Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 2093, del 27 aprile 2015
Urbanistica.Decadenza permesso di costruire

L’accertamento dell’avvenuto inizio dei lavori entro l’anno dal rilascio del permesso di costruire, necessario a evitarne la decadenza, è questione di fatto, da valutarsi caso per caso con riguardo al complesso delle circostanze concrete. L’avvio delle opere, in ogni caso, deve essere reale ed effettivo, manifestazione di un serio e comprovato intento di esercitare il diritto di edificare, e non solo apparente o fittizio, magari volto al solo scopo di evitare la temuta perdita di efficacia del titolo. L’effettivo inizio dei lavori nell’anno corrisponde a un interesse pubblico, relativo all’esercizio dei poteri programmatori spettanti all’Amministrazione comunale. Per tale ragione, la giurisprudenza è orientata a valutare i dati di fatto con rigore e a ritenere irrilevanti, ad esempio, la ripulitura del sito, l’approntamento del cantiere e dei materiali occorrenti per l’esecuzione dei lavori nell’immobile, lo sbancamento del terreno. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese).

N. 02093/2015REG.PROV.COLL.

N. 01845/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1845 del 2015, proposto da: 
Luigina Saletti, rappresentata e difesa dall'avv. Luigi Giuliano, con domicilio eletto presso Luigi Giuliano in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 154; 

contro

Comune di Orbetello, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito; 

per la riforma

della sentenza breve del T.A.R. Toscana - Firenze: Sezione III n. 01515/2014, resa tra le parti, concernente decadenza del permesso di costruire;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2015 il cons. Giuseppe Castiglia e udito per la parte appellante l’avv. Giuliano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La signora Luigina Saletti ha ottenuto dal Comune di Orbetello il permesso di costruire n. 61 del 21 dicembre 2009 per la costruzione di un annesso agricolo e la realizzazione di sistemazioni esterne su un terreno di sua proprietà.

Con atto n. 19634 dell’11 giugno 2014, l’Amministrazione comunale ha dichiarato la decadenza del titolo per mancato inizio dei lavori nel termine di un anno, previsto dalla legge.

La signora Saletti ha impugnato il provvedimento, proponendo un ricorso che il T.A.R. per la Toscana, sez. III, ha respinto con sentenza in forma semplificata 3 ottobre 2014, n. 1515.

La signora Saletti ha interposto appello contro la sentenza, chiedendo anche la sospensione dell’efficacia del provvedimento impugnato.

L’appellante deduce sotto diversi profili la violazione di legge e l’eccesso di potere.

In particolare:

il termine per l’inizio dei lavori decorrerebbe dalla consegna del titolo;

l’effettivo avvio delle opere sarebbe una questione di fatto;

gli atti formali e le attività poste in essere comproverebbero ragionevolmente il tempestivo inizio del lavori;

i fatti intervenuti (il rinvenimento di uno strato di pietra; l’alluvione che ha sconvolto la Maremma) avrebbero carattere di forza maggiore e sarebbero stati un impedimento assoluto alla realizzazione dell’intervento;

la scadenza del termine di legge non produrrebbe automaticamente il venir meno del titolo, ma costituirebbe solo il presupposto dell’accertamento dell’eventuale decadenza;

sarebbe mancato qualunque accertamento concreto da parte dell’Amministrazione.

Così come in primo grado, il Comune di Orbetello, benché raggiunto dalla notifica, non si è costituito in giudizio.

Alla camera di consiglio del 24 marzo 2015, la domanda cautelare è stata chiamata e trattenuta in decisione.

Nella sussistenza dei requisiti di legge e avendone informato preventivamente la parte costituita, il Collegio è dell’avviso di poter definire il giudizio in camera di consiglio con sentenza in forma semplificata, a norma del combinato disposto degli artt. 60 e 74 c.p.a.

