TAR Campania (NA) Sez. V n. 2748 del 21 aprile 2022
Rifiuti.Autorizzazione unica nuovi impianti di smaltimento e recupero
In materia di procedimenti finalizzati al rilascio dell’autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti, la determinazione finale della conferenza di servizi contempla una disciplina speciale rispetto a quella di carattere generale, contenuta nella legge n. 241/1990, considerato che, ai sensi dell’art. 208, comma 3, d.lgs. 152/2006, si prevede che “la decisione della conferenza dei servizi è assunta a maggioranza e le relative determinazioni devono fornire una adeguata motivazione rispetto alle opinioni dissenzienti espresse nel corso della conferenza”. La specialità della norma, che trova la sua ratio nella peculiare pregnanza degli effetti della decisione resa in subiecta materia all’esito della conferenza (che sostituisce ogni altro titolo autorizzatorio), risiede nella significativa attenzione riservata dal legislatore alla “adeguata motivazione rispetto alle opinioni dissenzienti espresse nel corso della conferenza”, che non può ridursi alla valutazione e al riscontro delle posizioni prevalenti, richiesta invece dalla disposizione comune (che fa appunto riferimento alla “determinazione motivata di conclusione ... sulla base delle posizioni prevalenti ...”), previo, comunque, ineludibile bilanciamento delle ragioni manifestate e di sintesi delle ragioni emerse.
Pubblicato il 21/04/2022
N. 02748/2022 REG.PROV.COLL.
N. 05163/2019 REG.RIC.
N. 00837/2021 REG.RIC.
N. 02081/2021 REG.RIC.
N. 03845/2021 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5163 del 2019, proposto da
Campania Energia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Fidanza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Teano, Provincia di Caserta, non costituiti in giudizio;
e con l'intervento di
ad opponendum:
Ferrarelle S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eliseo Laurenza, Maurizio Pinnarò, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
sul ricorso numero di registro generale 837 del 2021, proposto da
Campania Energia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Fidanza, Maria Fontanella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Teano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Orefice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Caserta, non costituita in giudizio;
e con l'intervento di
ad opponendum:
Ferrarelle S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eliseo Laurenza, Maurizio Pinnarò, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
sul ricorso numero di registro generale 2081 del 2021, proposto da
Ferrarelle S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eliseo Laurenza, Maurizio Pinnarò, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Angelo Marzocchella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Angelo Marzocchella in Napoli, via Santa Lucia 81;
Provincia di Caserta, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Campania, Comune di Teano, Ministero dell'Interno - Dipartimento Vigili del Fuoco - Soccorso Pubblico - Difesa Civile, non costituiti in giudizio;
Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;
Asl 104 - Caserta 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Dario Rojo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Campania Energia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Fidanza, Maria Fontanella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
sul ricorso numero di registro generale 3845 del 2021, proposto da
Comune di Teano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Orefice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Michele Cioffi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Asl 104 - Caserta 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonia Sarro, Daniela Lumaca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Caserta, Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale, Ministero dell'Interno – Dipartimento dei Vigili del Fuoco, non costituiti in giudizio;
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanna Caliendo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Campania Energia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Fidanza, Maria Fontanella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ferrarelle S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eliseo Laurenza, Maurizio Pinnaro', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento,
quanto al ricorso n. 5163 del 2019:
a) della delibera di Consiglio Comunale n. 44 del 05.09.2019 pubblicata sull’Albo Pretorio dal 02.10.2019 al 17.10.2019, con cui il Comune di Teano ha dichiarato l’assoluta contrarietà alla richiesta di autorizzazione unica ex art. 208 del D. Lgs 152/2006 presentata dalla società Campania Energia s.r.l.;
b) ove e per quanto occorra, del parere negativo della Provincia di Caserta prot. n. 35926 del 08.10.2019;
c) ove e per quanto occorra, del parere negativo prot. n. 111/SUE del 07.10.2019 del Comune di Teano;
d) di ogni ulteriore atto presupposto connesso e conseguente;
quanto al ricorso n. 837 del 2021:
a. dell'ordinanza n. 10 del 24.02.2021, notificata il 25.02.21, con cui il Comune di Teano ha disposto la sospensione immediata dell'attività di recupero rifiuti della Campania Energia s.r.l. e la demolizione di opere abusive e il ripristino dello stato dei luoghi;
b. ove e per quanto occorra, della relazione di accertamento prot. n. 67/SUE del 30.12.2020 di cui si ignora il contenuto;
c. di ogni altro atto presupposto, preordinato, connesso e conseguente se ed in quanto lesivo degli interessi della ricorrente;
quanto al ricorso n. 2081 del 2021:
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
a) del Decreto Dirigenziale n. 44 in data 08.03.2021 - Giunta Regionale della Campania – Direz. Generale/Ufficio/Strutt. 17 – UOD/STAFF 7 – che rilascia alla ditta Campania Energia s.r.l. l'Autorizzazione unica per la realizzazione e gestione di un impianto di rifiuti non pericolosi da ubicare in Teano;
b) del verbale della Conferenza dei Servizi adottato nella seduta del 15.01.2021 nonché dei verbali adottati nelle precedenti sedute, dei quali tutti non si ha conoscenza;
c) dei pareri espressi dalla Provincia di Caserta, dall'ARPAC, dall'ASL e dai VV.FF., dei quali non si ha conoscenza;
d) dell'istruttoria compiuta dal Responsabile del Procedimento, della quale non si ha conoscenza;
e) una agli atti preordinati, connessi e consequenziali;
per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Ferrarelle S.p.A. il 16/7/2021:
per l'annullamento:
a) del Decreto Dirigenziale n. 44 in data 08.03.2021 - Giunta Regionale della Campania – Direz. Generale/Ufficio/Strutt. 17 – UOD/STAFF 7 – che rilascia alla ditta Campania Energia s.r.l. l'Autorizzazione unica per la realizzazione e gestione di un impianto di rifiuti non pericolosi da ubicare in Teano;
b) del verbale della Conferenza dei Servizi adottato nella seduta del 15.01.2021 nonché dei verbali adottati nelle precedenti sedute, dei quali tutti non si ha conoscenza;
c) dei pareri espressi dalla Provincia di Caserta, dall'ARPAC, dall'ASL e dai VV.FF., dei quali non si ha conoscenza;
d) dell'istruttoria compiuta dal Responsabile del Procedimento, della quale non si ha conoscenza;
e) una agli atti preordinati, connessi e consequenziali;
quanto al ricorso n. 3845 del 2021:
1) del decreto dirigenziale n. 44 dell'8.03.2021, successivamente comunicato, con il quale il Dirigente della Direzione Generale n. 17 – U.O.D. 7 della Giunta Regionale della Campania ha rilasciato ai sensi dell'art. 208 del D. Lgs. n. 152/2006 in favore della ditta Campania Energia srl l'Autorizzazione Unica per la realizzazione e gestione di un impianto dei rifiuti non pericolosi da ubicare in Teano alla S.S. Casilina km 177.70;
2) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente, anche implicito, se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente, con particolare riferimento:
a) alla nota prot. n. 2021 0129313 del 9.3.2021, con la quale la Regione Campania ha trasmesso, tra gli altri, al Comune di Teano il decreto dirigenziale n. 44 dell'8.03.2021 impugnato al punto 1);
b) al verbale della conferenza di servizi prot. 2021 0021395 del 15/01/2021, con il quale la Conferenza di Servizi presieduta dal Funzionario della Regione Campania Avv. Giuseppe Miniero ha concluso i lavori e, nonostante il parere non favorevole espresso dal Comune di Teano, ha approvato con eventuali prescrizioni il progetto presentato dalla Ditta Campania Energia s.r.l. sulla base delle posizioni prevalenti favorevoli ai sensi dell'art. 14 ter co. 7 della L. 241/90, nonché a tutti i verbali della medesima conferenza di servizi precedenti al 15.01.2021, non conosciuti;
c) a tutti i pareri favorevoli espressi in sede di conferenza di servizi, non conosciuti e citati nel verbale conclusivo della conferenza di servizi del 15/01/2021, e in particolare:
c.1) al parere favorevole della Provincia di Caserta prot. reg. 060273 del 16.12.2020;
c.2) al parere tecnico ARPAC n. 10/DPF/21 con il quale è stato espresso parere favorevole all'approvazione del progetto;
c.3) alla nota dei VV.FF. citata nel verbale della conferenza di servizi prot. 2021 0021395 del 15/01/2021 di cui si ignorano data e protocollo, con la quale sarebbe stato espresso parere favorevole con condizioni all'approvazione del progetto presentato;
c.4) alla nota dell'ASL UOPC di Teano citata nel verbale della conferenza di servizi prot. 2021 0021395 del 15/01/2021, di cui si ignorano data e protocollo, con la quale sarebbe stato espresso parere favorevole all'approvazione del progetto;
c.5) all'assenso acquisito per silenzio da parte dell'Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale.
