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TAR LAzio (Roma) Sez. I sent. 12470 del 5 dicembre 2007
Rifiuti. Provvedimenti d'urgenza

I provvedimenti extra ordinem, tipicamente previsti dall’ordinamento come misure “ a contenuto indeterminato, con correlativa restrizione del principio di legalità, per la cura di interessi pubblici ben specificati” rappresentano vere e proprie “valvole di sicurezza del sistema” da adottarsi esclusivamente al fine di fronteggiare concreti accadimenti materiali che mettono in pericolo la collettività e non già per impedire l’esecuzione di provvedimenti amministrativi ormai inoppugnabili.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio
Sede di Roma, Sez. I^
composto dai signori magistrati:
Antonino Savo Amodio Presidente
Silvia Martino Componente rel.
Roberto Caponigro Componente
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 10497/2006 proposto da Daneco s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Andrea Abbamonte, Michele Ali’ e Mario Sanino ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo in Roma al v.le Parioli n. 180;
CONTRO
- Comune di S. Agata di Militello, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Valeria Amata, ed elettivamente domiciliato in Roma, presso lo studio dell’avv. Borgia alla P.zza dell’Unità n. 24;
- Sindaco del Comune di Militello, quale Autorità comunale di protezione civile, sanitaria e di pubblica sicurezza;
- Ministero dell’Interno e UTG di Messina, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., n.c.;
- Commissario Delegato per l’Emergenza Rifiuti e tutela delle acque in Sicilia, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato;
- Regione Sicilia, in persona del Presidente p.t., n.c.;
per l’annullamento
a) dell’ordinanza n. 94 del 31.10.2006, successivamente comunicata, a firma del Sindaco del Comune di S.Agata di Militello, ordinanza contingibile e urgente di sospensione cautelativa e temporanea dei lavori relativi alla realizzazione della discarica per rifiuti non pericolosi di Contrada Oliva, autorizzata dall’UTG di Messina con provvedimento prot. n. 1977 del 27.4.2006, emesso con i poteri speciali di cui alla O.P.C.M. 2983/99 e successive modifiche, nell’ambito degli interventi urgenti per fronteggiare la situazione di emergenza rifiuti nella Regione Siciliana;
b) di ogni ulteriore atto connesso, conseguente e/o conseguenziale, comunque lesivo degli interessi della ricorrente, ivi compresi i provvedimenti richiamati nell’ordinanza impugnata sub a) ovvero:
- nota prot. 57925 dell’11.9.2006 del Responsabile di Servizio 2 dell’Assessorato Territorio e Ambiente;
- le non meglio qualificate motivazioni di ordine tecnico (afferenti a diversi profili idrogeologici, ambientali etcc. ) richiamati nell’ordinanza impugnata sub a), come chiarito in punto di diritto; nonché per il risarcimento dei danni subiti e subendi dalla Daneco s.p.a., da ricollegare agli oneri tutti sostenuti per la redazione del progetto e l’avvio dei lavori, e ai danni derivanti dalla sospensione a tempo indeterminato dei lavori, danni da quantificare in corso di causa, fatta salva la valutazione equitativa degli stessi da parte del TAR Lazio;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di S. Agata di Militello e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Visto il ricorso incidentale, proposto dal Comune di S.Agata di Militello;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 24.10.2007 la d.ssa Silvia Martino;
Uditi altresì gli avv.ti Ruggero (in sostituzione degli avv.ti Sanino e Abbamonte) e De Stefano (in sostituzione dell’avv. Amata);
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
1. La società ricorrente espone di avere presentato al Prefetto di Messina, in data 30.5.2005, un’istanza ex artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 22/97, per la realizzazione di una discarica controllata per rifiuti non pericolosi, da realizzarsi nel territorio di S. Agata di Militello, località contrada Oliva.
Precisa che tale intervento rientrava nella più generale gestione dell’emergenza rifiuti della Regione Sicilia, di cui all’O.P.C.M. n. 2983/99, e che la relativa istanza era indirizzata al Prefetto, quale Commissario deputato a provvedere ai sensi dell’art. 5 della predetta O.P.C.M. n. 2983/99 e dell’art. 2 della O.P.C.M. n. 3334/2004, in ordine alla gestione delle discariche.
