Servizi pubblici e Sistri dopo la manovra di metà agosto: prime impressioni -(quarta parte)

di Alberto Pierobon

Come anticipato nei precedenti interventi, non possiamo non dare conto di quanto accaduto in questa ultima settimana relativamente alla telenovelas SISTRI. Dai lavori parlamentari esce confermata la volontà della riedizione del SISTRI, cioè della sua “non archiviazione”, tramite abrogazione, operazione questa ultima che – come avevamo segnalato in “tempi non sospetti” – assumeva un sapore più elettorale, che di sostanza, peraltro non priva di elementi “simbolici” che scompaginavano (e deculturalizzavano a monte) eventuali analisi (e posizioni) fuori dal coro, o da settarismi, o da facili slogans.

Insomma, tanto per capirci, la comunicazione politico-mediatica sul SISTRI ha portato l’attenzione ai “margini” della problematica, radicalizzando (e oscurando) molti aspetti, di fatto portando l’attenzione ad una zona dove c’è solo il bene da una parte e solo il male dall’altra, ma dove anche (dopo i “pentimenti”, talune velate – mai ammesse, fino in fondo – ammissioni di colpa,etc.) la “resurrezione” del SISTRI pare essere una ennesima beffa, almeno per come viene impostata.

Dicevamo che persino le posizioni “equilibrate”, impostate al buon senso (che non vuol dire grossolanità), dotate di un minimo di “uso di mondo” e delle basi di convivenza sociale (giuridica, economica, imprenditoriale, eccetera) sono state e vengono tutt’ora oscurate, minimizzate, etichettate con epiteti vari pur di non affrontare ( o confrontarsi con) le questioni suscitate fuori da facili (e depistanti) manicheismi e con quel minimo di razionalità e di sensibilità che la problematica necessita, soprattutto in questa epoca di tramonti di civiltà e di modelli.

E, quindi, ancora dal resoconto della riunione della Commissione bilancio (5ª – Senato – resoconto sommario) n. 576 del 03/09/2011 sul testo di emendamento 6.15 (testo 3) presentato dai Senatori Fleres, D’Alì, Orsi, Mascitelli, De Angelis, Mercatali, Bonfrisco, Agostini, Carloni, Giaretta, Legnini, Lumia, Lusi sull’art.6 (che disciplina, tra altro, anche il SISTRI) leggiamo la proposta della sostituzione dei commi 2 e 3, e l’introduzione di un comma 3 bis, più esattamente:

“2. Al fine di garantire un adeguato periodo transitorio per consentire la progressiva entrata in operatività del Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti, nonché l'efficacia del funzionamento delle tecnologie connesse al SISTRI, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, attraverso il concessionario SISTRI, assicura, a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto-legge e sino al 15 dicembre 2011, la verifica tecnica delle componenti software e hardware, anche ai fini dell'eventuale implementazione di tecnologie di utilizzo più semplice rispetto a quelle attualmente previste, organizzando, in collaborazione con le associazioni di categoria maggiormente rappresentative, test di funzionamento con l'obiettivo della più ampia partecipazione degli utenti. Conseguentemente, fermo quanto previsto dall'articolo 6, comma 2, lettera f-octies) del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106 per i soggetti di cui all'articolo 1, comma 5, del decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 26 maggio 2011, per gli altri soggetti di cui all'articolo 1 del predetto decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 26 maggio 2011, il termine di entrata in operatività del SISTRI è il 9 febbraio 2012. Dall'attuazione della presente disposizione non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

3. Con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del Mare, di concerto con il Ministro per la semplificazione normativa, sentite le categorie interessate, entro novanta giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono individuate specifiche tipologie di rifiuti, alle quali, in considerazione della quantità e dell'assenza di specifiche caratteristiche di criticità ambientale, sono applicate, ai fini del sistema di controllo di tracciabilità dei rifiuti, le procedure previste per i rifiuti speciali non pericolosi.

3-bis. Gli operatori che producono esclusivamente rifiuti soggetti a ritiro obbligatorio da parte di sistemi di gestione regolati per legge, possono delegare la realizzazione dei propri adempimenti relativi al SISTRI ai consorzi di recupero, secondo le modalità già previste per le associazioni di categoria.”

