TAR Toscana Sez. II n. 762 del 6 maggio 2009
Rifiuti. Bonifiche
L\'attività istruttoria del procedimento di bonifica deve prevedere la partecipazione del soggetto interessato e, in particolare, gli accertamenti analitici devono essere effettuati in contraddittorio
Rifiuti. Bonifiche
L\'attività istruttoria del procedimento di bonifica deve prevedere la partecipazione del soggetto interessato e, in particolare, gli accertamenti analitici devono essere effettuati in contraddittorio
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 00762/2009 REG.SEN.
N. 00341/2008 REG.RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 341 del 2008, proposto da:
Soc. Co.Sv.A.P. Consorzio Sviluppo Aree Produttive, Ci Esse Elettric S.n.c., Sigip S.r.l., G.&G. S.a.s. di Sergio Gabbani &C., Blitz Telefonia S.a.s., Autocenter 2000 S.r.l., Edilizia dell\'Amico S.r.l., Ditta Mgm Riparazioni di Mario Medici, O.M.I. S.r.l., Massa Impianti S.r.l., Ditta Rossi Cesarino Riparazioni Meccaniche in Persona del Titolare Pro Tempore, Officina Meccanica B.B.F. di Franzoni Claudio & C. S.n.c., G.S. Diamant di Giaconi Sauro, Detersificio Bertozzi S.a.s. di Bertozzi Giulio, Geo Tirreno S.r.l., S.T.A.P. Società Telefonica Apuana S.r.l., rappresentati e difesi dagli avv. Antonio Andreani, Francesco D\'Addario, con domicilio eletto presso Antonio Andreani in Firenze, via Fra\' D. Buonvicini, 21;
contro
Ministero dell\'Ambiente e Tutela Territorio, rappresentato e difeso dall\'Avvocatura Distr.le dello Stato, domiciliata per legge in Firenze, via degli Arazzieri 4; Regione Toscana; Direzione della Qualità della Vita del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;
nei confronti di
A.R.P.A.T.- Dipartimento provinciale di Massa Carrara; Fallimento Finanziaria Fibronit s.p.a.
per l\'annullamento
previa sospensione dell\'efficacia,
a) del provvedimento in data 28.12.2007 prot. n. 33534/QdV/DI/VII/VIII del Direttore Generale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direzione Generale per la Qualità della Vita comunicato a CO.SV.A.P. informalmente il 12.01.2008;
b) del decreto del Direttore Generale per la Qualità della Vita del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in data 28.12.2007 con il quale sono state approvate le prescrizioni stabilite nel verbale della Conferenza dei servizi decisoria convocata in data 31.10.2007;
c) del verbale delle determinazioni conclusive della medesima Conferenza di Servizi decisoria svoltasi in data 30.10.2007 c/o il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in relazione all’area COSVAP ex Fibronit;
- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ed in particolare:
d) della nota ARPAT in data 12.12.2006;
e) del provvedimento del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in data 23.01.2007 prot. n. 1783/QdV/DI;
f) del verbale del 26.06.2007 della Conferenza di Servizi istruttoria convocata c/o il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in pari data;
g) del verbale in data 26.06.2007 della Conferenza di Servizi convocata c/o il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in pari data ai sensi dell’art. 14 ter comma 2° L. n. 241/1990 recante esame dei “Rapporti di prova relativi al monitoraggio dello stato qualitativo della acque di falda sottostanti l’area CO.SV.A.P. - ex Fibronit”;
h) del verbale della Conferenza di Servizi decisoria relativa al sito di bonifica di interesse nazionale di Massa Carrara del 28.04.2006;
i) della nota ARPAT in data 01.06.2005;
l) del verbale della Conferenza di Servizi istruttoria tenutasi c/o il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ai sensi dell’art. 14 ter comma 2° L. n. 241/1990 in data 05.07.2005;
m) del verbale della Conferenza di Servizi decisoria tenutasi c/o il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ai sensi dell’art. 14 ter comma 2° L. n. 241/1990 in data 28.07.2005;
n) del verbale della Conferenza di Servizi istruttoria tenutasi c/o il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ai sensi dell’art. 14 ter comma 2° L. n. 241/1990 in data 10.02.2005;
o) del verbale della Conferenza di Servizi decisoria tenutasi c/o il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio ai sensi dell’art. 14 ter comma 2° L. n. 241/1990 in data 23.04.2004;
p) del verbale della Conferenza di Servizi decisoria tenutasi c/o il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio ai sensi dell’art. 14 ter comma 2° L. n. 241/1990 in data 15.04.2004;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l\'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell\'Ambiente e Tutela Territorio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell\'udienza pubblica del giorno 02/04/2009 il dott. Bernardo Massari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Espongono le società ricorrenti di essere aderenti al Consorzio Sviluppo Aree Produttive - COSVAP - (anch\'esso ricorrente) e di avere acquistato alcuni lotti di terreno posti all\'interno dell\'area denominata ex Fibronit, un tempo sede di uno stabilimento industriale per la produzione di lastre e tubi di cemento-amianto.