Visti i ricorsi, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Teano, della Regione Campania, di Campania Energia S.r.l., dell’Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appennino Meridionale, della Asl 104 - Caserta 1, dell’Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Campania e di Ferrarelle S.p.A. e gli atti di intervento come spiegati e meglio in epigrafe indicati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2022 la dott.ssa Maria Abbruzzese e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
I. Con il ricorso rubricato al n. 5163/2019 R.G. la società ricorrente (di seguito, Campania Energia) ha impugnato i pareri meglio in epigrafe individuati, con i quali i vari Enti intimati hanno reso il loro avviso negativo sulla istanza di realizzazione e gestione di un impianto di rifiuti non pericolosi da ubicare in Teano.
A sostegno del ricorso, la ricorrente deduce la sostanziale carenza motivazionale degli atti impugnati.
Interveniva ad opponendum la società Ferrarelle s.p.a. (di seguito, Ferrarelle) contestando l’avverso dedotto.
II. Con il ricorso rubricato al n. 837/2021 R.G. la medesima ricorrente ha impugnato gli atti (meglio in epigrafe individuati) con i quali il Comune di Teano ha ordinato la sospensione dell’attività e la demolizione delle opere abusivamente realizzate in relazione all’impianto de quo.
In punto di fatto, è a dire che l’impianto era stato realizzato ed era gestito in regime di autorizzazione semplificata ex art. 216 T.U.A.; l’istanza di proroga/rinnovo della detta autorizzazione semplificata era stata denegata con atto oggetto di distinto contenzioso (di cui meglio si dirà sotto); da qui la richiesta di nuova autorizzazione ex art. 208 T.U.A.
L’assunto del Comune, contestato nel ricorso che ne occupa, è che, una volta denegata la proroga dell’autorizzazione semplificata (peraltro, pure contestata nella sua legittimità), la ricorrente non avesse titolo a mantenere in esercizio l’attività né, stante l’intrinseca abusività, sotto il profilo edilizio/urbanistico, delle fabbriche ove l’attività era esercitata, a mantenere in loco le dette fabbriche; e tanto in ragione sull’asserita assenza, ab origine, di un valido titolo edilizio per esercitare l’attività, essendo l’immobile, peraltro pure oggetto di successive modifiche non autorizzate, originariamente utilizzato, conformemente alla destinazione di zona (agricola) come deposito di prodotti agricoli; in sostanza l’attività di gestione dell’impianto di rifiuti sarebbe stata da sempre non assistita da valido titolo edilizio e da qui l’ordine di cessazione dell’attività e di demolizione degli immobili.
Si costituiva l’Amministrazione resistente insistendo sulla legittimità del provvedimento impugnato e interveniva ad opponendum Ferrarelle.
III. Con il ricorso rubricato al n. 2081/2021, Ferrarelle ha impugnato il provvedimento che ha rilasciato alla s.r.l. Campania Energia l’autorizzazione unica (AUA) per la realizzazione e gestione di un impianto di rifiuti non pericolosi da ubicare in Teano, il presupposto verbale della Conferenza di servizi e i precedenti e presupposti verbali, nonché i pareri della Provincia di Caserta, dell’ARPAC, dell’ASL e dei VV.FF., tutti favorevoli al rilascio, e la presupposta istruttoria.
Premettendo di essere società che opera nell’imbottigliamento e nella commercializzazione dell’acqua minerale Ferrarelle (oltre che delle acque minerali Boario, Fonte Essenziale e Vitasnella) e nella commercializzazione esclusiva dell’acqua minerale francese Evian e di operare in detto settore fin dal 1893 con la costruzione del primo impianto di produzione a Riardo (Caserta), espone che nell’area compresa nei territori comunali di Riardo, Rocchetta e Croce sono ubicate le concessioni di acqua minerale Ferrarelle, di particolare pregio, che essa ricorrente si è impegnata a conservare anche con l’attivazione di politiche di sostenibilità e miglioramento ambientale, favorendo la vocazione naturalistica e turistica dell’area; di aver pertanto sollecitato, nel corso del procedimento di autorizzazione alla “realizzazione e gestione” dell’impianto de quo, il Comune di Teano e la Regione Campania (con nota 3.6.2019) a considerare tali emergenze, rilevando che l’area interessata ricade all’interno delle Zone di Protezione Ambientale (L.R. 8/08, art. 4, c. 9, 10, 111) definite per la Concessione di acqua minerale “Sorgente Santagata” e concessioni ex perpetua “Ferrarelle” e “Ferrarelle II), come da pertinenti decreti regionali, e di ritenere pertanto non compatibile l’attività in questione con i principi di tutela e conservazione del patrimonio idrominerario della Regione Campania; tuttavia, interveniva il decreto n. 44/2021 (atto impugnato) che rilasciava l’autorizzazione per la realizzazione e gestione dell’impianto contestato su un’area di circa mq. 7686 (in Teano, alla S.S. Casilina km 177,70), dal quale risulterebbe che la ditta sarebbe stata già autorizzata in procedura semplificata e che il rilascio avveniva sulla base delle posizioni prevalenti favorevoli di cui all’art. 14 ter co. 7 della L. 241/90, con il solo parere negativo del Comune di Teano; deduceva, dunque, con riserva di motivi aggiunti:
1) Violazione dell’art. 97 della Costituzione. Violazione dell’art. 208 D. Lgs. n. 152/2006; degli artt. 3, 14 e ss. L. 241/90. Violazione del giusto procedimento. Difetto di motivazione:
non risultano rispettate le disposizioni regolanti la fattispecie all’esame (art. 208, terzo comma, D.lgs. n. 152/2006) e l’esito della conferenza è stato condizionato dall’assenza di soggetti che dovevano parteciparvi; non risulta, invero, che alla Conferenza di servizi abbiano partecipato gli Uffici regionali competenti e preposti alla tutela e gestione del patrimonio idrominerario della Regione Campania, e tale partecipazione era necessaria in quanto il nuovo impianto di rifiuti è ubicato all’interno della zona di protezione ambientale individuata per le concessioni di acqua minerale rilasciate alla ricorrente e a distanza di circa 0.6 km dall’area in concessione e a circa 1 Km da altre sorgenti produttive, immediatamente a monte delle sorgenti, con potenziale deflusso idrico sotterraneo, percolazioni superficiali e interazioni con le acque sotterranee, con danno irreversibile per la fonte idrica; la ricorrente, inoltre, è stata illegittimamente pretermessa dalla Conferenza di servizi nonostante la sua posizione qualificata e rappresentativa di interessi anche della Regione; non risulta la convocazione dei rappresentanti degli Ambiti territoriali Ottimali (ATO) e degli Enti d’Ambito (EDA), che hanno funzioni relative alla gestione dei rifiuti; non risulta acquisito il parere dell’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino Meridionale;
2) Violazione dell’art. 97 della Costituzione, Violazione dell’art. 177 e 208 D.lgs. n. 152/2006, degli artt. 3, 14 e ss. L. n. 241/90. Violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere per difetto di istruttoria: il decreto impugnato è stato reso senza la compiuta valutazione della compatibilità del progetto con quanto previsto dall’art. 177, comma 4 del d.lgs. richiamato; in particolare, la Campania Energia, diversamente da quanto risulta dal provvedimento autorizzatorio, non è stata affatto già autorizzata in procedura semplificata e con l’impugnato decreto si consente l’insediamento in zona connotata da altissima produttività ortofrutticola e dalla presenza di insediamenti produttivi agroalimentari, in zona identificata nel Piano di Fabbricazione comunale come Agricola, di interesse naturalistico/ambientalistico/agricolo nel P.T.C.P. e ad altissima rilevanza naturalistica/agricola dal P.T.R.. (il Comune di Teano è ricompreso in zona denominata “STS” dominanti naturalistica A11 – Monte Santa Croce), laddove le aree industriali sono allocate in altra zona in base alle disposizioni urbanistiche del Comune; l’art. 12, comma 4 della L.R. 4/2016, inoltre, espressamente prevede il divieto di localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti in zona classificata dal Piano territoriale Regionale come territorio a dominanza naturalistica, fermi i limiti di edificabilità previsti per i Comuni, quali Teano, per i quali è ancora in vigore il Programma di fabbricazione; la zona, in quanto a vocazione agricola, è poi priva delle necessarie infrastrutture (illuminazione, viabilità, sistema fognario) e sottoposta a vincolo minerario.