Sempre la predetta Commissione bilancio, nella riunione di cui al resoconto sommario n. 578 del 3.9.2011, manifesta l’intendimento (a quanto sembra constare di tutti i partiti, fuorché la Lega che sembra rimanere “coerente” con la posizione “abrogatrice” assunta in sede di Consiglio dei Ministri) di ripristinare il SISTRI.

Così il Sen. Pichetto Fratin (PDL) “richiamando il Governo alla necessità di ridefinire il sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti (SISTRI)”. Il  senatore Fleres (CN-Io Sud-FS) che “evidenzia la necessità di salvaguardare il SISTRI, ai fini sia della trasparenza e della tracciabilità dei rifiuti sia per l’efficienza generale del sistema di produzione e gestione dei rifiuti stessi. Auspica, pertanto, che tutti i componenti della Commissione firmino l’emendamento” nel testo di cui sopra. Il Sen. De Angelis (Per il Terzo Polo:ApI-FLI) “ritiene che il SISTRI sia uno strumento indispensabile, perché, in una parte del Paese, il sistema di gestione dei rifiuti è del tutto inefficiente, mentre, anche nelle aree in cui esso funziona, sono indispensabil i adeguate procedure di controllo”. Il Sen. Mercatali (PD) “comunica che l’intero Gruppo del Partito democratico in Commissione bilancio aggiunge la propria firma all’emendamento 6.15 (testo 3)”. Il Sen. Giaretta (PD) che “illustra l’emendamento 6.20, che punta a tutelare le imprese che hanno sostenuto delle spese per l’attuazione del SISTRI e per la connessa formazione del personale”.
E l’8 settembre sempre la 5^ Commissione permanente (Ufficio di presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi), in sede referente sul testo di Governo approvato dal Senato ( ) relativo al d.l. n. 138/2011 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari) nei suoi verbali riporta come il relatore  Ceroni (PDL), sull’art.6 fa presente  che “nel corso dell'esame presso il Senato è stato rivisto integralmente il comma 2, che, inizialmente, prevedeva la soppressione del sistema di controllo sulla tracciabilità dei rifiuti (SISTRI), abrogando tutte le disposizioni che lo istituiscono e lo disciplinano. Il testo trasmesso alla Camera, invece, ai commi 2, 3 e 3-bis prevede una specifica disciplina per il periodo transitorio al fine di consentire la progressiva entrata in operatività del suddetto sistema, fortemente sostenuto in ambito comunitario”.

Come si evince gli interventi rimangono fermi ad aspetti generici, fors’anche erronei (la UE fortemente sosterrebbe il SISTRI? Sicuramente la UE impone la tracciabilità con aspetti più decisi e forti del passato, quindi fors’anche per quanto attiene agli aspetti informatici/informativi. Ma affermare che il SISTRI è “fortemente sostenuto in ambito comunitario” ci pare francamente eccessivo). Insomma, si ribadisce solo una volontà tutta da riempire: quella di “rieditare” il SISTRI, ma con ciò (pare) assecondando le esigenze (anzi, le lamentazioni) di molti (in particolare di quelli che colloquiano, per ruolo categoriale, con la politica).

Altro elemento di riflessione: le disposizioni del SISTRI vengono annoverate dal Servizio Studi della Camera Deputati – Osservatorio legislativo e parlamentare ( ), entro le “disposizioni adottate in anticipazione o nelle more ed a carattere transitorio” poiché “l’articolo 6, comma 2, reca una disciplina transitoria e decontestualizzata del Sistema di controllo della tracciabilità dei rifiuti «al fine di garantire un adeguato periodo transitorio per consentire la progressiva entrata in operatività» del sistema stesso”. Quindi si conferma la volontà di salvare l’apparenza, cioè di mantenere il sistema (donde la transitorietà che però) preludendo ad una successiva disciplina, la quale in apparenza mantiene il “cuore” del medesimo sistema, ma che – in realtà – interverrà (come vedremo) nei meccanismi informatici/informativi e puranche nella disciplina “specifica”, modificando così anche l’impianto sostanziale (non solo formale) del sistema: ma tutto questo non viene “ammesso”, viene utilizzato il solito espediente della specificità, della derogatorietà (sempre rimessa alla discrezionalità, con categorie assai opinabili tipo, come vedremo, della criticità ambientale) sia contenutistica (per tipologie di rifiuti con doppio criterio, vedi oltre) sia – soprattutto – procedimentali e organizzative (con rinvio al sistema associazionistico di categorie, lobbistico, eccetera) e, si badi, con cooptazione dei medesimi soggetti nella rielaborazione del nuovo sistema (così ammettendo, per implicito, la deficienza di expertise e/o la limitatezza, del concessionario e di chi per esso…).