In esito ad un articolato procedimento, e sulla scorta delle risultanze delle conferenze di servizi tenutesi in data 28.6.2005, 7.7.2005, 31.1.2006 ed, infine, 23.2.2006, il Prefetto approvava, con le prescrizioni e condizioni ivi espresse, il progetto definitivo e, successivamente, il progetto esecutivo per la realizzazione della discarica, ex art. 27 d.lgs. n.22/97 e art. 2 O.P.C.M. n. 3334/04 (provvedimento prot. n. 1977 del 27.4.2006).
E’ tuttavia accaduto che il Sindaco del Comune di S. Agata di Militello, disattendendo completamente i pareri favorevoli resi in sede di conferenza di servizi, abbia adottato, a distanza di ben sei mesi dall’ultimazione dell’iter autorizzativo, un provvedimento di sospensione “cautelativa” dei lavori di realizzazione della discarica, espressamente qualificato come “ordinanza contingibile e urgente”.
Avverso siffatto provvedimento la società deduce:
1) Violazione di legge – Violazione artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 22/97 (vigente ratione temporis) – Violazione art. 2 O.P.C.M. n. 3334/04 – Violazione art. 14 e ss. della legge n. 241/90 e successive modifiche - Illogicità e contraddittorietà del provvedimento impugnato – Difetto di congrua istruttoria e di motivazione - Sviamento – Illogicità e contraddittorietà dell’azione amministrativa.
Il Sindaco del Comune di S. Agata di Militello ha più volte espresso, nell’ambito del procedimento che ha condotto alla realizzazione della discarica, parere favorevole all’intervento, anche sotto il profilo della compatibilità ambientale. La ricorrente ritiene che tale espressa manifestazione di volontà - in particolare ai sensi dell’art. 14 – ter, comma 6, della l.n. 241/90 - fosse vincolante per l’amministrazione comunale (richiama, in proposito, le decisioni del Consiglio di Stato, nn. 5457/06 e 1443/04).
2) Violazione e falsa applicazione del combinato disposto dagli artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000 – Atipicità del provvedimento impugnato – Contraddittorietà con i precedenti – sviamento.
L’ordinanza impugnata tenta di mettere in discussione ex post i pareri, tutti positivi, rilasciati dalle autorità competenti, in ordine alla fattibilità dell’intervento della Daneco, sulla scorta di dissimulate situazioni di contingibilità e urgenza.
3) Violazione combinato disposto artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000. Atipicità del provvedimento impugnato. Contraddittorietà, sviamento, incompetenza dell’Autorità emanante. Violazione degli artt. 107 e ss. del d.lgs. n. 267/2000.
Il potere esercitato dal Sindaco ai sensi dell’art. 54 del d.lgs. n. 267/2000 presuppone una situazione di pericolo effettivo, da esternare con congrua motivazione. Nella fattispecie, invece, non vi è stata alcuna istruttoria di carattere tecnico poiché l’ordinanza si fonda esclusivamente su astratte petizioni di principio che non trovano riscontro nella realtà.
4) Violazione e falsa applicazione art. 7 e ss. della l. n. 241/90. Violazione del giusto procedimento di legge. Sviamento. Violazione legge n. 15/2005.
In considerazione del lungo e articolato iter che ha condotto all’approvazione del progetto di discarica, sussistevano tutti i presupposti di legge per attivare l’avvio del procedimento, nonché i meccanismi di tutela previsti dalla l. n. 15/2005;
5) Violazione artt. 50 e 54 del d.lgs. n. 267/2000. Violazione del giusto procedimento di legge. Sviamento. Violazione di legge n. 15/2005.
I provvedimenti contingibili e urgenti hanno anche carattere temporaneo mentre, nella fattispecie, il provvedimento sindacale dispone la sospensione a tempo indeterminato dei lavori, nelle more delle verifiche, da parte degli enti competenti, sul progetto di costruzione. Alcuna carenza è tuttavia ravvisabile in ordine ad un intervento regolarmente autorizzato a seguito del parere favorevole non solo di tutte le autorità coinvolte nelle conferenze di Servizi ma dello stesso Sindaco autore dell’ordinanza impugnata.