Con successivi motivi aggiunti, la Ferrarelle deduceva inoltre: 1) Violazione degli artt. 208 e 216 del D.lgs. n. 152/2006. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Errore nei presupposti di fatto e di diritto: la procedura è stata sostanzialmente falsata dal presupposto, erroneo, che la Campania Energia fosse già autorizzata in procedura semplificata; sul punto ha però fatto chiarezza la sentenza TAR Campania, Napoli, n. 5440/2019 (confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 5191/2020), che ha definito “giuridicamente inesistente” l’attività di messa in riserva dei rifiuti già svolta dalla richiedente; in tal senso non può equipararsi all’autorizzazione ex art. 216 TUA la mera iscrizione nel registro delle Imprese che effettuano la comunicazione di inizio di attività; dunque, non può sostenersi che la nuova istanza di realizzazione e gestione dell’impianto sia in continuità con la precedente attività (contra ius, quindi “giuridicamente inesistente”, come già stabilito nei richiamati precedenti); era dunque corretta l’originaria impostazione della Provincia di Caserta che aveva dapprima reso parere negativo sull’istanza autorizzatoria proprio in ragione dell’inesistenza di pregressa “autorizzazione”; in ogni caso, nella specie, si tratta di attività, strutture e area comunque diverse da quelle già in esercizio; 2) Violazione dell’art. 97 della Costituzione, Violazione dell’art. 208 del D.lgs. n. 152/2006, degli artt. 3, 14 e ss. L. 241/1990. Violazione del giusto procedimento. Difetto di motivazione: è mancata la partecipazione degli Uffici regionali competenti e preposti alla tutela del patrimonio idrominerario della Regione Campania e non è stato valutato l’impatto della nuova struttura su area protetta a tutela delle concessioni per lo sfruttamento di acqua minerale; 3) Violazione dell’art. 97 della Costituzione. Violazione dell’art. 208 D.lgs. n. 152/2006, degli artt. 3, 14 e ss. L. n. 241/1990. Violazione del giusto procedimento. Difetto di motivazione: il Comune di Teano si è reiteratamente opposto all’insediamento dell’impianto, valorizzando la sua non compatibilità urbanistica e ambientale, che sono presupposti imprescindibili per provvedere al rilascio dell’autorizzazione definitiva; né la Conferenza né l’Amministrazione hanno tuttavia motivato in contrario avviso sul parere negativo (opinione dissenziente) del Comune di Teano; il progetto contrasta non solo con lo strumento urbanistico comunale ma anche con il Piano territoriale Provinciale e con il Piano territoriale Regionale, tutte criticità che non sono superate da adeguata motivazione.
Si costituiva la Regione Campania, deducendo l’irricevibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per tardività, posto che il provvedimento conclusivo del procedimento con gli effetti dell’articolo 14-quater L. 241/90 doveva rinvenirsi non già nel decreto dirigenziale bensì nella determinazione finale della Conferenza di servizi risalente al 15 gennaio 2021; il ricorso sarebbe tardivo anche con riferimento al decreto dirigenziale, risalente all’8.3.2021, a fronte del ricorso notificato in data 11 maggio 2021; la ricorrente società, inoltre, non avrebbe provato la sua legittimazione ad agire con riguardo all’inferenza delle particelle oggetto dell’intervento autorizzato rispetto all’area di pertinenza; il decreto n. 36 del 2020 reca la perimetrazione dell’area di concessione con apposito “verbale di ricognizione della delimitazione dell’area di concessione”, senza tuttavia che risultino censite le planimetrie dell’area di rispetto e dell’area di protezione ambientale che abiliterebbero la ricorrente ad agire avverso gli atti impugnati; l’impianto, poi, è pacificamente, esterno all’area di concessione e dunque non sussiste alcun divieto di svolgimento dell’attività; in ogni caso, il decreto 36 (di imposizione del vincolo minerario) è successivo all’inizio dell’attività della Campania Energia (risalente al 2009) e dunque opera come “vincolo relativo”, dovendosi l’incompatibilità in concreto essere valutata non in astratto, così come è successivo all’insediamento il divieto di localizzazione imposto dalla legge regionale; la Ferrarelle, inoltre, ha omesso di impugnare gli atti pregressi che da tempo hanno consentito alla Campania Energia di svolgere la propria attività fin dal 2009; in tal senso, il decreto impugnato si muoverebbe in continuità con l'autorizzazione semplificata ex art. 216 D.lgs. 152/2006; in ogni caso l’impianto non comporta alcun pericolo di inquinamento, come da atti istruttori acquisiti nel procedimento, anche in ragione della natura dei rifiuti trattati (non pericolosi); la Campania Energia ha operato in regime di autorizzazione semplificata in quanto assistita da valido titolo e il giudizio concluso con la sentenza Tar Campania, Napoli n. 5440/2019, che ha respinto il ricorso avverso il diniego di AUA per il rinnovo dell’iscrizione nel registro ex art. 216 del D.gs 152/2006, non ha inciso affatto sulla legittimità delle precedenti autorizzazioni; del tutto irrilevante sarebbe l’assenza del rappresentante dell’ufficio sviluppo economico competente in materia mineraria, rappresentato comunque dal rappresentante della Regione, di cui detto ufficio è articolazione; non prevista dalla legge è poi la partecipazione della Ferrarelle alla conferenza di servizi; neppure rileverebbero l’assenza del rappresentante dell’Ente d’Ambito (competente solo per i rifiuti urbani e comunque non ancora operativo) e dell’autorità di bacino distrettuale (convocato, ma non presente, con conseguente formazione di assenso tacito); la pretesa non compatibilità con gli atti pianificatori anche regionali sarebbe superata dalla preesistenza dell’impianto, autorizzato in procedura semplificata, laddove è stato compiutamente motivato il mancato rischio per il patrimonio sotterraneo idrominerario; anche la mancata conformità con le norme urbanistiche del Comune di Teano sarebbe superata dalla preesistenza dell’impianto.