Con la legge n. 426/1998 è stato istituito il sito di bonifica di interesse nazionale di Massa Carrara e, con decreto ministeriale 21 dicembre 1999 è stata disposta la perimetrazione del medesimo, risultando, peraltro, l\'area destinataria di verifiche volte al suo recupero al fine di insediamento di nuovi stabilimenti produttivi.
In data 23 dicembre 2004 il Consorzio presentava un piano di caratterizzazione e successivamente un progetto di bonifica definitiva dell\'area.
Tali piani erano sottoposti a verifica istruttoria dalla Direzione qualità della vita del Ministero dell\'ambiente che, in data 10 febbraio 2005, esprimeva parere favorevole al progetto definitivo di bonifica con alcune prescrizioni.
La Conferenza istruttoria approvava i risultati del piano di caratterizzazione presentato dal consorzio ricorrente, a condizione dell\'effettuazione delle controanalisi di validazione dell’ARPA, demandando inoltre a quest\'ultima la ripetizione dell\'analisi sulle acque di falda, con riserva di chiedere a COSVAP l\'adozione di misure di messa in sicurezza d\'emergenza della falda, nell’ipotesi di superamento dei parametri per il cromo.
In data 28 luglio 2005, in sede di Conferenza di servizi, veniva definitivamente approvato il piano di bonifica presentato dal consorzio e deliberato di restituire l\'area agli usi produttivi, con esclusione dell\'area oggetto dell\'intervento di bonifica, estesa per circa il 10% della superficie complessiva.
Con nota dell’1 giugno 2005 l’ARPAT di Massa Carrara comunicava al Ministero dell\'ambiente di aver effettuato un nuovo monitoraggio delle acque di falda e prelevato campioni di terreno i cui risultati venivano esaminati nella Conferenza di servizi istruttoria del 5 luglio 2005.
In sede di Conferenza di servizi decisoria, svoltasi il 28 aprile 2006, il Ministero dell\'ambiente prendeva atto dell\'invio delle analisi di monitoraggio semestrale inviate da COSVAP, richiedendo le correlative validazione di ARPAT, ma nonostante la precedente decisione di restituire l\'area ai suoi usi, nella Conferenza decisoria del 26 giugno 2007 imponeva al Consorzio l\'attivazione, entro 10 giorni dalla data della conferenza, di interventi di messa in sicurezza d\'emergenza delle acque di falda, consistenti nella realizzazione di una barriera di contenimento fisico ed un sistema idraulico di emungimento un monte della stessa, con successivo trattamento lungo tutto il fronte dell\'area a valle. Richiedeva, inoltre, la presentazione, entro 30 giorni, di un progetto di bonifica delle acque di falda basato sul confinamento fisico dell\'intera area.
A seguito di successive indagini supplementari, il Ministero dell\'ambiente confermava in sede di Conferenza di servizi decisoria del 30 ottobre 2007, nuovamente a carico del Consorzio, l\'effettuazione degli interventi di messa in sicurezza di emergenza già richiesti.
Infine, con il provvedimento indicato in epigrafe, emesso in data 28 dicembre 2007, il Ministero dell\'ambiente approvava le prescrizioni stabilite nel verbale della Conferenza di servizi decisoria convocata in data 31 ottobre 2007.
Contro tale atto ricorrono le società in intestazione chiedendone l’annullamento, previa sospensione, con vittoria di spese e deducendo i motivi che seguono:
1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 8, 10 bis, 14 e segg. della l. n. 241/1990. Violazione degli artt. 239 e segg. del decreto legislativo n. 152/2006. Violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto dei presupposti, inesistente istruttoria e inesistente motivazione.