6) Eccesso di potere per carenza di congrua motivazione ed istruttoria. Contrasto immotivato con le risultanze dell’istruttoria a monte del rilascio dell’autorizzazione prefettizia. Violazione artt. 4 e ss legge n. 241/90. Travisamento dei fatti. Perplessità e manifesta ingiustizia. Violazione del principio dell’affidamento in danno della Daneco s.p.a. alla luce della regolarità ed esaustività delle verifiche istruttorie effettuate dall’UTG.
Il Comune pretende di sindacare, per di più in assenza di istruttoria, le valutazioni espresse dagli organi tecnici intervenuti nel procedimento di autorizzazione della discarica (in particolare, oltre allo stesso Comune intimato, l’Ispettorato Dipartimentale Foreste, il Genio Civile di Messina, la Soprintendenza BB.CC.AA., la A.U.S.L. n. 5, la Provincia Regionale di Messina).
La società Daneco evidenzia però l’inconsistenza della paventate circostanze ostative alla realizzazione della discarica, facendo osservare:
a) Sull’affioramento di acque sotterranee e sulla presenza di falde acquifere superficiali.
Lo studio idrogeologico, parte integrante del progetto esecutivo approvato, rivela effettivamente la presenza di acqua nei primi strati di terreno, quale accumulo delle acque superficiali di scolo. Detto elaborato mette tuttavia in evidenza che, per tali affioramenti, sono state previste le opportune opere di drenaggio. La problematica è destinata peraltro ad essere superata con l’avanzamento dei lavori e con la realizzazione delle opere di consolidamento, secondo quanto puntualmente previsto dai progetti approvati in conferenza di servizi;
b) sulla sorgente Baudo Bassa.
Nell’ordinanza impugnata si afferma che, a valle del sito individuato per la realizzazione della discarica, a meno di mt. 300, si trova la sorgente di acqua potabile denominata “Baudo Bassa” che approvvigiona la rete idrica cittadina.
La società fa tuttavia presente che, secondo le informazioni reperite presso l’UTC dello stesso Comune intimato in fase di progettazione, non è emersa la presenza di sorgenti di acqua potabile nelle immediate vicinanze del sito da adibire a discarica. Dallo stralcio della Carta Tecnica Regionale è inoltre possibile rilevare che la sorgente “Baudo Bassa” si trova, in realtà, a circa 1.500 mt. di distanza.
Evidenzia ancora che il progetto approvato prevede anche un piano di “monitoraggio e controllo” (elaborato f3), finalizzato a prevenire fenomeni di contaminazione delle acque sotterranee;
c) sulla presenza dei torrenti Inganno e S. Filippo.
Secondo l’ordinanza, tali torrenti, nei periodi di massima piena, presentano capacità erosiva che si manifesta attraverso l’approfondimento del greto e lo scalzamento dei versanti.
Lo studio effettuato per la richiesta del Nulla Osta idraulico affronta dettagliatamente l’influenza idraulica tra l’opera destinata allo stoccaggio definitivo dei rifiuti, le opere di regimazione idraulica dell’intera area e il regime idrologico del Vallone S. Filippo. La salvaguardia dei fenomeni erosivi che interessano l’area è poi garantita dalla paratia di pali posta a protezione dell’argine di valle del catino di stoccaggio rifiuti. Per tali opere di consolidamento, il piano finanziario allegato al progetto prevede uno specifico investimento, pari a 518.000,00 euro;
d) sulle risultanze del PAI, Piano Assetto Idrogeologico.
L’ordinanza impugnata evidenzia che il sito di discarica di c.da Oliva è classificato con livello di pericolosità P1 (moderato) e le sponde dei Torrenti Inganno e S. Filippo con livello di pericolosità P2 (medio).
La società osserva però che il Piano in questione non è stato ancora definitivamente adottato dagli Enti competenti, laddove i professionisti incaricati della progettazione definitiva della discarica hanno dettagliatamente individuato le zone suscettibili di fenomeni gravitativi, ipotizzando scenari di calcolo fortemente cautelativi per il dimensionamento delle opere di consolidamento;
e) sugli elaborati geologici e geotecnici allegati al progetto esecutivo.
Secondo l’ordinanza, “ad un primo esame”, le indagini geologiche e geotecniche sarebbero state limitate alla parte superficiale del versante e solo in corrispondenza della discarica.
