I MATERIALI QUOTATI IN BORSA, DA RIFIUTI RECUPERABILI, TORNANO PRODOTTI….
di Pasquale GIAMPIETRO

1.      Premesse storiche

Con il decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138, entrato in vigore lo stesso giorno della sua pubblicazione e convertito in legge  n. 178 dell'8 agosto 2002 (in S.O. n. 168 della Gazz. Uff. 10 agosto 2002, n. 187), il legislatore italiano ha introdotto, nel nostro ordinamento giuridico, una norma (art. 14) di "interpretazione autentica della definizione di rifiuto, di cui all'art. 6, comma 1, lett. a) del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22" (più noto come "decreto Ronchi"), volta a meglio definire  gli esatti termini di tale nozione giuridica  la quale, fra l'altro,  mi sembra sia destinata ad incidere, in modo significativo e diretto, su quei residui di produzione e  di consumo da tempo indicati come "materiali quotati in borsa".

Si tratta di quelle sostanze, già individuate ed elencate nell'Allegato I del D.M. 5 settembre 1994, con le relative "specifiche merceologiche", per le quali esistevano "quotazioni" presso le borse merci o listini e mercuriali  ufficiali, istituiti presso le camere di commercio.

Tali materiali, esclusi dal campo di applicazione del DPR. n. 915/1982, dovevano essere considerati, nel previgente sistema, materie prime o prodotti, a tutti gli effetti, in quanto, pur derivando, come residui, da molteplici settori produttivi (alimentare, cartario, chimico, del cuoio, detergenti,  gomme, inerti, legno, plastiche, rottami ferrosi e non ferrosi, tessile, vetro ecc.), erano destinati al riutilizzo diretto, sostanzialmente tal quali o dopo trattamenti preliminari minimi,  avendo conservato un loro rilevante valore economico ed un proprio mercato assai attivo (si veda l'art. 2 del D.M. 1994 cit., che li denominava "residui destinati al riutilizzo", ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 5, comma 1 del d.l.  n.3/1995, cioè per la loro esclusione dal regime dei rifiuti).

Il contrasto della normativa emergenziale - sui residui produttivi  e sui materiali quotati in borsa - con la normativa comunitaria, tempestivamente evidenziata da note pronunce della Corte di giustizia (v. oltre), così  come la successiva legislazione di trasposizione delle nuove direttive comunitarie in materia di gestione dei rifiuti (attuata con il decreto Ronchi) hanno indotto il legislatore del '97 a  "ricacciare", come è noto,  i materiali quotati in borsa nell'area dei "rifiuti recuperabili".

Tanto si desume, in modo testuale e inequivocabile, dalle molte "voci" elencate  nell'Allegato 1, Suballegati 1, del D.M. 5.2.1998, in cui è dato constatare che, proprio in ordine a quei "rifiuti" (non più "residui") derivanti dagli stessi settori della carta, del  legno, del vetro, dei metalli, delle plastiche, ecc. (cioè, per parlar chiaro,  in relazione agli ex-materiali quotati in borsa), la descrizione delle "Attività di recupero" (sempre indicata in base al principio di tassatività e tipicità delle attività di recupero, ex art. 1, comma 2, dello stesso decreto), viene espressa con identica formula, impropria e generica, di "riutilizzo diretto.. nell'industria cartaria.., vetraria.. in impianti metallurgici, .. di seconda fusione", ecc…

Come dire che il "riutilizzo diretto" - di cui il Governo non fornisce alcuna specificazione, con riferimento alle attività del recupero (fra l'altro confuse con la distinta fase del riutilizzo, presso terzi, del prodotto dell'attività di  recupero… ) -  avviene  senza alcuna effettuazione, da parte dell'impresa acquirente, anche oggi come ieri, di trattamenti di "recupero" (che,  in effetti, mancano, semplicemente perché… non sono necessari)!

2. Gli exmercuriali  e l'art. 14.

Che sorte avranno gli ex-mercuriali - sino all'estate 2002.... rifiuti recuperabili - dopo l'ingresso, assai sofferto e contestato, dell'art. 14 del d.l. n. 138/2002 nel corpo vivo della normativa sulla gestione dei rifiuti?

Per rispondere al rilevante interrogativo (non solo teorico ma soprattutto economico, con riferimento all'evocato  mercato di quei residui produttivi) occorre chiedersi quali siano state le ragioni sostanziali (oltre a quelle contingenti) che hanno indotto il Governo ad emanare il richiamato decreto, e, immediatamente dopo, quale sia il significato "accettabile" (oltre che testualmente ricostruibile) del nuovo disposto. 