2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15 del decreto ministeriale n. 471/1999 e dell’art. 164 del decreto legislativo n. 152/2006. Incompetenza. Eccesso di potere per difetto di presupposti, travisamento dei fatti, inesistente motivazione, inesistente istruttoria e contraddittorietà.
3. Violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e segg. della l. n. 241/1990. Violazione dell\'articolo 17 del decreto legislativo n. 22 / 1997, degli artt. 240 e segg. del decreto legislativo n. 152/2006. Eccesso di potere per inesistente motivazione, inesistente istruttoria, difetto di presupposti. Incompetenza: violazione dell’art. 4 del d.lgs. n. 165/2001.
4. Violazione e falsa applicazione degli artt. 240 e segg. del decreto legislativo n. 152/2006. Violazione dell\'articolo 97 della Costituzione. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, inesistente motivazione, inesistente istruttoria.
5. Violazione e falsa applicazione degli artt. 4, 23, 192, 240, 242, 243, 244, 252, 253, 311 e 313 del decreto legislativo 152/2006. Violazione e falsa applicazione dell\'allegato 3 il titolo 5°, parte IV, del decreto legislativo 1502/2006. Violazione del decreto ministeriale n. 471/1999. Violazione del d.p.r. 12 aprile 1996. Violazione dell\'art. 1 del D. Pci è 10 agosto 1988, n. 377. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Violazione del principio del giusto procedimento. Eccesso di potere per inesistente motivazione, istruttoria, travisamento dei fatti, difetto di presupposti, violazione del principio comunitario dell\'applicazione delle migliori tecnologie a costi sopportabili, violazione del principio di proporzionalità. Incongruità, illogicità, irrazionalità, contraddittorietà manifeste.
6. Violazione del decreto ministeriale n. 471/1999. Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento. Travisamento dei fatti. Difetto di presupposti. Inesistente motivazione. Inesistente istruttoria.
Si è costituito in giudizio il Ministero dell\'ambiente e della tutela del territorio opponendosi all’accoglimento del gravame.
Con ordinanza n. 289 depositata il 12 marzo 2008 veniva accolta la domanda incidentale di sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato.
Alla pubblica udienza del 2 aprile 2009 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
DIRITTO
Con il ricorso in esame vengono impugnati il provvedimento in data 28.12.2007 del Direttore Generale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direzione generale per la qualità della vita e gli atti presupposti in epigrafe precisati relativi al procedimento a conclusione del quale è stato imposto al Consorzio ricorrente, entro 10 giorni dalla data della conferenza, di porre in essere interventi di messa in sicurezza d\'emergenza delle acque di falda, consistenti nella realizzazione di una barriera di contenimento fisico ed un sistema idraulico di emungimento a monte della barriera fisica, con successivo trattamento lungo tutto il fronte dell\'area a valle della medesima, unitamente alla presentazione, entro 30 giorni, di un progetto di bonifica delle acque di falda basato sul confinamento fisico dell\'intera area.
Il ricorso è meritevole di accoglimento.
Il provvedimento, infatti, appare viziato sotto molteplici profili.
Non risulta, in primo luogo, che sia stata consentita al Consorzio la partecipazione al procedimento, quantomeno con riferimento alle fasi che, a partire dalla Conferenza di servizi del 27 giugno 2007, avrebbero fatto emergere l\'esistenza di una contaminazione del terreno e della falda acquifera nell\'area di cui trattasi, sfociando nella decisione assunta nella conferenza decisoria e poi fatta propria dal Ministero dell\'ambiente.
Ciò appare particolarmente rilevante, tenuto conto da un lato della discrezionalità tecnica sussistente nella materia, dall\'altro del contrasto palese con le prime risultanze delle indagini di caratterizzazione eseguite sul sito, nonché della decisione che, sulla scorta di queste ultime, l\'amministrazione aveva assunto, di restituire i terreni ai loro legittimi proprietari per gli usi produttivi per i quali erano stati acquistati.
È evidente che l\'onerosità degli obblighi imposti agli interessati avrebbe imposto di instaurare con questi un ampio contraddittorio.