Tale affermazione, oltre a contrastare con i pareri favorevoli resi dall’amministrazione comunale in sede di Conferenza di Servizi, collide con l’accuratezza degli elaborati tecnici e comunque con i calcoli dei progettisti i quali hanno utilizzato parametri notevolmente cautelativi, in particolare, mediante la previsione di una paratia posta a valle della discarica, quale opera di protezione dai fenomeni erosivi, calibrata per una erosione dell’alveo, lato discarica, pari a 150 mt., con abbassamento della quota del piano campagna sino a 5 mt..
f) sulla vicinanza della discarica con parte del Parco dei Nebrodi.
Le affermazioni contenute nell’ordinanza sono contraddette dal fatto che la compatibilità paesaggistica dell’intervento è stata favorevolmente apprezzata, nel corso del procedimento autorizzatorio, dalla competente Soprintendenza, oltre ad aver formato oggetto di particolare approfondimento da parte del nucleo tecnico – scientifico della Prefettura di Messina, dei tecnici e degli amministratori degli Enti competenti per territorio. Inoltre, prosegue la ricorrente, una questione di carattere ambientale o paesaggistico, di per sé, non concreta gli estremi di contingibilità e urgenza posti alla base dell’ordinanza impugnata.
g) sulla viabilità alternativa alla S.P. 163.
Il Sindaco evidenza che, a tutt’oggi, non sarebbe stata risolta la questione afferente l’individuazione di una viabilità alternativa per consentire il passaggio dei mezzi pesanti che devono operare in discarica.
La società rileva però che, nel progetto esecutivo, così come recepito nel verbale della c.d.s. del 31 gennaio 2006, si è individuata, quale viabilità di accesso alla discarica (sia per le attività di costruzione che di gestione), quella esistente, sia pure previo intervento di ripristino.
In merito a detta viabilità alternativa la società sottolinea comunque di avere svolto diversi sopralluoghi, con i tecnici comunali e il Genio civile di Messina, al fine di sottoporre all’amministrazione comunale delle soluzioni alternative tecnicamente valide e condivise dagli Enti preposti alle successive, necessarie autorizzazioni. Ritiene peraltro che, di per sé, siffatta problematica non abbia rilevanza tale da giustificare la sospensione dei lavori in corso.
7) Violazione e falsa applicazione art. 2 O.P.C.M. n. 3334/04 – Violazione art. 8 d.lgs. n. 36/03, e delle previsioni del Regolamento Discariche approvate dal Commissario Delegato Emergenza Rifiuti nonché violazione del d.lgs. n. 112/06 con riferimento alla mancata acquisizione della VIA e della VAS.
La questione posta dal Comune di Messina, relativamente alla mancanza delle procedure di VIA e VAS, ha già formato oggetto di una approfondita disamina da parte del Prefetto di Messina. Quest’ultimo ne ha escluso la necessità, ai sensi dell’art. 1, comma 8, del d.P.R. 12.4.1996, evidenziando altresì l’esistenza di una specifica disciplina per la situazione di emergenza in atto, contenuta nell’O.P.C.M. n. 3334/2004, relativa alla c.d. valutazione di “compatibilità ambientale”. Il Prefetto ha così ritenuto, per l’istruttoria inerente gli aspetti ambientali del progetto, di avvalersi della conferenza di servizi nonché del parere degli organi tecnico – amministrativi intervenuti nel corso del procedimento, i quali si sono espressi anche su tali aspetti ed, in particolare, sulla relazione di compatibilità ambientale allegata al progetto.
8) Violazione e falsa applicazione art. 2, O.P.C.M. n. 3334/2004 – Violazione art. 8 d.lgs. n. 36/03 e delle previsioni del Regolamento Discariche approvate dal Commissario Delegato Emergenza Rifiuti, nonché violazione d.lgs. n. 112/06 con riferimento alla mancata acquisizione della VIA e della VAS.
Il Sindaco si limita a trascrivere, nel contesto del provvedimento impugnato, gli estremi di una pluralità di norme, senza tuttavia individuare in concreto alcuna effettiva violazione imputabile al provvedimento autorizzativo adottato dal Prefetto.