Come è noto, le ragioni occasionali di tale intervento è stato spiegato dall'Esecutivo con il  temuto blocco delle attività della industria siderurgica, a causa del sequestro di intere partite di rottami ferrosi, disposto dalla Procura di Udine, nel porto di Marghera (in quanto ritenuti rifiuti), con effetti considerati paralizzanti e di diffusa confusione tra gli operatori portuali, gli operatori commerciali e le acciaierie (che li commercializzavano e utilizzavano secondo il regime giuridico delle  merci o materie prime secondarie), "… non più in grado di programmare normalmente il lavoro, non potendo avere la certezza del flusso della materia prima necessaria alla produzione" (tanto si legge nella Relazione governativa al decreto-legge).

Ma i problemi connessi ad una più chiara definizione del concetto di rifiuto - come sostanza od oggetto destinato, dal suo detentore, ad operazioni di recupero o di smaltimento -  sono assai più complessi e remoti.

Essi risalgono alla prima legge-quadro sullo smaltimento dei rifiuti (cioè al DPR. n. 915/1982, allorché si evidenziò che, a fronte della "sostanza abbandonata o destinata all'abbandono", si davano ipotesi, diverse e contrarie, di sostanze non abbandonate ma riutilizzate); proseguono e si radicalizzano, in epoca successiva, con l'entrata in vigore del decreto Ronchi cit., ove ritroviamo chiare testimonianze di una persistente contrapposizione tra la nozione di rifiuto (sottoposto ad una disciplina assai penetrante e severa) e quella di residuo produttivo o di consumo (riutilizzabile e) riutilizzato "tal quale", dallo stesso produttore o da terzi - senza necessità di attività di recupero, vero e proprio (v., per es., l'art. 57, comma 5).

Per tale ultima evenienza, il mercato - da tempo  - chiedeva (e continua a richiedere) la non applicazione della disciplina dei rifiuti, le volte in cui il residuo risultasse già in possesso delle caratteristiche e delle proprietà  tipiche della merce tanto da essere denominato, a secondo delle normative che si sono succedute nel tempo: "materia prima secondaria, materia seconda, sottoprodotto, materiale quotato in borse,  listini, mercuriali", ecc.

Dei  gravi  contraccolpi - di contrazione e distorsione dei mercati - che alcune  posizioni rigoristiche hanno generato (e persistono a generare) sul commercio delle materie seconde e/o degli ex materiali quotati in borsa, il Governo si è mostrato, da tempo, preoccupato. Tanto che, dopo qualche tentativo abortito, nel corso della precedente legislatura, a luglio del 2002, si è determinato a ricorrere, come ricordato, all'adozione del decreto-legge n. 138/2002, poi convertito in legge dal Parlamento, invocando la necessità e l'urgenza di provvedere, in materia,  con  termini assai espliciti e di merito.[1] 

Il Parlamento, da ultimo, in sede di conversione -  partendo dalla definizione legislativa di cui all'art. 6 comma 1, lett. a), del decreto Ronchi, per cui  costituisce rifiuto "… (al fine del presente decreto) qualsiasi sostanza od oggetto che rientra nelle categorie riportate nell'allegato A e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi"[2] e, facendo proprio l'insegnamento del giudice comunitario, secondo il quale "… l'ambito di applicazione della nozione di rifiuto dipende dal significato del termine "disfarsi" [3] - ha ritenuto di dover intervenire sull'esatta portata semantica di tale termine,  definendone autenticamente - cioè per legge [4]- l'estensione, nelle sue tre forme possibili: "si disfi", "abbia deciso" o "abbia l'obbligo di disfarsi", in quanto, per le ragioni appena esposte, l'attività di "disfarsi" ne rappresenta l'elemento costitutivo e caratterizzante.

Se, sul piano testuale, l'art. 14, nel suo comma 1, esplicita ("interpreta autenticamente" e cioè in modo vincolante) le tre ipotesi citate, nel  comma 2, fissa le "condizioni di fatto" in presenza della quali  non ricorrono le ipotesi del "disfarsi" (cioè i presupposti fattuali considerati costitutivi della nozione di rifiuto). 

Si comprende, pertanto, che la parte più innovativa della norma consiste proprio nella determinazione delle condizioni in presenza delle quali non si dà alcuna  attività di "disfarsi".