Anche la controinteressata Campania Energia di costituiva svolgendo difese analoghe.
IV. Con il ricorso n. 3845/2021 R.G., trasposto in sede giurisdizionale dalla originaria sede straordinaria presso la quale era stato incardinato, il Comune di Teano ha impugnato i medesimi atti oggetto del ricorso n. 2081/2021, già impugnati da Ferrarelle.
Il Comune deduce violazione degli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione, del principio di legalità sostanziale, dell’art. 31 D.P.R. 380/20021, eccesso di potere sotto vari profili, violazione dell’art. 208 d.lgs. 152/2006, degli artt. 14 e segg. L.241/90: secondo il Comune, la Conferenza di servizi non potrebbe avere valenza di variante urbanistica ove vi fosse, come nella specie, l’opposizione del Comune; in ogni caso, la pregressa abusività della fabbrica nella quale è stato autorizzato l’impianto osterebbe comunque al rilascio del titolo abilitativo; sarebbero dunque illegittimi i pareri favorevoli rilasciati nell’ambito del procedimento in ragione della sostanziale illegittimità dell’attività svolta in un immobile non conforme urbanisticamente e in parte anche abusivo; non sarebbero stati acquisiti i pareri di organi ed enti necessari; non sarebbe stata svolta in concreto alcuna valutazione di compatibilità; sarebbe stata erroneamente considerata sussistente un’autorizzazione semplificata del tutto illegittima.
Si costituivano le Amministrazioni resistenti, in epigrafe indicate, e la controinteressata, chiedendo il rigetto del ricorso; interveniva anche la Ferrarelle.
V. Le parti depositavano memorie e cospicua documentazione.
I ricorsi erano tutti fissati alla pubblica udienza del 22 febbraio 2022 e, all’esito della discussione inter partes, riservati in decisione in camera di consiglio.
DIRITTO
1. I ricorsi in epigrafe devono in via preliminare essere riuniti vertendo tra le medesime parti (sia pure diversamente contrapposte nei vari gravami) e, soprattutto, sulla medesima vicenda sostanziale e procedimentale.
2. Quanto al ricorso n. 5163/2019 R.G., che verte sull’impugnativa, da parte di Campania Energia, di atti endoprocedimentali, confluendi nell’atto finale di autorizzazione ambientale (oggetto, peraltro, dei ricorsi nn. 2081/2021 e 38456/2021), la ricorrente ha dichiarato il sopravvenuto difetto di interesse, stante l’emanazione dell’atto finale.
Del che il Collegio, pur dovendo evidenziare l’originaria inammissibilità del ricorso, volto evidentemente avverso atti endoprocedimentali, prende atto, con la pertinente declaratoria di rito.
3. Con il ricorso n. 837/2021 R.G. Campania Energia impugna l’atto di sospensione dell’attività di e di demolizione delle opere emanato dal Comune di Teano all’indomani del consolidato diniego di rinnovo dell’autorizzazione “semplificata” per effetto della sentenza del Consiglio di Stato n. 5191/2020.
Al riguardo, Campania Energia chiede dichiararsi la cessazione della materia del contendere (cui le altre parti non hanno, tuttavia, aderito) ovvero l’improcedibilità del ricorso (per effetto dell’intervenuto rilascio del nuovo provvedimento autorizzatorio, sia pure impugnato con i ricorsi pure oggi all’esame).
3.1. Osserva il Collegio che la sopravvenienza dell’autorizzazione oggetto dei ricorsi nn. 2081 e 3845 del 2021 ha nella sostanza ricostituito, in capo alla ricorrente Campania Energia, il titolo abilitativo all’esercizio dell’attività.
Tanto rende l’attività ripristinatoria già posta in essere dal Comune, in un momento in cui effettivamente alcun titolo poteva utilmente essere speso dalla ricorrente, inefficace, dovendo confrontarsi appunto con la validità del nuovo titolo conseguito.
Il ricorso è dunque anch’esso improcedibile.
3.2. Naturalmente, l’attività repressiva/ripristinatoria del Comune potrà o dovrà essere riesercitata all’esito dei contenziosi relativi all’impugnazione dell’autorizzazione rilasciata a Campania Energia, nel senso che, ove detti ricorsi fossero respinti, il nuovo titolo acquisito da Campania Energia precluderebbe l’attività inibitoria e ripristinatoria posta in essere dal Comune; al contrario, ove fossero accolti, risulterebbe conclamata la attuale mancanza di titolo ad esercitare l’attività e sarebbe anche evidente l’intrinseca persistente abusività della fabbrica utilizzata per l’attività stessa.
4. Quanto al ricorso n. 2081/2021 R.G. (proposto da Ferrarelle) vanno anzitutto superate le eccezioni preliminari svolte dalla Regione.
4.1. Quanto all’eccepita tardività, osserva il Collegio che l’atto finale della conferenza di servizi è già autonomamente impugnabile, ma che la effettiva valenza esoprocedimentale ed esterna, che va effettivamente ad incidere sulla sfera giuridica degli interessati (e, più puntualmente, dei soggetti che si assumono controinteressati, nella specie) è quello con il quale l’Amministrazione procedente fa proprio l’esito della conferenza adottando l’atto finale.
Riguardo a detto ultimo atto, la Ferrarelle non può considerarsi tenuta all’impugnativa nel termine decadenziale di sessanta giorni dalla sua emanazione, ma, in difetto di non provata adeguata pubblicizzazione dell’atto, deve intendersene onerata solo dal momento in cui ne ha avuto legale conoscenza; e non vi è prova che l’abbia conosciuto in data anteriore, tale da giustificare la pronuncia di tardività dell’impugnativa.
4.2. Di seguito, la Regione prospetta l’inammissibilità dell’impugnativa medesima, non avendo Ferrarelle comprovato la insistenza della concessione da essa goduta sulle aree oggetto dell’intervento.
L’eccezione è infondata, essendo evidente che Ferrarelle pone la “vicinitas” qualificata (indiscutibile, attesa la potenziale diffusività del paventato inquinamento del patrimonio idrominerario e la conseguente incidenza sull’attività di impresa fondata sulla tutela di detto patrimonio anche ai fini di sfruttamento economico, confrontata con la esigua distanza dall’insediamento) come titolo legittimante l’impugnativa.
Né rileva, posto quanto precede, che l’area in questione sia in concreto compresa o meno nella concessione di sfruttamento, essendo in discussione la compatibilità dell’impianto con la tutela del detto patrimonio idrominerario.
4.3. La Regione prospetta, poi, che Ferrarelle non potrebbe dolersi (più) della localizzazione dell’impianto, preesistente e legittimato dai pregressi titoli “autorizzatori”.
La doglianza sarebbe, dunque, sostanzialmente tardiva.
Al riguardo, osserva il Collegio che il provvedimento impugnato autorizza espressamente la realizzazione e gestione di un “nuovo” impianto (e non già la proroga di un precedente impianto in esercizio) e legittima senz’altro gli interessati a contestarne la “nuova” (o novellata) localizzazione e le sue “nuove” (o novellate) condizioni di esercizio.
