Fanghi da depurazione in agricoltura: quale normativa si applica?

di Stefano MAGLIA e Miriam Viviana BALOSSI

Con il presente contributo s’intende fare il punto della situazione in merito all’odierno utilizzo di fanghi da depurazione in agricoltura, con particolare riguardo alla giurisprudenza contrastante che si è espressa in argomento, nonché prendere posizione in dottrina circa la normativa che si ritiene applicabile.

I fanghi sono rifiuti?

I fanghi prodotti dal processo di depurazione delle acque reflue urbane sono da tempo utilizzati come fertilizzanti in agricoltura, in considerazione del loro contenuto di sostanze organiche: il riutilizzo agronomico dei fanghi costituisce una soluzione al problema del loro smaltimento, ma - per la possibile presenza di composti organici nocivi e metalli pesanti - la garanzia della qualità dei fanghi deve essere costantemente assicurata da controlli e analisi.

Sotto il profilo giuridico, i fanghi di depurazione sono a tutti gli effetti dei rifiuti e, in quanto tali, essi sono disciplinati dal D.L.vo 152/06 e s.m.e.i. ¹, ivi comprese tutte le connesse attività di deposito, trattamento e trasporto.

Pur non essendo contemplato dall’art. 227 del D.L.vo 152/06, il D.L.vo 27 gennaio 1992, n. 99 ² è fatto salvo dal medesimo decreto in quanto norma speciale che, conformemente ai principi dettati dall’art. 177, c. 3, contiene “ disposizioni specifiche, particolari o complementari, conformi ai principi di cui alla Parte quarta del presente decreto adottate in attuazione di direttive comunitarie che disciplinano la gestione di determinate categorie di rifiuti ”³.

Ai sensi dell’art. 2 del D.L.vo 99/92, per fanghi si devono intendere “ i residui derivanti dai processi di depurazione: 1) delle acque reflue provenienti esclusivamente da insediamenti civili …; 2) delle acque reflue provenienti da insediamenti civili e produttivi …; 3) delle acque reflue provenienti esclusivamente da insediamenti produttivi, … ”⁴, con ciò prendendo le distanze da chi in dottrina afferma l’inammissibilità di quei fanghi derivanti da depuratori a cui pervengono fognature che collettano scarichi misti da insediamenti industriali ed artigianali, e non da soli insediamenti civili ⁵.

Utilizzo dei fanghi: a quali condizioni?

Il D.L.vo 99/92 stabilisce esclusivamente condizioni per l’utilizzo in agricoltura dei fanghi, tra queste la sottoposizione a trattamento (trattamento biologico, chimico o termico, a deposito a lungo termine ovvero ad altro opportuno procedimento), l’idoneità a produrre un effetto concimante e/o ammendante e correttivo del terreno; l’assenza di sostanze tossiche e nocive e/o persistenti, e/o biodegradabili in concentrazioni dannose per il terreno, per le colture, per gli animali, per l’uomo e per l’ambiente in generale; ma soprattutto “la concentrazione di uno o più metalli pesanti nel suolo non superi i valori limite fissati nell’ All. I A ; … al momento del loro impiego in agricoltura, non superino i valori limite per le concentrazioni di metalli pesanti e di altri parametri stabiliti nell’ All. I B ”.

Come risulta dalle disposizioni sopra riportate, ogni rimando tecnico inerente le analisi dei fanghi è riferito a parametri e limiti previsti dagli allegati al D.L.vo 99/92 , e non al D.L.vo 152/06.

La sentenza del Consiglio di Stato n. 2722 del 6 giugno 2017 (Pres. Patroni Griffi, Est. Taormina) ha cura di precisare che il D.L.vo 99/92 “ al contempo legittima/impone il riutilizzo dei fanghi in agricoltura ricorrendo ad un concetto, di natura sostanziale, compendiato nella valutazione di “appropriatezza” dell’impiego dei medesimi …”. In quali termini, però?

D.L.vo 99/92 o disciplina bonifiche?

A seguito della recente pronuncia della Corte di Cassazione, sez. III penale, n. 27958 del 6 giugno 2017 (Pres. Savani, Rel. Di Nicola), la quale ha stabilito che “ l’uso agronomico presuppone infatti che il fango sia ricondotto al rispetto dei limiti previsti per le matrici ambientali a cui dovrà essere assimilato (e quindi anche quelli previsti dalla Tab. 1, colonna A dell’allegato 5, al titolo V, parte IV, D.lgs. n. 152 del 2006), salvo siano espressamente previsti, esclusivamente in forza di legge dello Stato, parametri diversi siano essi più o meno rigorosi, nelle tabelle allegate alla normativa di dettaglio (decreto n. 99 del 1992) relativa allo spandimento dei fanghi o in provvedimenti successivamente emanati ”, si rende necessario e doveroso approfondire questa tematica per comprendere quale sia la normativa applicabile.