3. Il "disfarsi" come "trattamento recuperatorio", non riguarda i materiali quotati.

Il secondo comma dell'art. 14 risulta, dunque, del seguente tenore:

"Non ricorrono le fattispecie di cui alle lettere b) e c) del comma 1, per beni o sostanze e materiali residuali di produzione o di consumo ove sussista una delle seguenti condizioni:

a)      se gli stessi possono essere e sono effettivamente e oggettivamente riutilizzati nel medesimo o in analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo, senza subire alcun intervento preventivo di trattamento e senza recare pregiudizio all'ambiente;

b)      se gli stessi possono essere e sono effettivamente e oggettivamente riutilizzati nel medesimo o in analogo o diverso ciclo produttivo o di consumo, dopo aver subito un trattamento preventivo senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero tra quelle individuate nell'allegato C del decreto legislativo n. 22[5].

Pur con imperdonabili approssimazioni espressivi, nella  lett. a), del comma 2 (che sembra essere stato pensato espressamente anche per gli ex-materiali quotati in borsa) si prevede che i "… materiali residuali di produzione o consumo" siano riutilizzati: 

·        "senza subire alcun intervento preventivo di trattamento" (espressione che va letta, con riferimento alla nozione comunitaria di "disfarsi",  come se dicesse: "senza subire alcun intervento di recupero completo"[6]);

·         e "senza recare pregiudizio all'ambiente". Tale ultima condizione, concorrente e non alternativa,  va interpretata nel senso che il residuo produttivo o di consumo, dovendo possedere "le caratteristiche e le proprietà della materia prima"[7], o non inferiori ad esse - tanto da essere riutilizzato presso il produttore o presso terzi, "tal quale" - non dovrà altresì connotarsi per caratteristiche di pericolo per l'ambiente,  gli addetti e i terzi (durante le operazioni di raccolta, trasporto ecc. sino al riutilizzo) superiori a quelle delle materie prime corrispondenti (tale requisito si impone logicamente e sistematicamente in entrambe le ipotesi del comma 2, anche se, per svista materiale, non è stata ripetuta sub lett. b).

Quanto alla fattispecie della  lett. b), del comma 2, l’esclusione è introdotta nel caso in cui detti residui siano riutilizzati:

·        dopo aver subito "un trattamento preventivo", (ma) "senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero tra quelle individuate dall'allegato C del decreto legislativo n. 22" (anche tale ipotesi risulta riferibile agli exmercuriali sottoposti dai loro acquirenti a trattamenti minimali che, non alterando le caratteristiche merceologiche el residuo, si rendano, però, necessari alla loro riutilizzazione in un nuovo e distinto processo produttivo). 

Merita innanzi tutto rilevare che le lett. a) e b) del comma 2, appena trascritte,  presuppongono l’assenza tanto di operazioni di "smaltimento" (atteso il presupposto fattuale che i residui stessi "…possano essere e sono effettivamente ed oggettivamente riutilizzati nel medesimo.. analogo .. o diverso ciclo produttivo o di consumo") che di operazioni di recupero, come espressamente indicato nella ultima frase della lett. b), già richiamata: "senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero….".

Tale ultima condizione è ovviamente comune alla lett. a),  anche se espressa, in quest'ultima lettera, assai approssimativamente, con l’infelice formula "senza subire alcun intervento preventivo di trattamento" (da intendere: senza "operazioni di recupero completo", per esprimerci con le parole della decisione Arco cit.).

4. Il riutilizzo diretto degli exmercuriali senza "interventi preventivi".

Si tratta ora di meglio specificare in  che cosa consistano detti  "interventi preventivi di  trattamento"  - cui fa riferimento il legislatore, alla lett. a) del comma 2, dell'art. 14 - applicabile ovviamente anche ai residui produttivi già quotati in borsa.

La risposta all'interrogativo non può prescindere da una soluzione che sia rispettosa del  diritto comunitario, per il quale solo "le operazioni di recupero" dell'allegato C" (ripetitivo dell'allegato II B della direttiva 156 cit.) costituiscono "la condizione" per l'esistenza giuridica stessa del rifiuto ("sostanza od oggetto di cui il detentore si disfa").

Su tale premessa deve quindi concludersi che gli "interventi preventivi di trattamento", indicati dal legislatore italiano, costituiscono nozione (ed espressione) coincidente con quella comunitaria di "operazioni di recupero completo".

In altri termini, il comma 2, lett. a) esclude che si possa considerare sottoprodotto (exmercuriale o materiale quotato in borsa) un residuo produttivo o di consumo che, per essere riutilizzato, necessiti di un preventivo trattamento di "recupero completo".