Non è revocabile in dubbio, del resto, che il titolo che legittima ad oggi la ricorrente alla gestione dell’impianto è quello da ultimo impugnato, sicché la sua eventuale rimozione, facendolo venir meno, soddisferebbe l’interesse (oppositivo) della Ferrarelle (comune, peraltro, a quello del Comune di Teano).
L’eccezione è dunque infondata.
5. Quanto al merito, il Collegio reputa necessario anzitutto considerare che le controversie all’esame si pongono a valle di un precedente contenzioso definito con la sentenza TAR Campania, Napoli, V, n. 5440/2019.
5.1. Tale contenzioso aveva ad oggetto l’impugnazione del diniego di rinnovo dell’AUA richiesto dalla Campania Energia, che ivi assumeva (come assume tutt’oggi), che l’impianto in questione sarebbe legittimamente operativo fin dal 2008, in forza di regolari titoli abilitativi costituiti, nello specifico, dalle iscrizioni nell’apposito Registro delle Imprese.
La sentenza in questione (confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 5191/2020) ha tuttavia respinto la tesi attorea, rigettando il ricorso e dunque consolidando il diniego di rinnovo dell’iscrizione nel registro delle imprese che svolgono attività di recupero rifiuti ai sensi dell’art. 216 del d.lgs. n.152/2006 sulla scorta di motivate e ampie argomentazioni, di cui giova succintamente riportare quelle rilevanti ai fini della decisione che ne occupa come segue.
“La Campania Energia s.r.l. ricorrente non aveva (…) i requisiti per accedere alla procedura di cui all’art. 216 d.lgs. n. 152/2006 – e tantomeno quelli per l’AUA o per il suo rinnovo – non avendo invero ottenuto alcuna autorizzazione da parte del Comune di Teano di compatibilità urbanistica, di variante allo strumento urbanistico vigente, ovvero alcun permesso edilizio (…) (cfr. punto V.6.3. della richiamata sentenza TAR);
“... la procedura dell’art. 216 presuppone una serie di condizioni tecniche preliminari, i manufatti devono essere realizzati nel rispetto delle norme edilizie comunali, in conformità a quelle urbanistiche e in salvaguardia all’ambiente, nonché nel rispetto degli strumenti di pianificazione sovraordinati coma P.C.T.R. e P.T.R. con compatibilità tra le opere esistenti e l’attività da realizzare, condizioni non esistenti. Le procedure semplificate rappresentano, infatti, una deroga di legge all’autorizzazione all’esercizio di un’attività, prevista in via ordinaria degli artt. 208 e ss. del D.lgs. n. 152/2006, ed i requisiti necessari per l’attivazione sono prefissati da standards ministeriali e, precisamente, dal D.L. 5.2.1998, quanto ai rifiuti non pericolosi (…). Tanto chiarito, l’iscrizione Provinciale non rappresenta alcuna autorizzazione espressa, ma soltanto una presa d’atto della volontà dell’impresa di esercitare una data attività, sebbene essa stessa contenga l’indicazione dei materiali trattati, del tipo di trattamento e degli aspetti ambientali correlati” (cfr. punto V.6.4. della richiamata sentenza TAR);
“Nel caso specifico, l’assenza di titoli abilitativi idonei all’esercizio vi è stata sin dall’origine, tanto da fare ritenere giuridicamente inesistente l’attività di messa in riserva dei rifiuti” (punto V.6.5. della richiamata sentenza TAR), sicché “l’impianto della Campania Energia deve essere riconosciuto come attività da autorizzare ex novo, prescindendosi dall’ampliamento o meno, attraverso la procedura disciplinata dall’art. 208 d.lgs. n. 152/2006, procedimento ordinario la cui adozione comporta la variazione automatica dello strumento urbanistico” (punto V.7.1 della sentenza TAR).
5.2. Giova anche, preliminarmente, considerare che il regime semplificato per la realizzazione di impianti di recupero di rifiuti è previsto dall’art. 216 del D.lgs. 152/2006 in attuazione dell’articolo 11 della direttiva 74/442/C.E.C., come modificata dalla direttiva 91/156/C.E.C., che si riferisce ai casi che “possono essere dispensati dall’autorizzazione” (ossia da un provvedimento espresso dell’Autorità competente che consenta l’esercizio dell’attività).
La “dispensa dall’autorizzazione” si esaurisce di fatto in una “comunicazione” effettuata, dall’interessato, ai sensi dell’art. 33 del D.lgs. 22/1997, con la quale l’impresa chiede l’iscrizione al Registro Provinciale delle Imprese; tale comunicazione produce effetto per il decorso del termine di 90 giorni, in assenza di specifici divieti o richieste di integrazioni documentali, sulla scorta dei tipici meccanismi del silenzio-assenso; la comunicazione soggiace, poi, alle disposizioni di cui all’art. 31, ultimo comma, D.lgs. 22/97, relativamente alla veridicità delle comunicazioni rese e degli atti che la compongono, inter alia.
Il soggetto che presenta la richiesta di iscrizione deve, tra l’altro, dimostrare di essere già in possesso delle autorizzazioni richieste dalle norme vigenti per la costruzione di impianti industriali relativamente allo specifico impianto in cui effettua o intende effettuare il recupero di rifiuti individuati e tale dimostrazione va data mediante l’elencazione e/o l’allegazione dei provvedimenti autorizzatori in suo possesso, non ultima la certificazione di agibilità degli impianti in cui si svolge l’attività (art. 31 D.lgs. 22/97).
La procedura semplificata dà dunque titolo allo svolgimento delle operazioni di recupero oggetto di comunicazione, mentre la costruzione dell’impianto resta “disciplinata dalla normativa nazionale e comunitaria in materia di qualità dell’aria e di inquinamento atmosferico da impianti industriali e dalle altre disposizioni che regolano la costruzione di impianti industriali” (ex art. 214, comma 7, d.lgs. 152/2006).
6. Tanto premesso, il Collegio ritiene di dover precisare fin da ora che la disamina che seguirà terrà conto dei presupposti di fatto e di diritto che seguono:
a) Campania Energia non può essere considerata, per il passato, legittimamente autorizzata in via semplificata all’esercizio dell’attività, non ricorrendo, fin dall’inizio, le condizioni legali di esercizio imposte dalle disposizioni relative alla procedura semplificata; tanto con riguardo all’assenza di validi titoli edilizi ed urbanistici (e, dunque, di agibilità dell’impianto, tra gli altri) per l’insediamento e l’esercizio dell’attività, come accertato, rispettivamente dal TAR e dal Consiglio di Stato, con le richiamate sentenze nn. 5440/2019 e 5191/2020;
b) tanto rileva certamente ai fini dell’inutilizzabilità della pregressa attività per “semplificare” l’esame della richiesta autorizzazione ex art. 208 d.lgs. 152/2006, che va invece effettuato “come se” di nuovo impianto si tratti, non essendo mai stati integrati i presupposti per il valido esercizio della pregressa attività (definita in sede giurisdizionale “giuridicamente inesistente”); al riguardo, come sopra detto (e come statuito in via giurisdizionale con valenza indubbiamente conformativa rispetto al successivo esercizio del potere), “l’impianto della Campania Energia deve essere riconosciuto come attività da autorizzare ex novo, prescindendosi dall’ampliamento o meno, attraverso la procedura disciplinata dall’art. 208 d.lgs. n. 152/2006, procedimento ordinario la cui adozione comporta la variazione automatica dello strumento urbanistico” (punto V.7.1. della richiamata sentenza TAR);
c) ne discende che la “nuova” attività non può dirsi (né porsi) “in continuità” con la precedente, se non in via di mero fatto (giuridicamente irrilevante), e deve essere valutata, per tutti i profili rilevanti, per l’appunto come “nuova attività”;
d) nessun elemento desumibile dalla pregressa attività, di fatto svolta, può essere dunque utilizzato per eludere l’esame obbligato di circostanze rilevanti ai fini che ne occupano;
e) a tale conclusione deve necessariamente pervenirsi per un verso osservando, in via generale, che non può radicarsi alcuna posizione utilmente spendibile per effetto di attività pregressa non conforme a legge (come accertato dalle pregresse decisioni) e, per altro verso, su un piano formale, per effetto di quanto risultante dalle stesse pronunce suddette, che, in più passi e in maniera non equivoca, richiamano la necessità che l’esercizio dell’attività sia munito una “nuova” autorizzazione (“L’impianto della Campania Energia deve essere riconosciuto come attività da autorizzare ex novo, prescindendosi dall’ampliamento o meno, attraverso la procedura disciplinata dall’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006, procedimento ordinario la cui adozione comporta la variazione automatica dello strumento urbanistico”; punto V.7.1 della sentenza TAR Campania cit.; ed ancora, “… il Comune di Teano non ha mai autorizzato o rilasciato, (…) alla società appellante autorizzazioni propedeutiche al buon esito della procedura di cui all’art. 216 del testo unico ambientale”, come si legge nella richiamata sentenza del Consiglio di Stato).