I lavori avviati dall’appellante (in data 7 gennaio 2011 o, secondo successiva versione, il 13 dicembre 2010) consistono - come recita il ricorso introduttivo - nel picchettamento per determinare l’esatta posizione del nuovo capannone.

Per costante giurisprudenza, l’accertamento dell’avvenuto inizio dei lavori entro l’anno dal rilascio del permesso di costruire, necessario a evitarne la decadenza, è questione di fatto, da valutarsi caso per caso con riguardo al complesso delle circostanze concrete. L’avvio delle opere, in ogni caso, deve essere reale ed effettivo, manifestazione di un serio e comprovato intento di esercitare il diritto di edificare, e non solo apparente o fittizio, magari volto al solo scopo di evitare la temuta perdita di efficacia del titolo (cfr. per tutte Cons. Stato, sez. V, 2 novembre 2004, n. 7748; Id., sez. IV, 15 aprile 2013, n. 2027, ove riferimenti ulteriori).

L’effettivo inizio dei lavori nell’anno corrisponde a un interesse pubblico, relativo all’esercizio dei poteri programmatori spettanti all’Amministrazione comunale. Per tale ragione, la giurisprudenza è orientata a valutare i dati di fatto con rigore e a ritenere irrilevanti, ad esempio, la ripulitura del sito, l’approntamento del cantiere e dei materiali occorrenti per l’esecuzione dei lavori nell’immobile, lo sbancamento del terreno (si veda più ampiamente Cons. Stato, sez. IV, n. 2027 del 2013, cit.; Id., sez. IV, 20 dicembre 2013, n. 6151).

Come ha correttamente affermato il Tribunale regionale, le opere dichiarate dalla parte - anche data per ammessa la loro avvenuta esecuzione entro la più risalente delle date sopra indicate, il che appare comunque scarsamente verosimile - appaiono del tutto marginali e preparatorie e comunque non idonee allo scopo.

L’appellante dichiara che il fermo dei lavori è stato pressoché immediato; solo in data 2 ottobre 2012 ha comunicato al Comune la ripresa dell’intervento con una diversa impresa.

Le circostanze addotte per giustificare il ritardo (il rinvenimento di uno sperone roccioso, che avrebbe reso necessaria la sostituzione dell’impresa esecutrice; l’alluvione che ha colpito la Maremma) possono avere impedito il reale avvio delle opere nel termine prescritto e avrebbero potuto forse anche giustificare la proroga del termine per l’inizio dei lavori (come prevede l’art. 15, comma 2, secondo periodo, del d.P.R. n. 380 del 2001).

La proroga non risulta tuttavia accordata e nemmeno richiesta, cosicché tali circostanze non possono produrre alcuna giustificazione circa il mancato rispetto del termine di legge;

Secondo l’orientamento giurisprudenziale del tutto prevalente, la decadenza del titolo edilizio per omessa osservanza del termine di avvio dei lavori ha natura vincolata e opera di diritto: il provvedimento relativo, ove adottato, ha carattere meramente dichiarativo di un effetto verificatosi ex se, in via diretta, con l'infruttuoso decorso del termine prefissato (cfr., per tutte, Cons. Stato, sez. IV, 7 settembre 2011, n. 5028; Id., sez. IV, 23 febbraio 2012, n. 974; Id., sez. IV, 18 maggio 2012, n. 2915; Id., sez. IV, n. 6151 del 2013, cit.);

In disparte ogni altro rilievo, la tardività dell’inizio dell’intervento rende l’appello infondato e destinato al rigetto.

Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a condurre a una conclusione di segno diverso.

Nulla deve disporsi quanto alle spese di lite, non essendo costituito in giudizio il Comune appellato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza impugnata.

Nulla quanto alle spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2015 con l'intervento dei magistrati:

Riccardo Virgilio, Presidente

Raffaele Greco, Consigliere

Raffaele Potenza, Consigliere

Andrea Migliozzi, Consigliere

Giuseppe Castiglia, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 27/04/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)