Tale conclusione risulta logicamente e sistematicamente confermata dalla lettura contestuale  della lett. b) - la quale ribadisce  che  il riutilizzo "possa e sia effettivamente compiuto… senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero.. ex allegato C" (dando applicazione  alla stessa regola).[8]

Ma, allora, come spiegare quanto risulta aggiunto dal legislatore italiano, sub lett. b ("dopo aver subito un trattamento preventivo, senza che si renda necessaria alcuna operazione di recupero…")?

Tale proposizione si presenta, a ben intendere, come semplice esplicitazione di una distinzione ormai consolidata nella giurisprudenza della Corte di giustizia, secondo cui,  ".. il trattamento preliminare" - contrapposto alle operazioni di recupero completo - non "è sufficiente a far  perdere [alla sostanza] le caratteristiche di rifiuto" (cfr. sentenza Arco, cit. punti 93-94). 

Il "trattamento preventivo" della lett. b) - distinto dalle "operazioni di recupero .. di cui all'allegato C del decreto legislativo n. 22" - altro non é che il "trattamento preliminare" (del lessico comunitario)[9]. 

Ci si deve, in definitiva riferire a quegli interventi preliminari e minimali (quali la selezione, separazione, compattamento, cernita, vagliatura, frantumazione, macinazione ecc. del residuo) che, lungi dal modificare l'identità merceologica della sostanza o dell'oggetto, risultano però funzionali al suo inserimento/adeguamento al nuovo ciclo produttivo o alla linea specifica di produzione cui si intende destinarlo, per essere riutilizzato "nella sua identità" primaria sostanziale.

5. Conclusioni.

I materiali quotati in borsa,  in definitiva, ove "direttamente utilizzati" dai loro acquirenti (come previsto in molte voci del D.M. 5.2.1998 cit.), sono da escludere dall'area di applicazione della nozione di rifiuto in quanto, ai sensi del nuovo art. 14,  possono e sono di fatto ed oggettivamente riutilizzati, in diversi cicli produttivi, da imprese terze, "senza subire alcun intervento preventivo di trattamento recuperatorio (ex comma 2, lett. a).

Resta ferma la possibilità e la legittimità che essi vengano  sottoposti - da detti acquirenti - a "trattamenti preliminari" che non siano "operazioni di recupero di cui all'allegato C del decreto legislativo n. 22" (ai sensi della comma 2, lett. b).

Verso tali conclusioni si sta, da ultimo, orientando anche il giudice di legittimità, nelle sue più recenti e prevalenti pronunce, non tanto con riferimento espresso agli exmercuriali ma, più in generale, in relazione ad ogni specie di  residuo produttivo, per il solo fatto di essere una sostanza o materiale   effettivamente destinate all'immediato riutilizzo[10].   

Sotto altro profilo, la denunciata incompatibilità, fra la nuova definizione legislativa di rifiuto - costituente interpretazione autentica e vincolante dell'art. 6, comma 1, lett. a) del decreto Ronchi - e le precedenti previsioni del decreto ministeriale 5.02.1998,  comporta l'abrogazione, in parte qua,  delle voci di  quest'ultimo relative ai residui di produzione e consumo riutilizzati "tal quali" (cioè senza preventive "operazioni di recupero" completo).

E' noto, infatti, che nel rispetto della "gerarchia delle fonti" del diritto, come prevista dall'art. 1, delle "Disposizioni sulla Legge in Generale" (dette "preleggi" al codice civile), il regolamento (nel caso: il D.M. 5.2.1998) viene posto in posizione subordinata alla legge (nella fattispecie: la legge n. 178/2002, di "interpretazione autentica") e pertanto non può contraddire ad essa, pena la sua illegittimità.

Peraltro, ove la "interpretazione autentica della definizione di rifiuto" - di cui all'art. 14 -  sia  ritenuta restrittiva rispetto a quella, più ampia, dell'art. 6, cit. - essa prevarrebbe comunque su quest'ultima, proprio perché il legislatore, nell'interpretare autenticamente una precedente norma, può innovare e/o modificare il suo contenuto (per es. ampliandolo o, come nel caso, secondo l'opinione prevalente, riducendolo, con conseguente caducazione e/o superamento di ogni  interpretazione difforme da quella autenticamente decisa dal Parlamento)[11], in forza del meccanismo previsto dall'art. 15, delle "preleggi" cit.[12]

Ovviamente la modificazione della norma primaria (grazie all'art. 14) comporta l’implicita e conseguente caducazione (per illegittimità derivata) di tutte quelle norme regolamentari (come il decreto ministeriale sul recupero del 1998, appena cit.) che ne costituivano esecuzione e/o attuazione [13].