Per contro, la stessa richiamata pronuncia indica il procedimento ex art. 208 T.U. Ambiente come percorso obbligato per l’autorizzazione alla “realizzazione e gestione” dell’attività in questione, prescindendosi o meno dall’ampliamento, con effetti eventualmente di “automatica” variante urbanistica (cfr. punto V.7.1. della richiamata sentenza TAR).
Si tratta dunque di procedimento in astratto non affatto impedito ex se dalla fisica preesistenza del fabbricato e dell’attività, ma ad esito non affatto vincolato ed eventualmente idoneo a generare, all’esito delle valutazioni di competenza dei diversi Enti e soggetti partecipanti alla Conferenza di Servizi, un valido titolo autorizzatorio con valenza ex nunc, con certa soluzione di continuità con la pregressa attività, definita “giuridicamente inesistente”.
7. Tanto premesso, può procedersi all’esame delle singole censure.
7.1 Il primo motivo del ricorso principale Ferrarelle (riproposto nel secondo motivo aggiunto), nella parte in cui lamenta l’omessa partecipazione degli uffici regionali competenti e preposti alla tutela e gestione del patrimonio idrominerario della Regione Campania, stante la ricadenza dell’impianto all’interno della zona di protezione ambientale individuata ai sensi dell’art. 4, co. 9, 10 e 11 L.R Campania n. 8/2008 per le concessioni di acqua minerale, è infondato.
Non è dimostrato in giudizio, infatti, che la zona interessata alla protezione ambientale sia direttamente incisa dall’insediamento contestato e tanto esime dalla partecipazione degli uffici di gestione indicati; ciò non esimerebbe, tuttavia, gli Uffici regionali che alla conferenza hanno partecipato dal considerare gli effetti eventualmente pregiudizievoli dell’insediamento anche sulle aree a valle, che, per quanto è dato comprendere, costituiscono l’area di concessione, onde verificare la compatibilità dell’impianto con l’adeguata tutela dell’ambiente che include quella delle sorgenti idriche contermini.
7.2. E’ altresì infondato il motivo ove postula la illegittima pretermissione della Ferrarelle medesima alla conferenza di servizi; invero, alcuna norma di legge impone la partecipazione alla conferenza di soggetti privati (riguardando l’art. 208 solo la partecipazione dei soggetti pubblici interessati e riservando la partecipazione al solo richiedente l’autorizzazione ai fini indicati) che, ove interessati, “possono” (ma non già “devono”) intervenire comunque nel corso del procedimento.
7.3. Neppure è fondata la doglianza relativa alla mancata partecipazione del rappresentante dell’Ente d’Ambito (le cui funzioni riguardano il ciclo di rifiuti urbani e non quelli speciali, come nella specie e che comunque la Regione ha dedotto, senza adeguata confutazione, non essere ancora operativo) né dell’Autorità di Bacino Distrettuale dell’Appennino meridionale, ritualmente convocata ed esprimente assenso tacito.
7.4. Il secondo motivo del ricorso principale può esaminarsi congiuntamente con i restanti motivi aggiunti (primo e terzo).
I motivi sono fondati.
7.4.1. Assume la ricorrente che l’autorizzazione non avrebbe considerato tutti gli elementi richiesti dall’art. 177 comma 4 TUA con riguardo alla rappresentata erroneità del presupposto che Campania Energia fosse già autorizzata in via semplificata, non tenendo conto che si tratta di zona connotata da altissima produttività ortofrutticola, in area non conforme dal punto di vista urbanistico (contrasto con il Piano di fabbricazione comunale e con il P.T.P. oltre che con il Piano territoriale Regionale in base al quale sarebbe ivi previsto addirittura il divieto di localizzazione degli impianti di gestione), e ancora della presenza in loco di aziende agricole e dell’assenza dunque di adeguate infrastrutture (viarie, di illuminazione, fognarie), della sottoposizione al vincolo minerario e della conseguente presenza di misure di tutela e salvaguardia a tutti i livelli.
Mette conto a questo punto richiamare i dati normativi pertinenti.
Ai sensi dell’art 14 ter, comma 7, legge 241/1990, “all’esito dell’ultima riunione, e comunque non oltre il termine di cui al comma 22, l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza, con gli effetti di cui all’articolo 14-quater, sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti”.
In materia di procedimenti finalizzati al rilascio dell’autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti, tuttavia, la determinazione finale della conferenza di servizi contempla una disciplina speciale rispetto a quella di carattere generale, contenuta nella richiamata legge n. 241/1990, considerato che, ai sensi dell’art. 208, comma 3, d.lgs. 152/2006, si prevede che “la decisione della conferenza dei servizi è assunta a maggioranza e le relative determinazioni devono fornire una adeguata motivazione rispetto alle opinioni dissenzienti espresse nel corso della conferenza”.
La specialità della norma, che trova la sua ratio nella peculiare pregnanza degli effetti della decisione resa in subiecta materia all’esito della conferenza (che sostituisce ogni altro titolo autorizzatorio), risiede nella significativa attenzione riservata dal legislatore alla “adeguata motivazione rispetto alle opinioni dissenzienti espresse nel corso della conferenza”, che non può ridursi alla valutazione e al riscontro delle posizioni prevalenti, richiesta invece dalla disposizione comune (che fa appunto riferimento alla “determinazione motivata di conclusione … sulla base delle posizioni prevalenti ...”), previo, comunque, ineludibile bilanciamento delle ragioni manifestate e di sintesi delle ragioni emerse.
7.4.2. Osserva nello specifico il Collegio al riguardo, richiamando quanto già sopra detto, che sarebbe certamente erroneo presupporre la validità dell’autorizzazione semplificata pregressa (mediante mera iscrizione nel Registro provinciale delle imprese) e desumere da ciò la positiva integrazione dei presupposti a fondamento della stessa, in quanto confliggente indiscutibilmente con il giudicato costituito dalle più volte richiamate sentenze TAR e Consiglio di Stato.