Ma eccoci ai due testi legislativi relativi all’art.6, comma 2 (dove è stato, appunto, collocato il SISTRI), come raffrontati: ovvero il testo di cui al decreto-legge n.138 e quello Governativo come approvato in Senato, ora all’esame della Camera.

Come si nota, siamo al “ricalco” (che qui significa in termini politici: alla “convergenza” tra le varie posizioni di opposizione e di Governo, eccezion fatta – salvo nostro errore – per la Lega) dell’emendamento proposto in sede di Commissione Bilancio il 3 settembre. Tanto, se ce ne fosse bisogno, riconferma il fatto che il SISTRI (nonostante le illusioni di molti, gestori in primis che si erano già beati con l’uscita del d.l. 138) tornerà e dovrà essere incistato nell’organizzazione di molti soggetti, con la riemersione di altre problematiche, quasi certamente in modo più smussato di prima (fermo restando gli oneri economici e il di più a farsi da parte di tutti).
Poche, primissime osservazioni, poiché il testo definitivo potrà leggersi entro un paio di giorni di lavori della Camera: la manovra dovrebbe infatti essere approvata – nella conversione, salvo modifiche da riportarsi in Senato – entro questo giovedì.

Viene indicato “un adeguato periodo transitorio” che prevede una “verifica tecnica delle componenti software e hardware, anche ai fini dell'eventuale implementazione di tecnologie di utilizzo più semplice rispetto a quelle attualmente previste, organizzando, in collaborazione con le associazioni di categoria maggiormente rappresentative, test di funzionamento con l'obiettivo della più ampia partecipazione degli utenti” entro il termine del 15 dicembre 2011 e con rapporto tra concessionario (gestore del sistema) e i predetti “rappresentanti” (togliendosi d’impaccio da un confronto più ruspante con molte altre associazioni meno rappresentative e, fors’anche, meno “addomesticabili”). Il termine, per sé stesso, parrebbe ancora “inadeguato”  (c ioè suscettibile di essere ancora protratto nel tempo) se non fosse che una semplificazione softweristica (in uno con una ricalibrazione dell’hardware) sembra già essere stata avviata (e in parte acquisita in dettagliati documenti tecnici, dapprima di lamentazione e poi propositivi)  da tempo (e nonostante le temperie legislative proseguita) in plurimi incontri informali e in (sempre informali) “tavoli” di lavoro, dove siedevano/siedono anche esperti informatici e/o soggetti che sono… come dire i “collettori” della operatività quotidiana di cui alla variegata casistica dei produttori e dei gestori.

Tanto consentirebbe (si noti il quasi sillogismo introdotto col “conseguentemente”) il termine di entrata in operatività del SISTRI per i soggetti coinvolti al 9 febbraio 2012. La specificazione (pervero invalsa in tutta la decretazione finanziaria, ma non solo: vedasi per esempio le modifiche al c.d. codice ambientale) per la quale “dall'attuazione della presente disposizione non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica” al di là della “clausola di stile”, conferma come tutte le anzidette attività di verifica (al 15.12.2011) saranno svolte “grazie” alla disponibilità (senza remunerazione) degli interessati e/o delle lobbies che essi in un qualche modo “tutelano”.
Ma ciò, ancora, non basta. Perché si dovranno modificare non solo le procedure informative (e informatiche) che sono (si badi bene) il “cuore” del sistema ( ), ma anche la disciplina attrattiva del SISTRI, talché “con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro per la semplificazione normativa, sentite le categorie interessate , entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono individuate specifiche tipologie di rifiuti, alle quali, in considerazione della quantità e dell'assenza di specifiche caratteristiche di criticità ambientale, sono applicate, ai fini del SISTRI, le procedure previste per i rifiuti speciali non pericolosi”. Quindi entro l’avvio (del 9 febbraio 2012) del “nuovo” SISTRI disporremmo anche della cornice normativa quantomeno di supporto (oltre alla importante rivisitazione informatica/informativa).
Pare forse corretto discriminare secondo “specificità” le tipologie di rifiuti da tracciare col SISTRI, ma rapportare le stesse al doppio criterio valutativo della quantità e di un più evanescente criterio che riguarda l’assenza “di specifiche caratteristiche di criticità ambientale” significa, a nostro modo di vedere, sia contraddirsi con quanto si è sin qui predicato sul SISTRI come valenza di tracciabilità ad ampio raggio (senza fermarsi alle criticità di cui si è ampiamente detto e amplificato dappertutto), sia spostare il tema ad aspetti meno di controllo (in senso lato) e più agganciati ad elementi ambientali (qui astratti, generici,ecc.) rimessi alla discrezionalità ministeriale.
Inoltre, come si è più volte notato, si ricade in una regolazione del rischio dove gli esperti (non il legislatore, salvo chi orecchia questi e altri che si avvalgono di propri esperti o che si aprono agli echi della società) assumono grande importanza con la loro “specificità” (di conoscenze e di ruoli).