In relazione all’applicazione delle Concentrazioni Soglia di Contaminazione (CSC) per i terreni di siti contaminati per giudicare l’idoneità dei fanghi allo smaltimento in agricoltura, la Regione Toscana ha chiesto un parere al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, il quale nella nota di risposta ( prot. 173/RIN del 5 gennaio 2017), afferma quanto segue: “… la problematica dell’applicabilità della disciplina delle bonifiche, tab.1, colonna A, allegato 5, alla parte IV del D. Lgs. n. 152/2006, alla valutazione della conformità dei fanghi e del compost da utilizzare in agricoltura, era già stata posta all’attenzione della scrivente Direzione dalla Regione Veneto, nell’ambito di analoghe richieste di chiarimenti. In tale occasione la scrivente Direzione aveva chiesto un parere all’Istituto tecnico di riferimento (ISPRA), che si allega alla presente. In tale parere anche l’ISPRA metteva in evidenza l’incompatibilità delle due normative per quanto riguarda i valori limite per i metalli pesanti, sottolineando che tale incompatibilità è dovuta al fatto che i valori indicati nella normativa relativa alle bonifiche si riferiscono esclusivamente ai suoli e non ai rifiuti, quali i fanghi o a materiali quali il compost, i quali possono essere distribuiti sul suolo stesso nel rispetto della normativa di settore …”.

Nel citato parere ISPRA (prot. 17929 del 25 maggio 2011) è riportato infatti quanto segue: “… la citata tabella 1, colonna A dell’allegato 5 al D.Lgs. n. 152/2006 riporta le concentrazioni soglia di contaminazione (Csc) nel suolo per la specifica destinazione d’uso dei siti. Tali concentrazioni rappresentano i livelli di contaminazione delle matrici ambientali al di sopra dei quali si rende necessaria la caratterizzazione del sito e l’analisi di rischio sito specifica per determinare lo stato o meno di contaminazione ai fini della bonifica del sito stesso.

Risulta evidente che i valori limite di concentrazione per i diversi parametri elencati nella citata tabella 1 si riferiscono ai suoli e non ai rifiuti, quali i fanghi , o a materiali quali il compost che possono essere distribuiti sul suolo stesso nel rispetto della normativa di settore … ”.

Non bisogna, dunque, confondere limiti applicabili ai fanghi e limiti applicabili ai suoli!

Tutto ciò, pertanto, induce a prendere le distanze da quanto assunto nelle sue conclusioni dalla Corte di Cassazione, sez. III penale, n. 27958 del 6 giugno 2017 sopraccitata.

Si ipotizza che le conclusioni a cui è prevenuta la Corte siano dovute a quanto espresso nel sopraccitato parere ISPRA: “ l’utilizzo in agricoltura di un fango, nel rispetto delle condizioni e dei requisiti fissati dal D.lgs. n. 99/92, porterebbe ad un possibile inquinamento dei suoli . Infatti, i valori per le concentrazioni di metalli pesanti nei fanghi destinati all’utilizzo in agricoltura risultano essere ben più elevate rispetto ai corrispondenti valori fissati dalla tabella 1 colonna A allegato 5 alla parte IV del D.lgs 152/06.

Estratto Tabella 1 colonna A allegato 5 Parte IV del D.lgs 152/06

Si conviene con ISPRA sul fatto che “ l’apporto del fango … al suolo, considerando le modalità di utilizzo, non dovrà mai comportare un aumento del livello di contaminazione del suolo ” , ma non sul fatto che si debba far riferimento alla Tabella 1, Colonna A, Allegato 5 alla Parte IV del D.L.vo 152/06 (“ che comporti il superamento dei valori limite di concentrazione soglia per la specifica destinazione d’uso ”): come, peraltro, precisa la già citata sentenza della Corte di Cassazione, sez. III penale, n. 27958 del 6 giugno 2017, “ il decreto n. 99 del 1992, … prevede tanto analisi sui soli fanghi quanto quella sui terreni …, con limiti tabellari ovviamente diversi ”. Del resto, come i giudici precisano nel prosieguo, “ è impensabile che una regolamentazione ad hoc, quale quella contenuta nel decreto n. 99 del 1992, … possa ammettere un uso indiscriminato di sostanze tossiche e nocive, non nominate come pericolose ex positivo iure, ponendosi piuttosto un problema di limiti e di tollerabilità dei fanghi in sintonia con le finalità perseguite di tutela ambientale e di salvaguardia della salute della persona umana ”.