Di fatto, mediante le suddette “autorizzazioni semplificate”, è stata, per il passato, elusa la previa valutazione di conformità edilizia e di compatibilità urbanistica e ambientale che, trattandosi di “nuovo” procedimento autorizzatorio, nella pertinente sede procedimentale (ossia in sede di Conferenza dei servizi deputata al rilascio dell’autorizzazione unica) deve essere compiuta (come statuito dalle dette sentenze).
Occorreva dunque non già una anodina presa d’atto delle posizioni “prevalenti” (come di fatto compiuta, come evidente dal tenore degli atti impugnati), ma una nuova concreta ed esaustiva valutazione degli indici di criticità già evidenziati dal Comune di Teano nel proprio intervento endoprocedimentale con riguardo agli elementi rappresentati: natura della zona, ad alta produttività ortofrutticola e caratterizzata da insediamenti produttivi agroalimentari e da abitazioni rurali; pregressa qualificazione dell’area come di interesse naturalistico/ambientalistico/agricolo, così individuata dal piano di Fabbricazione comunale e dal Piano territoriale Regionale; compatibilità con il divieto di localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti previsto dalla L.R. 14/2016, art. 12, comma 4, per le zona classificate dal Piano Territoriale Regionale come territorio a dominanza naturalistica; esistenza di infrastrutture necessarie per la corretta gestione del “nuovo” insediamento industriale; eventuale incidenza sulle aree interessate da vincolo minerario contermine.
Tali valutazioni, tuttavia, sono state omesse o, per meglio dire, bypassate, sul presupposto, come detto, giuridicamente erroneo dell’intervenuta pregressa localizzazione (e autorizzazione semplificata), che avrebbe assorbito (o, in tesi, superato) ogni questione di carattere edilizio, urbanistico e pianificatorio.
Così non è, dovendosi invece effettuare una valutazione “nuova” sul presupposto della “nuova” richiesta di autorizzazione, che in alcun modo, come sopra detto, può giovarsi del pregresso esercizio “semplificato”.
Non può negarsi, infatti, come accertato nel pregresso contenzioso, che l’autorizzazione semplificata è stata conseguita senza che tali valutazioni siano state giammai operate (ed anzi, in presenza di provvedimenti di segno opposto da parte del Comune; cfr. sentenza Cons. di Stato, IV, n. 5191/2020, che, al punto 12.4., statuisce che “… sotto il profilo urbanistico ed edilizio risultano quindi assentite solo le opere realizzate dalla cooperativa “La Giovane Coltivatrice”. In sostanza, il Comune di Teano non ha mai autorizzato o rilasciato, come rilevato dal T.a.r., alla società appellante autorizzazioni propedeutiche al buon esito della procedura di cui all’art. 216 del testo unico ambientale” e aggiunge, al punto 13.1., che ”neppure il ricordato provvedimento comunale del 31 gennaio 2012 di classificazione dell’attività come insalubre può infatti ritenersi sufficiente come atto propedeutico al rilascio delle autorizzazioni necessarie nella procedura di cui all’art. 216 del d.lgs. n. 152 del 2006. Tale disposizione richiede che le operazioni di recupero dei rifiuti siano svolte nel rispetto delle norme tecniche e delle prescrizioni specifiche di cui all’art. 214, commi 1, 2 e 3 del testo unico e dunque, alla luce del richiamo posto dal successivo comma 7, nel rispetto delle disposizioni che regolano la costruzione di impianti industriali, in assenza di una condizione di regolarità urbanistica ed edilizia dell’opificio industriale l’AUA non può essere rilasciata”), finendo per riprodurre nel nuovo provvedimento autorizzatorio, a tacer d’altro, quel vulnus di istruttoria e di motivazione che ha indiscutibilmente caratterizzato (e così consentito) l’esercizio della pregressa attività.
Ma se si tratta di nuova procedura autorizzatoria (non potendo, per quanto sopra detto, porsi la stessa in continuità con la precedente, cosa possibile solo ove questa fosse stata compiutamente esitata), non c’è dubbio che la stessa debba essere assoggettata a tutte le procedure e i vincoli, anche sopravvenuti, allo stato sussistenti, a partire dal divieto di localizzazione previsto dalla L.R. 14/2016, art. 12, comma 4, che giova testualmente riportare: “Nelle more della definizione e/o aggiornamento dei criteri per l’individuazione da parte delle Province, sentiti gli Enti d’Ambito ed il Comune dell’Ambito Territoriale Ottimale, delle zone non idonee alla localizzazione di impianti di recupero e di smaltimento dei rifiuti, ai sensi del combinato disposto di cui agli articoli 196, comma 1, lettera n), 197, comma 1, lettera d) e 199, comma 3, lettera l), del decreto legislativo 152/2006 e dell’adeguamento ed aggiornamento del PRGRU, in coerenza con le norme sulla pianificazione paesaggistica di cui alla legge regionale 2 agosto 2018, n. 26 (…) e comunque non oltre ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, nelle aree individuate come: A) sistemi a dominante naturalistica tra i sistemi territoriali di sviluppo del piano territoriale regionale (PTR), non è consentita la realizzazione di nuovi impianti che prevedono il trattamento anaerobico, nonché in tutto o in parte il trattamento di rifiuti speciali, ove il Comune interessato, previa delibera del Consiglio comunale comunichi la propria motivata contrarietà durante le procedure autorizzative o di approvazione dei progetti”, con esclusione degli impianti specificamente eccettuati, tra i quali non rientra quello in esame; e comunque (comma 4-bis) “nei comuni sprovvisti di strumento urbanistico generale o nei quali è ancora in vigore il Programma di Fabbricazione, in riferimento agli impianti di trattamento, in tutto o in parte, dei rifiuti speciali, restano comunque fermi i limiti di edificabilità disposto dal comma 4 bis dell’articolo 44 della elegge regionale 22 dicembre 2004, n.16 (Norme sul governo del territorio)” (salve le eccezioni tra cui non rientra l’impianto in esame).
Nel caso di specie, l’area in questione è effettivamente e incontestatamente compresa tra i “sistemi a dominante naturalistica” tra i sistemi territoriali di sviluppo del Piano territoriale regionale (PTR) e il Comune ha svolto la sua motivata opposizione in sede di Conferenza; inoltre il Comune di Teano è sprovvisto di strumento urbanistico generale, essendo ancora in vigore il programma di Fabbricazione, sicché trova applicazione anche il comma 4-bis in relazione ai prescritti limiti di edificabilità.
Si tratta di disposizioni evidenti di “salvaguardia”, di durata limitata nel tempo e finalizzate, in un’ottica di prevenzione, a evitare l’insediamento di impianti di gestione dei rifiuti in aree delle quali non sia stata previamente definita la effettiva rilevanza ambientale e paesaggistica (in mancanza dell’ineludibile intervento delle Province), a condizione che si registri la contrarietà del Comune interessato.
In sostanza, in mancanza di intervento delle autorità sovraordinate competente, in via sussidiaria ed eccezionalmente rispetto alla disciplina ordinaria (quella, cioè, della Conferenza di Servizi “a maggioranza”, il cui esito sostituisce tutti i titoli autorizzatori), viene attribuito ai Comuni, alle condizioni date, un rilevante potere oppositivo (“la propria motivata contrarietà”).
Potere che il Comune di Teano ha in effetti esercitato formulando motivata contrarietà, nella sede procedimentale, all’insediamento e ponendo non peregrine questioni di compatibilità dell’impianto.