Non ha inoltre considerato che lo stesso Commissario delegato per l’emergenza rifiuti, con propria nota 20642 del 19.9.2005, ha espresso l’intesa favorevole alla realizzazione della discarica, come richiesta dall’art. 2, comma 2, della più volte cit. O.P.C.M. n. 3334/04, con ulteriore dimostrazione della compatibilità dell’intervento assentito dal Prefetto anche rispetto al Regolamento discariche approvato dal Commissario delegato.
La società domanda infine il risarcimento dei danni, quantificati in euro 1,5 milioni.
Si sono costituiti, per resistere, il Comune di S. Agata di Militello, depositando documenti e memorie, e la Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Il Comune ha altresì proposto regolamento di competenza, definito dal Consiglio di Stato con sentenza n. 2961/07 (confermativa della competenza di questo TAR), nonché ricorso incidentale avverso il provvedimento prot. n. 1977/disc del 27 aprile 2006, con il quale il Prefetto di Messina ha approvato e autorizzato il progetto esecutivo relativo alla realizzazione della discarica di cu si controverte.
L’istanza cautelare della società Daneco è stata accolta con ordinanza n. 3734/2007, resa nella camera di consiglio del 25.7.2007.
Le parti hanno depositato documenti ed ulteriori memorie, in vista della pubblica udienza del 24.10.2007, alla quale il ricorso è stato assunto in decisione.
DIRITTO
1. E’ impugnata l’ordinanza contingibile e urgente n. 94 del 3.10.2006, con la quale il Sindaco del Comune di S. Agata di Militello, ha sospeso “in via cautelativa e temporanea” i lavori relativi alla realizzazione della discarica per rifiuti non pericolosi di C.da Oliva, autorizzata dal Prefetto di Messina, con provvedimento n. 1977/disc. del 27.4.2006, ai sensi dell’art. 27 del d.lgs. n. 22/97 e dell’art. 2, dell’O.P.C.M. n. 3334 del 23 gennaio 2004 (recante “Ulteriori disposizioni per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti urbani, pericolosi, non pericolosi ed inerti, in materia di bonifica e risanamento ambientale dei suoli, delle falde e dei sedimenti inquinati, nonché in materia di tutela delle acque superficiali e sotterranee e dei cicli di depurazione nella Regione siciliana”).
Il provvedimento del Prefetto forma altresì oggetto di ricorso incidentale da parte del Comune di S. Agata di Militello, il quale ne evidenzia l’illegittimità per una serie di profili, in parte sostanzialmente coincidenti con quelli posti alla base dell’ordinanza di sospensione dei lavori.
1.1. Per ragioni di ordine logico, è opportuno partire da siffatto ricorso incidentale, evidenziandone la palese inammissibilità.
Come noto, infatti, nel processo amministrativo il ricorso incidentale assolve la funzione eccezionale di consentire al controinteressato (e non già, come nella fattispecie, alla stessa amministrazione resistente, autrice dell’atto impugnato) di inserire nel giudizio un thema decidendum, subordinato all’accoglimento del ricorso principale o comunque teso a paralizzare la possibilità di accoglimento di questo (così, limpidamente, Cons. St., decisione n. 8051 del 14.12.2004).
Ne consegue che, presupposto di ammissibilità dell’ampliamento del thema decidendum, è la circostanza che l’interesse all’impugnazione del medesimo atto impugnato con il ricorso principale (o di un atto presupposto) nasca in occasione e per l’effetto dell’impugnazione in via principale, ed in funzione solo di questa, giacché diversamente verrebbe ad essere elusa la perentorietà dei termini fissati dalla legge per la verifica di legittimità dei provvedimenti amministrativi e verrebbe altresì “violato il principio dell’unilateralità dell’azione che, a differenza del processo civile, governa quello amministrativo, con la conseguenza che l’atto impugnato in via incidentale, ove diverso da quello contestato in via principale, deve comunque iscriversi nell’ambito dello stesso rapporto o procedimento rispetto a quello cui mette capo quest’ultimo” (così ancora Cons. St., decisione n. 8051/2004 cit.).