Operazione R 10: recupero ambientale?

L’art. 2 del D.L.vo 99/92 definisce “ utilizzazione: il recupero dei fanghi … mediante il loro spandimento sul suolo o qualsiasi altra applicazione sul suolo e nel suolo ”. Tale operazione di recupero è riconducibile a R10 - Trattamento in ambiente terrestre a beneficio dell’agricoltura o dell’ecologia (All. C alla Parte IV del D.L.vo 152/06): si tratta dell’operazione tipicamente richiesta per l’effettuazione dell’attività di recupero mediante utilizzo dei fanghi in agricoltura.

Fin qui, nulla quaestio; non è, però, chiaro, come mai questa operazione presupponga – nella ricostruzione operata dai giudici della Suprema Corte e dai consulenti incaricati – il rispetto dei limiti di cui alla parte bonifiche del D.L.vo 152/06.

Ad avviso di chi scrive, si presume che le motivazioni per le quali siano stati richiamati i limiti di cui alla Tab. 1, All. 5, Titolo V, Parte IV, D.L.vo 152/06 siano dovute ad un’ erronea interpretazione dell’art. 5, c. 2, lett. d-bis) del D.M. 5 febbraio 1998 . Infatti, la citata norma dispone come segue:

“2. L’utilizzo dei rifiuti nelle attività di recupero di cui al comma 1 è sottoposto alle procedure semplificate previste dall’articolo 33, del decreto legislativo 5 febbraio 1997 n. 22, a condizione che:

d-bis) in ogni caso, il contenuto dei contaminanti sia conforme a quanto previsto dalla legislazione vigente in materia di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati, in funzione della specifica destinazione d'uso del sito ”⁶.

Con ogni probabilità, soffermandosi solo sulla portata della lett. d-bis), si è indotti nell’errore di ritenere che “in ogni caso” bisogna fare riferimento ai limiti tabellari previsti in materia di “ bonifica”, e quindi alla Tab. 1, All. 5, Titolo V, Parte IV, D.L.vo 152/06.

In realtà, questa interpretazione non tiene conto del fatto che la lett. d-bis) è inserita nel testo del c. 2, il quale esordisce prescrivendo: “L’utilizzo dei rifiuti nelle attività di recupero di cui al comma 1 …”. A questo punto, bisogna indagare quali sono le attività di recupero previste dal comma 1, onde poi poterne far discendere l’applicazione della norma. Il c. 1 prevede: “ Le attività di recupero ambientale individuate nell'allegato 1 consistono nella restituzione di aree degradate ad usi produttivi o sociali attraverso rimodellamenti morfologici ”. Quindi, a parere di chi scrive, tutte le condizioni (tra cui la d-bis) del c. 2 dovranno essere rispettate solo se vengono utilizzati dei rifiuti in attività di recupero consistenti nella restituzione di aree degradate ad usi produttivi o sociali attraverso rimodellamenti morfologici; negli altri casi, non sussiste alcun obbligo normativo in tal senso.

Ma la concimazione di un terreno agricolo - a nostro avviso, pur non avendo gli scriventi competenze agronomiche né geologiche - non integra gli estremi di una “ restituzione di aree degradate ad usi produttivi o sociali attraverso rimodellamenti morfologici ”.

Recenti novità normative

A riprova della grande attualità del tema, si fa presente che nella seduta del 29 marzo 2017, la XIII Commissione permanente (Territorio, ambiente, beni ambientali) alla Camera dei Deputati ha espresso parere favorevole in merito al D.D.L. AS n. 2323 recante “Delega al Governo per la modifica della normativa in materia di utilizzo e dei fanghi di depurazione in agricoltura” risulta essere ancora assegnato alla in sede referente. La relazione illustrativa evidenzia “ la necessità di una tempestiva quanto puntuale revisione del decreto legislativo n. 99 del 1992 ”: a parere di chi scrive, non si può non condividere una simile iniziativa sempre che si proceda ad un adeguamento della normativa alle innovazioni scientifiche e tecniche degli ultimi vent’anni, e ad una revisione sistematica degli allegati. Il fatto che l’art. 1, c. 2, lett. f) del D.D.L. preveda (tra i principi ed i criteri direttivi a cui il Governo dovrà attenersi nella modifica al D.L.vo 99/92) anche “ l’emanazione di linee guida volte a garantire l’omogeneità sul territorio nazionale delle norme regionali ”, risulta essere giustificato dalla volontà di procedere al “ superamento delle diversità regionali” (come da relazione illustrativa). Infatti, è cosa nota che, in materia di utilizzazione di fanghi in agricoltura, oggi le Regioni richiedono requisiti, condizioni e limiti differenti da regione a regione.