Rispetto alla nuova istanza di Campania Energia non può, invero, il “vincolo” discendente dalla legge regionale (ma analoga questione può porsi per la costituzione del vincolo minerario) qualificarsi sopravvenuto e, per così dire, irrilevante; si tratta di vincolo invece, proprio in ragione della novità dell’istanza, pienamente operante e vigente; diversamente opinando, si avallerebbe la tesi, già confutata dal TAR e dal Consiglio di Stato, della piena validità, e per così dire della ultrattività, dell’autorizzazione semplificata di cui si è obiettivamente finora giovata Campania Energia senza se ne ricorressero i presupposti.
7.4.3. Sotto diverso profilo, osserva ancora il Collegio che neppure potrebbe valorizzarsi l’effetto di variante urbanistica attribuito all’esito favorevole della Conferenza per validare l’autorizzazione impugnata.
Così facendo, si attribuirebbe all’autorizzazione ambientale ottenuta all’esito della Conferenza di servizi una inedita, e certamente non prevista dal legislatore, valenza “sanante” delle pregresse situazioni non formalizzate o comunque non regolari, per il solo fatto, irrilevante giuridicamente, della “insistenza” pregressa.
La nuova autorizzazione, comunque la si voglia intendere, è certamente sostitutiva di tutte le autorizzazioni e titoli abilitativi, ma la legge non le attribuisce affatto un effetto di “sanatoria”, quale sarebbe quello di considerare legittimato ex post un insediamento urbanisticamente non conforme e giammai conformato ritualmente.
7.4.5. Il ricorso va dunque accolto con l’annullamento dell’impugnata autorizzazione.
8. Le considerazioni che precedono possono essere impiegate anche nell’analisi del ricorso proposto dal Comune di Teano.
8.1. Al riguardo, infondato è anzitutto il primo motivo che ipotizza l’impossibilità di connettere effetto anche di variante urbanistica al provvedimento finale della Conferenza di servizi in presenza di espressa opposizione del Comune.
Osta all’interpretazione sostenuta dall’Ente comunale anzitutto il testuale disposto normativo (art. 208, comma 6 T.U.A.), secondo cui “l’approvazione sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori”, che non pone alcuna distinzione tra i vari provvedimenti, autorizzatori e/o abilitativi, che rientrano nel perimetro di quelli necessari ai fini della realizzazione e gestione dell’impianto e, dunque, anche di quelli a questi preordinati, quali la variante urbanistica, peraltro espressamente indicata; nella diversa opzione sostenuta, si attribuirebbe al Comune un potere di veto inedito a fronte della evidente ratio semplificatrice della Conferenza, senza che ciò comporti deroga al riparto di competenze e, segnatamente, alle competenze dei Comuni nel governo del territorio, essendo i Comuni necessariamente coinvolti nella conferenza di servizi e tenuti, in detta sede, ad esercitare le prerogative di tutela dell’ordinato assetto urbanistico e, in generale degli interessi della comunità di riferimento, senza che ne possa per ciò solo venire paralizzata l’azione amministrativa nel caso in cui il Comune opponga ragioni di impedimento che sta all’Autorità procedente valutare e, se del caso, superare.
Del resto, la stessa legge regionale richiamata da parte ricorrente assegna alla Provincia (e non già al Comune) l’individuazione delle aree non idonee alla localizzazione, sicché non sarebbe logico attribuire al Comune un divieto di localizzazione in sede di esame del singolo progetto motivato su scelte generali di governo del territorio (cfr. Cons. di Stato, V, n. 2724/2020; 37/2020 e 1190/2014).
Se questo è vero in via generale, e dunque non può positivamente accogliersi la prospettazione comunale in assoluto (in ordine alla ritenuta impossibilità di far conseguire un effetto di variante urbanistica alla determinazione finale della Conferenza in caso di opposizione del Comune interessato), il motivo deve essere ritenuto infondato.
Il Collegio ritiene tuttavia di dover rimarcare la assoluta peculiarità della fattispecie, che il già richiamato art. 12, comma 4 della L.R. citata, attribuisce al Comune, nelle condizioni date e per effetto della mancata previa programmazione e pianificazione a livello provinciale, il potere di veto che esso vorrebbe in generale fosse riconosciuto.
Dunque, fermo restando, in astratto, il possibile effetto di variante, la conferenza, come sopra già evidenziato, avrebbe certamente dovuto motivare espressamente sulle contrarie prospettazioni del Comune e non già sorvolare sulle stesse dequotandole a mere questioni edilizie o urbanistiche, tenuto conto della rilevanza ri-attribuita alle questioni medesime per effetto delle disposizioni regionali ora invocate.
Sotto diverso profilo, come pure sopra detto, la conferenza non ha affatto valutato l’effetto di sostanziale sanatoria (se non di condono) di fatto assegnato all’esito favorevole della conferenza rispetto all’utilizzo dell’immobile pregresso non conforme alle pertinenti disposizioni edilizie ed urbanistiche, pure segnalato dal Comune; ove pure alla conferenza di servizi fosse invero assegnato l’effetto di variante urbanistica, ciò non potrebbe che valere per l’avvenire ma non certo in via di sanatoria.
8.2. L’infondatezza del primo motivo, quindi, non mina dunque affatto l’ordito argomentativo speso che invero può recuperarsi in sede di esame dei motivi successivi.
In proposito, e facendo riferimento a quanto già sopra detto, cui, nel rispetto del principio di sinteticità si rinvia, con riguardo al ricorso di Ferrarelle, vanno positivamente delibate le censure sollevate con il secondo e con l’ottavo motivo di ricorso (sostanzialmente sovrapponibili alle analoghe censure accolte per il ricorso Ferrarelle); fondati sono anche il quarto, quinto e settimo motivo, che fanno leva sulla insufficiente motivazione in ordine ai profili critici introdotti dal Comune nel procedimento; inammissibile è il terzo motivo, che si appunta sui pareri endoprocedimentali degli altri enti, che sono confluiti nel provvedimento finale, e infondato il sesto motivo, che riproduce l’analogo motivo, del pari respinto, proposto da Ferrarelle.
8.3. I ricorsi 2081/2021 e 3845/2021 sono dunque accolti nei sensi che precedono, con l’accoglimento dell’autorizzazione unica rilasciata in favore di Campania Energia.
9. Le spese relative ai ricorsi nn. 5163/2019 e 837/2021, in perspicua considerazione dell’esito in rito, possono essere inter partes compensate; seguono la soccombenza, a carico della Regione Campania e della controinteressata Campania Energia, quanto ai ricorsi nn. RR.GG. 2081 e 3845 del 2021, e si liquidano come in dispositivo in favore dei ricorrenti, compensandosi per quanto non diversamente indicato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - NAPOLI (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come integrati dai motivi aggiunti e come in epigrafe proposti, così provvede:
dichiara improcedibili i ricorsi nn. 5163/2019 e 837/2021;
accoglie i ricorsi nn. 2081 e 3845 del 2021 e per l’effetto annulla l’autorizzazione unica rilasciata in favore di Campania Energia in essi impugnata e di cui in epigrafe.
Compensa le spese relative ai ricorsi nn. RR.GG. 5163/2019 e 837/2021; condanna la Regione Campania e Campania Energia al pagamento delle spese di giudizio relativamente al ricorso n. 2081 del 2021 che si liquidano in favore della ricorrente Ferrarelle nell’importo di euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge;
condanna la Regione Campania e Campania Energia al pagamento delle spese di giudizio relativamente al ricorso n. 3845 del 2021 che si liquidano in favore del ricorrente Comune di Teano nell’importo di euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge;
compensa per quanto non espressamente indicato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio del giorno 22 febbraio 2022 e 5 aprile 2022, con l'intervento dei magistrati:
Maria Abbruzzese, Presidente, Estensore
Gianluca Di Vita, Consigliere
Fabio Maffei, Referendario