Nella fattispecie, l’impugnazione incidentale del Comune intimato non corrisponde a siffatto paradigma, essendo a tal fine sufficiente rilevare che l’interesse a ricorrere è per esso sorto, in via autonoma, all’atto dell’emanazione del provvedimento prefettizio di autorizzazione della discarica, conformemente alla prevalente giurisprudenza amministrativa che riconosce, in primis, la legittimazione ad impugnare i provvedimenti di localizzazione e di approvazione dei progetti per la realizzazione di discariche di rifiuti proprio ai Comuni nel cui territorio l'impianto viene insediato, in quanto enti esponenziali degli interessi dei residenti nonché titolari del potere di pianificazione urbanistica su cui incide la collocazione dell'impianto in questione.
2. Sempre in via preliminare, deve ribadirsi la manifesta infondatezza dell’eccezione di incostituzionalità - ampiamente sviluppata dal Comune di S. Agata di Militello nel controricorso depositato in data 6.12.2006 - dell’art. 3, comma 2 – bis, del d.l. 30.11.2005, n. 245 (aggiunto dalla l. di conversione n. 21/2006), secondo cui, nelle situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell’art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, “la competenza di primo grado a conoscere della legittimità delle ordinanze adottate e dei conseguenziali provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva, anche per l’emanazione di misure cautelari, al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma”.
Successivamente alla cit. decisione del Consiglio di Stato n. 2961/2007 - con la quale è stato definito il regolamento di competenza sottolineando che la concentrazione presso il TAR del Lazio della questioni inerenti la legittimità dei provvedimenti adottati nelle situazioni di emergenza ambientale è giustificata dal rilievo nazionale dei provvedimenti oltre che dallo scopo di “delocalizzare” il relativo contenzioso e che tale esigenza sussiste anche con riguardo a provvedimenti che, come nella fattispecie, siano connessi ai primi, ovvero incidano sugli stessi - è infatti intervenuta la Corte Costituzionale (sentenza 26 giugno 2007, n. 237), osservando che non solo i provvedimenti commissariali sono atti dell’amministrazione centrale dello Stato (in quanto emessi da organi che operano come longa manus del Governo) ma che essi sono in definitiva finalizzati a soddisfare interessi che trascendono quelli delle comunità locali coinvolte dalle singoli situazioni di emergenza, e ciò in ragione tanto della rilevanza delle stesse, quanto della straordinarietà dei poteri necessari per farvi fronte.
La Corte ha altresì ribadito l’orientamento secondo cui spetta al legislatore un’ampia potestà discrezionale nella conformazione degli istituti processuali, con il solo limite della non irrazionale predisposizione degli strumenti di tutela, pur se tra loro differenziati; discrezionalità di cui il legislatore fruisce anche nella disciplina della competenza (sentenze nn. 341/2006 e 206/2004).
3. Tanto premesso, è quindi possibile passare all’esame del merito del ricorso principale.
3.1. Non condivisibile è il primo motivo, alla stregua del quale si sostiene che il provvedimento impugnato avrebbe sostanzialmente revocato i pareri favorevoli espressi dal Comune di S. Agata di Militello nell’ambito delle conferenze di servizi che hanno preceduto l’autorizzazione del progetto di realizzazione della discarica di C.da Oliva, ponendosi in diretta violazione dell’art. 14 – ter, comma 6, dela l. n. 241/90, per il quale “Ogni amministrazione convocata partecipa alla conferenza di servizi attraverso un unico rappresentante legittimato, dall’organo competente, ad esprimere in modo vincolante la volontà dell’amministrazione su tutte le decisioni di competenza della stessa.”
Va infatti precisato che la conferenza di servizi prevista dall’art. 27 del d.lgs. n. 22/97 per l’approvazione dei progetti di smaltimento e di recupero dei rifiuti (modello procedimentale osservato anche nella situazione di emergenza in esame), ha carattere istruttorio e non decisorio, rappresentando pertanto non già uno strumento di formazione del consenso, quanto di emersione e comparazione di tutti gli interessi pubblici coinvolti.
In particolare, gli enti locali interessati - chiamati ad esprimere il loro parere sugli insediamenti che ci si propone di realizzare, sulla loro ubicazione e sulla compatibilità dei medesimi con le esigenze ambientali e territoriali - arricchiscono la visione e la ponderazione della scelta finale che è però affidata, nel momento volitivo e decisionale, alla Regione (o all’Ente da questa appositamente delegato, ovvero ancora, come nella fattispecie, all’Organo deputato a gestire la situazione di emergenza).
