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SOTTOPRODOTTO, RIFIUTO E DIRITTO COMUNITARIO.

di Pasquale GIAMPIETRO

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Le nuove classificazioni

Non si può essere lontani dal vero nel predire che, fra le disposizioni del nuovo codice ambientale (n. 152/2006) destinante ad essere sottoposte alle contestazioni della Commissione europea, e, successivamente, al vaglio critico del Giudice lussemburghese, va annoverata quella che individua la definizione di rifiuto.

Non solo, e non tanto, per la sua intrinseca rilevanza, in un compendio normativo che aspira ad assurgere a testo unico sui rifiuti. Quanto perché, nella precedente esperienza, governata dal decreto Ronchi del ’97, quella nozione, prima e dopo la riforma dell’art. 14, legge 78/2002 (c.d. “definizione autentica”), aveva provocato fulmini e saette da parte degli organi comunitari (con la censura finale della Corte di Giustizia, 11 novembre 2004, Niselli).

Il tenore dell’articolo 183 comma 1, lett. a), del nuovo codice, sotto questo profilo, ci lascia peraltro tranquilli riproducendo testualmente la norma comunitaria. Ma se ci spingiamo oltre la lettera a) - per arrivare, in particolare, alle nuove categorie di “sottoprodotto” (lett. n), di “materia prima secondaria” (lett. q), di “combustibile da rifiuti di qualità elevata” (lett. s); di “materia prima secondaria per attività siderurgiche e metallurgiche” (lett. u), ecc. - la musica cambia e di molto.

Detto elenco, relativo a sostanze che non rivestono più la qualifica di rifiuto, sembra rappresentare una rilevante, intrinseca limitazione al concetto europeo di rifiuto.

Un’impressione ingannevole

Ma, a ben vedere, l’impressine accennata risulta, in parte, fuorviante con riferimento, in specie, alle condizioni nel cui rispetto si configura la nozione di “sottoprodotto” (art. 183, comma 1, lett. n). Il quale ricalca in parte ed assorbe - dettagliandolo - l’art. 14, cit. (voluto, a suo tempo, da entrambi gli schieramenti politici contrapposti), destinato a ricomprendere molte tipologie di residui produttivi o di consumo (già considerati rifiuti dalla Corte di Giustizia: v., per tutte, la sentenza 15 giugno 2000, Arco).

La nuova norma, infatti, pone alcune condizioni - di origine, formazione e destinazione - al residuo produttivo (da qualificare sottoprodotto) che ci appaiono ragionevoli oltre che stringenti.

In particolare, esso deve provenire:

a) “da attività d’impresa” (contrapposto a quel residuo che si forma dall’attività di consumo), con origine:

b) “continuativa” (per una ragione tecnologica propria del processo produttivo prescelto, il quale genera il prodotto tipico e, contestualmente, un “sottoprodotto” che “.. pur non costituendo l’oggetto dell’attività principale, scaturisce in via continuativa dal processo industriale dall’impresa stessa” e, per il suo intrinseco valore commerciale, viene, in concreto:

c) “destinato ad un ulteriore impiego o al consumo”.

Altre condizioni per la qualificazione di merce.

Per rendere più rigorosa la esclusione del sottoprodotto, dall’ambito di pertinenza del rifiuto, il Governo ha imposto altri requisiti così enucleabili dal codice:

1) l’impresa non se ne deve disfare (né deve aver deciso di farlo o sia obbligata a farlo, per legge o per provvedimento legittimo dell’autorità);

2) lo reimpieghi direttamente ovvero “lo commercializzi a condizioni economicamente favorevoli, conferendolo a terzi”:

3) “senza necessità di operare trasformazioni preliminari”, da intendersi come “operazioni che facciano perdere al sottoprodotto la sua identità ossia le caratteristiche merceologiche di qualità e le proprietà che esso già possiede e che si rendano necessarie per il successivo impiego in un processo produttivo o per il consumo”;

4) “l’’utilizzazione deve essere certa e non eventuale”. Per la verifica di tale effettivo “impiego”, si richiede una “dichiarazione del produttore o detentore” del residuo/sottoprodotto “controfirmata dal titolare dell’impianto dove avviene l’effettivo riutilizzo”, nel territorio nazionale, comunitario o fuori dell’U.E.);

5) l’impiego del sottoprodotto, proprio perché riveste, tal quale, le caratteristiche della merce non deve comportare per l’ambiente o la salute - in relazione alle attività di raccolta trasporto, stoccaggio, riutilizzo – “condizioni peggiorative rispetto a quelle delle normali attività produttive “ (ove si manipolano materie prime e prodotti anche pericolosi);

6) la sua conformità agli standard merceologici, alle norme tecniche e di sicurezza di settore.