In aggiunta a ciò, corre l’obbligo di segnalare quanto previsto da una bozza di Decreto Legge recante “ Disposizioni urgenti per la tutela ambientale e l’efficientamento energetico, il rilancio e lo sviluppo della mobilità sostenibile, la razionalizzazione delle spese in campo ambientale, nonché per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea ”, attualmente ancora in corso di esame in Parlamento.

In particolare, l’art. 8 (Utilizzo fanghi di depurazione in agricoltura), c. 1, così dispone:

“1. Nelle more della modifica del decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 99, ai fini dell’utilizzo dei fanghi di depurazione in agricoltura, continuano a valere esclusivamente i limiti degli allegati del citato decreto e quelli eventualmente più restrittivi stabiliti dalle discipline regionali. In ogni caso, possono essere utilizzati anche i fanghi prodotti dal trattamento delle acque reflue urbane e quelli prodotti dal trattamento delle acque reflue industriali e agro industriali che presentano caratteristiche sostanzialmente non diverse da quelle dei fanghi prodotti dal trattamento delle acque reflue urbane, a condizione che non contengano sostanze pericolose in concentrazioni tali da conferire agli stessi una o più caratteristiche di pericolosità ai sensi del Regolamento 1357/2014/UE, della Decisione 955/2014/UE e del Regolamento 997/2017/UE ”.

A tal proposito, non meno significativa è la Relazione Illustrativa: prendendo atto che la norma riveste carattere d’urgenza in quanto – stante la vetustà normativa di riferimento e le incertezze inerenti i valori limite applicabili – la prosecuzione del servizio di depurazione (servizio di pubblica utilità, peraltro), è a rischio, essa conclude precisando che “ la norma proposta chiarisce dunque che non è applicabile allo spandimento dei fanghi in agricoltura la disciplina delle bonifiche, dettata dalla Tab. 1 colonna A allegato 5 alla parte IV del d.lgs. 152/2006 ma esclusivamente quella stabilita dal decreto legislativo di settore nonché dalla disciplina più generale relativa alla classificazione dei rifiuti ”.

Infine, si segnala la D.G.R. Lombardia dell’11 settembre 2017 - n. X/7076, recante “ Disposizioni integrative, in materia di parametri e valori limite da considerare per i fanghi idonei all’utilizzo in agricoltura, alla d.g.r. 2031/2014 recante disposizioni regionali per il trattamento e l’utilizzo, a beneficio dell’agricoltura, dei fanghi di depurazione delle acque reflue di impianti civili ed industriali in attuazione dell’art. 8, comma 8, della legge regionale 12 luglio 2007, n. 12 ”, recentemente pubblicata sul BUR Lombardia n. 38 del 18 settembre 2017. In tale sede vengono approvati nuovi parametri e relativi limiti di concentrazione che i fanghi di depurazione dovranno rispettare ai fini del loro utilizzo a beneficio dell’agricoltura, i parametri da monitorare nelle fasi di caratterizzazione e ammissibilità agli impianti di trattamento, nonché le metodiche di analisi. Per quanto d’interesse ai presenti fini, si segnala con estremo interesse che la D.G.R. dà atto che “il d.lgs. 99/1992 integrato con le disposizioni regionali come qui aggiornate costituisce il quadro normativo compiuto ed esauriente circa i limiti da applicarsi nel territorio lombardo per lo spandimento dei fanghi non pericolosi in agricoltura ”.

Conclusioni

Dall’analisi della normativa vigente emerge che ogni rimando tecnico inerente le analisi dei fanghi è riferito solo a parametri e limiti previsti dagli allegati al D.L.vo 99/92 (anche con riferimento ai terreni) , e non al D.L.vo 152/06 (con particolare riguardo alla Tab. 1, All. 5, Titolo V, Parte IV, D.L.vo 152/06), in quanto norma “speciale”: peraltro, non si ravvisano motivazioni plausibili che - limitatamente al rispetto dei limiti di concentrazione dei metalli pesanti - possano giustificare l’equiparazione della concimazione di un terreno agricolo ad una bonifica di un sito contaminato.

Gli ultimi interventi normativi (bozza di DL e D.G.R. Lombardia) ribadiscono, peraltro, con forza due concetti chiave che vale la pena ribadire:

1. il D.L.vo 99/1992, integrato con le eventuali disposizioni regionali presenti, costituisce il quadro normativo compiuto ed esauriente per l’utilizzo dei fanghi da depurazione in agricoltura;

2. non è comunque applicabile allo spandimento dei fanghi in agricoltura la disciplina delle bonifiche, dettata dalla Tab. 1, Colonna A, Allegato 5 alla Parte IV del D.L.vo 152/2006.