Più francamente possiamo (ancora) affermare come la normativa non è di per sé sufficiente a risolvere questi “conflitti” e funzioni: occorre, quindi – come sembra qui avvenire – far sì che la società entri nell’ammministrazione del SISTRI, ma ciò avviene in modo velato (se non ipocrita) dove si salva la “forma”, cooptando (appunto) gli stakeholders: dapprima nel rapporto concessionario e associazioni di categorie più rappresentative, poi nel rapporto (ancorché si utilizzi lo strumento amministrativo del “sentire”) tra il Ministero dell’Ambiente e le categorie dei soggetti interessati…

Si tratta di un aspetto di produzione del diritto che mette in luce la nuova Governance del SISTRI improntata ad aspetti più pragmatici e di mediazione (questa ultima risolta in altri luoghi rispetto a quelli della “Politica” nel senso etimologico greco del termine).

In effetti, anche dalla lettura del comma 3-bis abbiamo conferma della nuova Governance nella – di fatto – abdicazione di funzioni pubbliche tramite la inclusione di soggetti non pubblici e rappresentativi – ma solo in parte – dei soggetti imprenditoriali interessati. Vengono, ancora una volta, tenuti al pascolo i “veri” produttori…, poiché vengono contemplati solo “gli operatori che producono esclusivamente rifiuti soggetti a ritiro obbligatorio da parte di sistemi di gestione regolati per legge”:  e questa, a noi pare essere una prima “spinta”, una sorta di incentivo al consorziarsi e/o al gestire  grandi flussi di rifiuti – ancorché obbligatori – attraverso il (da grandemente rivisitare sia giuridicamente che nella concretezza gestionale) “vecchio” modello dei consorzi (sul quale avremo modo di approfondire l’analisi strategico-gestionale nei nostri prossimi interventi). Ma, appunto, si tratta dei Consorzi del solo  sistema gestionale cosiddetto “obbligatorio”, in quanto il modello Consorzi annovera anche quelli “volontari”. I produttori “possono delegare”  si tratta quindi non di un automatismo, bensì di una scelta (in realtà indotta per varie agevolazioni e “comodità”, se non preferenze, facilmente intuibili) che deve sfociare in una delega espressa riguardante, appunto, “la realizzazione dei propri adempimenti relativi al SISTRI”.

Quindi tutto quello che verrà previsto nella disciplina (non solo giuridica) del SISTRI, proprio grazie anche alla partecipazione di questi stakeholders nei doppi luoghi di produzione – di prassi e di normativa – dianzi cennati.

Tanto suscita in noi il ricordo di una dotta citazione dottrinaria (riferita ad aspetti processualistici) dove si aveva un pugile che gareggiava, imponendo all’altro pugile la regola di lottare con un braccio solo!

E la predetta delega avviene (come detto) nei confronti dei “consorzi di recupero” sottintesi, quelli del sistema di raccolta cosiddetto “obbligatorio”…, “secondo le modalità già previste per le associazioni di categoria”, il che significa in buona sostanza “spostare” (rectius, incentivare) la gestione (così “semplificandola” ora e anche grazie alle specificità tipologiche) a questi ultimi soggetti, spogliandola di tutta una serie di incombenti (temporali, procedurali, financo “rotazionali”…). Sembra così chiarito che i produttori di siffatte tipologie di rifiuti saranno portati (seguendo il loro core business) a delegare questi (minori, eppertanto  “incentivanti”) incombenti alle associazioni,ed è altrettanto chiaro che per le associazioni questa rivisitazione del SISTRI diventerà una ghiotta occasione per estendere i loro servizi (ed ottenere ulteriori ricavi) che non potrà non venire (da loro stessi) considerata nella disciplina cooptata di cui sopra (donde ulteriori alambicchi e invenzioni a tal fine).