La conferenza di tipo istruttorio non è, pertanto, un mezzo di manifestazione del consenso, con la conseguenza che, ad essa non si applicano le disposizioni (come quella dell’invocato art. 14 – ter, comma 6, della l. n. 241/990) volte a disciplinare l’apporto volitivo delle amministrazioni partecipanti (cfr., sia pure relativamente all’ipotesi di dissenso, di cui all’art. 14 – quater, comma 3, della cit. l. n. 241/90, Cons. St., sez. VI, 4 giugno 2004, n. 3505).
Deve comunque convenirsi con l’ulteriore argomentazione sviluppata dalla ricorrente, secondo la quale i pareri favorevoli resi in sede di conferenza, in quanto atti endoprocedimentali, producono immediatamente i loro effetti, di talché la loro eventuale revoca non sarebbe comunque idonea a travolgere il provvedimento finale adottato.
Tali rilievi risultano però inconferenti nella fattispecie, in cui il Sindaco del Comune di S. Agata di Militello ha esercitato, sia pure non correttamente (come meglio si vedrà in prosieguo) un potere proprio, diverso da quello speso in seno alle conferenze di servizi istruttorie che hanno preceduto l’approvazione del progetto di discarica.
3.2. Sono invece fondati, ed assorbenti, i motivi di doglianza attraverso i quali si evidenzia l’assenza dei presupposti di necessità e urgenza che giustificano l’adozione di provvedimenti extra ordinem, tipicamente previsti dall’ordinamento come misure “ a contenuto indeterminato, con correlativa restrizione del principio di legalità, per la cura di interessi pubblici ben specificati”. Essi rappresentano vere e proprie “valvole di sicurezza del sistema” (così Cons. St., sez. V, decisione 29 aprile 1991, n. 700), da adottarsi esclusivamente al fine di fronteggiare concreti accadimenti materiali che mettono in pericolo la collettività e non già per impedire, come nella fattispecie, l’esecuzione di provvedimenti amministrativi ormai inoppugnabili.
Il provvedimento sindacale si limita, infatti, ad enumerare una serie di aspetti “critici” del progetto (affioramento di acque sotterranee, fenomeni erosivi, necessità di valutazione di impatto ambientale, etcc.), i quali però avevano già formato oggetto di attenta disamina nel corso dell’istruttoria svolta dal Prefetto e di numerose conferenze di servizi, in seno alle quali gli Enti intervenuti, o interpellati (ivi compreso il Comune odierno resistente), hanno sempre reso parere favorevole.
Si tratta peraltro di rilievi i quali (unitamente ad altri, eventualmente sfuggiti all’Autorità competente), ben avrebbero potuto formare oggetto di doglianza innanzi al giudice amministrativo.
A siffatta impugnativa il Comune, come si è appena visto, si è però determinato tardivamente, a torto ritenendo di poter sostituire al sindacato giurisdizionale l’improprio esercizio dei poteri extra ordinem.
Risulta anche chiaro, dal contesto del provvedimento impugnato, che il Sindaco non ha ritenuto necessaria alcuna verifica di carattere tecnico in ordine all’effettiva esistenza di una concreta situazione di pericolo, poiché l’unico parere di tal genere espressamente menzionato (quello del Responsabile del Servizio 2 dell’Assessorato Territorio e Ambiente, ing. Sansone), fa esclusivo riferimento alla necessità di sottoporre il progetto Daneco alla procedura di valutazione di impatto ambientale.
Nel provvedimento impugnato, e nella perizia depositata in vista dell’udienza di discussione, si dà poi ampio risalto alla questione (l’unica effettivamente agitata dal Sindaco nelle numeroso conferenze di servizi che hanno preceduto l’approvazione del progetto di discarica), relativa alla realizzazione di una viabilità alternativa alla S.P. 163 e alla strada comunale Sanguinera – Case Pileci.
Al riguardo, è però incontestato che nel progetto esecutivo approvato (documento A.RO), sia prevista non già la realizzazione di siffatta viabilità alternativa quanto il ripristino di quella esistente, intervento per il quale il piano – economico finanziario destina la somma di euro 55.000,00.