Il rispetto della più recente C.G.C.E.

Così connotato, il sottoprodotto non sembra affatto allontanarsi - né contrastare - la nozione comunitaria di rifiuto che, negli ultimi anni, ha fatto registrare decisivi passai avanti rispetto alle “chiusure” precedenti.

Ne costituiscono riprova le seguenti messe a punto del giudice lussemburghese:

- “…una sostanza derivante da un processo di fabbricazione o di estrazione - che non è principalmente destinato a produrlo - può costituire non tanto un residuo, quanto un sottoprodotto, del quale l’impresa non ha intenzione di disfarsi, ai sensi dell’art. 1, lett. a), comma 1, .. ma che essa intende sfruttare o commercializzare a condizioni più favorevoli, in un processo successivo, senza trasformazioni preliminari” (criterio soggettivo prevalente);

- la circostanza che “i materiali hanno valore di prodotti, indipendentemente da qualsiasi trasformazione..” e che pertanto non vi sia una “mera possibilità di riutilizzazione della sostanza ma.. una alta probabilità nel farlo…, conseguendone il detentore un vantaggio economico…”, sono considerati indizi oggettivi per arrivare alla individuazione della volontà del produttore (di non disfarsi del residuo produttivo: brani tratti dalla sentenza 18.4.2002, Palin Granit OY);

- il residuo di produzione, pur non configurandosi come il prodotto principale, ricercato dall’esercente come scopo della sua produzione, deve considerarsi “sottoprodotto” (e non rifiuto) ove sia stato volontariamente realizzato nell’impianto e dunque sia “.. il risultato di una scelta tecnica”, ovvero quando “… è il risultato automatico di una tecnica che genera in parallelo altre sostanze ..“ il cui ottenimento costituisce l’obiettivo dell’impresa, nel caso in cui sia certo l’utilizzo di tale residuo ed esso sia stato voluto in quanto tale (secondo i nuovi parametri di qualificazione, introdotti dall’ordinanza 15 gennaio 2004, Saetti e Frediani);

- il fatto che il sottoprodotto venga utilizzato con sistemi che “…corrispondono a modalità correnti di recupero” non comporta la sua definizione di residuo/rifiuto, le volte in cui lo scopo dell’impianto è precisamente quello di produrre, da un’unica materia prima (per es. il petrolio grezzo), tipologie distinte di prodotti ovviamente diversamente pregiati (e quindi con un mercato differenziato e distinti prezzi) ma tutti voluti dall’imprenditore che ha scelto quei determinati processi produttivi.

Con l’ulteriore aggiunta - fornita dalla stessa Corte (in causa Saetti Frediani) - secondo cui, in questo caso, il trattamento del sottoprodotto non ne impone logicamente la definizione di rifiuto perché anche una materia prima può essere sottoposta a interventi che rientrano nelle previsioni delle “operazioni di recupero” (ci si richiama, in proposito, a Corte di Giustizia 18 dicembre 1997 Inter Environnement Wallonie punto 33, secondo cui: “ Tale conclusione non pregiudica la distinzione, che occorre effettuare, come giustamente sostenuto dai governi belga, tedesco, olandese e del Regno Unito, tra il recupero dei rifiuti, ai sensi della direttiva.. e il normale trattamento industriale di prodotti che non costituiscono rifiuti, a prescindere peraltro dalla difficoltà di siffatta distinzione”);

- il sottoprodotto non si trasforma in rifiuto se viene conferito “tal quale” dal suo produttore a ditte terze, per soddisfare i bisogni di queste ultime, senza trasformazioni preliminari (v. CGCE in due sentenze dell’8 settembre 2005, in causa C 416/02 - punto 90- e in causa C- 121/03, punto 61).Tale ultima, decisiva apertura comporta la opportuna rimozione di un grave limite della precedente giurisprudenza - alla definizione di “sottoprodotto” - costituito dall’imporre un utilizzo diretto del residuo produttivo “nel corso del processo di produzione” da cui proveniva e, conseguentemente, solo all’interno dell’impresa d’origine.

Se queste sono le nuove linee-guida comunitarie e, al contempo, i termini di raffronto su cui giudicare la norma italiana sul sottoprodotto, c’è da sperare che essa “regga”, in futuro, alle eventuali contestazioni della Commissione che oggi trovano delle buone ragioni di superamento (da far valere in sede contenziosa) proprio sulla scorta del più aggiornato pensiero della Corte di Giustizia.