Ma ci sembra altrettanto chiaro che il SISTRI potrebbe diventare una “comica” per quanto riguarda la sostanza (e l’esito) dei controlli.

Abbiamo, come dire…l’impressione che grazie alle modifiche informatiche/informative che potranno essere introdotte, laddove, per esempio, consentano –come molti vogliono – l’eliminazione fisico della chiavetta USB (insostenibile nell’attuale utilizzazione perché soggetta a frequenti rotture, ad ingessa menti organizzativi, eccetera) oppure che l’utilizzo della medesima chiavetta avvenga diversamente ad opera di terzi incaricati che potrebbero detenerla, oppure – ancora - che basti il solo accesso (tramite identificazione: scollando così l’elemento materiale e spaziale della gestione dei rifiuti, aprendosi alla metodica da noi definita della “finanziarizzazione” o virtualizzazione dei rifiuti) nel portale SISTRI, accesso  - come detto - che forse sarà reso possibile anche da parte di “altri” soggetti (rispetto a quelli direttamente interessati) i quali ultimi soggetti potranno essere incaricati dalle associazioni e/o dalle loro società di servi zi (quando queste ultime non diventino una sorta di “cavallo di troia” per far entrare nel business altri soggetti), se non addirittura prevedendo operazioni praticabili anche  dai consulenti (costruttori di edifici virtuali o di altro ancora, in una accezione…. harvardiana) eccetera, tutte queste modifiche forse (anzi, probabilmente) gioveranno molto di più alla opacità del sistema di tracciabilità, con grande soddisfazione dei mascalzoni (quelli “veri”, non quelli da burletta…) in particolare di quelli che vantano rapporti con le associazioni di categoria, con i consorzi,  e altri ancora. Invece, ne trarranno sicuramente meno soddisfazione i produttori che, comunque sia, dovranno sobbarcarsi i soliti costi del sistema (canoni e altro),e che dovranno pensando al loro core business, altresì incaricare –delegare qualcuno per tutti questi incombenti , ma dovendo comunque attrezzarsi e organizzarsi (diremmo: finalmente e giustamente,come opportunità di razionalizzare le gestioni ed i costi ambientali delle loro realtà, aspetti grandemente trascurati dai più, con grande soddisfazione dei fornitori o gestori) per il nuovo SISTRI.

Il nuovo SISTRI,certamente prevederà minori adempimenti (considerata tutta la travagliata storia del SISTRI e le posizioni sin qui manifestate anche sul merito dell’iniziativa) ed una minore “invasività” (e qui si dovrebbe aprire un altro capitolo….) rispetto a quanto sin qui disciplinato. Però, molto probabilmente,  la nostra modesta impressione è che il nuovo SISTEMA sarà più “aperto”, più “poroso”  alle forme di cosiddetta “evasione” e di “elusione” della tracciabilità (di quella “vera” s’intende, non di quella burocratica)… ma avremo (sicuramente) modo di approfondire questi temi nei prossimi giorni.

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(1) Disegno di legge approvato dal Senato della Repubblica il 7 settembre 2011 (v. stampato Senato n. 2887) presentato dal presidente del consiglio dei ministri (BERLUSCONI) e dal ministro dell'economia e delle finanze (TREMONTI) Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo. Delega al Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari. Trasmesso dal Presidente del Senato della Repubblica l'8 settembre 2011.

(2) Note per la compatibilità comunitaria, numero 131 dell’8.9.2011, leggibile nel sito della Camera dei Deputati.

(3) In proposito ci si  permette rinviare ai nostri diversi scritti pubblicati (in questi ultimi mesi) in varie riviste: Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell’ambiente, Roma; Ufficio Tecnico, Rimini; Azienditalia, Milano. Da ultimo, alle analisi da noi svolte nel volume collettaneo “Manuale di diritto e di gestione ambientale” in via di pubblicazione per le edizioni Maggioli.

(4) E queste, corrispondono a quelle maggiormente rappresentative cooptate nella rielaborazione del sistema informatico/informativo assieme al concessionario o sono tutte quelle dei soggetti interessati? Anche questo è un elemento di riflessione che riguarda gli aspetti organizzatori e procedimentali della riscrittura del sistema (e di democratizzazione della produzione normativa, assieme agli aspetti di Governance).