In rapporto a siffatta problematica, il provvedimento impugnato risulta comunque sproporzionato, atteso che, stando a quanto riferisce lo stesso Comune, sono tuttora vigenti ben due ordinanze di limitazione o divieto di transito veicolare (Ordinanza della Provincia Regionale di Messina, n. 15132 del 21.4.1999 e Ordinanza del Comune di S. Agata di Militello n. 75 del 25.8.2006) del tutto adeguate a fronteggiare i pericoli evidenziati.
Inoltre, è lo stesso perito designato dal Comune (Ing. Persano Adorno) ad affermare, nelle conclusioni della relazione tecnica versata in giudizio, che la realizzazione di una viabilità alternativa non è l’unica modalità di risoluzione dei problemi di accesso alla discarica, all’uopo apparendo sufficiente anche un “intervento di adeguamento e messa in sicurezza di quella esistente”, intervento che, come si è appena visto, è espressamente previsto dal progetto esecutivo approvato.
Va infine soggiunto che le “evidenti incongruenze tra il progetto approvato, le norme regolanti la materia e la situazione dei luoghi”, rilevate dal Sindaco, sono state puntualmente confutate dalla società Daneco con analitiche argomentazioni, in particolare relativamente:
- all’esistenza di specifiche previsioni progettuali relative al drenaggio delle acque superficiali;
- all’esatta localizzazione della sorgente “Baudo Bassa”:
- al compiuto studio idrogeologico effettuato, con particolare riferimento ai Torrenti Inganno e S. Filippo, e alle opportune opere di consolidamento e protezione previste;
- allo stadio, ancora preliminare, della pianificazione di bacino;
- alla compatibilità ambientale del progetto, accertata, in fase di emergenza, in seno alla conferenza di servizi, con l’apporto degli organi tecnici intervenuti (quali in particolare Genio civile, Provincia Regionale, Ispettorato Foreste, Soprintendenza ai BB.CC.AA,, Nucleo di valutazione istituito in seno alla Prefettura ai sensi dell’art. 10 – bis, comma 3, dell’O.M. n. 2983 del 31.5.1999);
- all’ “intesa” del Commissario delegato, espressa ai sensi dell’’art. 2, comma 2, dell’O.P.C.M., n. 3334/2994.
3. Per tutto quanto precede, ed assorbita ogni altra censura, il ricorso principale merita dunque accoglimento nella parte impugnatoria.
4. Deve invece essere respinta la domanda di risarcimento del danno.
Se infatti, in linea teorica, non può escludersi, relativamente ad interessi legittimi oppositivi, che vi siano effetti pregiudizievoli non eliminabili attraverso il solo annullamento del provvedimento amministrativo - effetti chiaramente enucleabili e riferibili alla temporanea perdita della situazione giuridica soggettiva di vantaggio che riemerge, ed agevolmente misurabili, ai fini della liquidazione del danno, nei consueti termini del danno emergente e del lucro cessante - nella fattispecie, la ricorrente si è tuttavia limitata a fare generico riferimento ai “costi per la progettazione definitiva ed esecutiva, l’acquisto delle aree, l’acquisto dei materiali, l’apertura del cantiere e oneri connessi”, senza puntualmente quantificare, o comunque precisare, quali siano stati gli oneri o gli aggravi di spesa (ad es. aumenti del costo della manodopera o dei materiali) derivanti dall’illegittima sospensione del provvedimento di autorizzazione.
A ciò si aggiunga che i provvedimenti di limitazione o di divieto di transito adottati dalla Provincia Regionale e dal Comune di S. Agata di Militello, mai impugnati dalla ricorrente, hanno di fatto, per sua stessa ammissione, notevolmente ostacolato l’esecuzione dei lavori di cui si controverte, impedendo pertanto di ravvisare, in assenza di puntuali deduzioni, la sussistenza di specifiche voci di danno derivanti, in via diretta ed immediata, dal provvedimento impugnato.
5. Appare equa, infine, l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.
PQM
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. I^, definitivamente pronunciando, così provvede:
1) accoglie in parte il ricorso principale e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati;
2) respinge la domanda di risarcimento del danno;
3) dichiara inammissibile il ricorso incidentale.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 24.10.2007.
Antonino Savo Amodio Presidente
Silvia Martino Estensore