E’ del tutto pacifico, infatti, che l’\'attività istruttoria del procedimento di bonifica deve prevedere la partecipazione del soggetto interessato e, in particolare, gli accertamenti analitici devono essere effettuati in contraddittorio (T.A.R. Lombardia Milano, sez. I, 19 aprile 2007, n. 1913; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 27 luglio 2001, n. 488).
Né, d\'altra parte, l\'amministrazione, in virtù di quanto disposto dall\'art. 21 octies della l. n. 241/1990, ha inteso fornire in giudizio la dimostrazione che, pur con la partecipazione di controparte, il provvedimento finale non avrebbe potuto avere un contenuto diverso da quello contestato.
Fondato si palesa, altresì, il quinto motivo con cui si lamenta l’insussistenza dei presupposti soggettivi per l’imposizione degli obblighi di messa in sicurezza d’emergenza e di bonifica.
Il nuovo codice dell’ambiente riprende in tema l’impostazione già seguita dal d.lgs. n. 22/1997 il cui art. 17 stabiliva che “Chiunque cagiona, anche in maniera accidentale, il superamento dei limiti di cui al comma 1, lettera a), ovvero determini un pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti medesimi, è tenuto a procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali deriva il pericolo di inquinamento”.
Per quanto attiene ai procedimenti di bonifica dei siti di interesse nazionale, l’art. 252, comma 5, del d.lgs. n. 152/2006 dispone che “Nel caso in cui il responsabile non provveda o non sia individuabile oppure non provveda il proprietario del sito contaminato né altro soggetto interessato, gli interventi sono predisposti dal Ministero dell\'ambiente e della tutela del territorio…”.
La disposizione appena citata non può che essere interpretata nel senso che l\'obbligo di adottare le misure, sia urgenti che definitive, idonee a fronteggiare la situazione di inquinamento incombe solamente a carico di colui che di tale situazione sia responsabile, per avervi dato causa (nello stesso senso, l’art. 252 bis in tema di “Siti di preminente interesse pubblico per la riconversione industriale”).
La norma individua, perciò, dal punto di vista di soggettivo nella responsabilità dell\'autore dell\'inquinamento, a titolo di dolo o di colpa, la fonte dell\'obbligo a provvedere alla messa in sicurezza e all\'eventuale bonifica del sito inquinato.
Da ciò la giurisprudenza quasi univoca, condivisa dal Collegio, deduce la mancanza di responsabilità, e quindi di obbligo a bonificare o di mettere in sicurezza, del proprietario incolpevole (cfr., T.A.R Toscana, sez. II, 17 aprile 2009, n. 665; T.A.R. Veneto, sez. III, 25 maggio 2005, n. 2174; , T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 8 ottobre 2004, n. 5473; T.A.R. Campania, sez. V, 28 settembre 1998, n. 2988).
Ne consegue che l\'amministrazione non può imporre ai privati che non hanno alcuna responsabilità diretta sull\'origine del fenomeno contestato, ma che vengono individuati solo in quanto proprietari del bene, lo svolgimento di attività di recupero e di risanamento (T.A.R. Veneto, sez. III, 2 febbraio 2002, n. 320).
L\'enunciato, è d\'altronde conforme al principio a cui si ispira la legislazione comunitaria "chi inquina paga" (art. 174, ex art. 130/R, Trattato CE) che impone a chi fa correre un rischio di inquinamento o a chi provoca un inquinamento di sostenere i costi della prevenzione o della riparazione.
A carico del proprietario dell\'area inquinata non responsabile della contaminazione, invero, non grava alcun obbligo di porre in essere gli interventi ambientali in argomento, ma solo la facoltà di eseguirli al fine di evitare l\'espropriazione del terreno interessato gravato da onere reale, al pari delle spese sostenute per gli interventi di recupero ambientale, assistite anche da privilegio speciale immobiliare (art. 253 d.lgs. n. 152/2006).
La normativa citata prevede, infatti, che, in caso di mancata esecuzione degli interventi in argomento da parte del responsabile dell\'inquinamento ovvero in caso di mancata individuazione del predetto, le opere di recupero ambientale vanno eseguite dall\'amministrazione competente la quale potrà rivalersi sul soggetto responsabile, nei limiti del valore dell\'area bonificata, anche esercitando, nel caso in cui la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetto dei suddetti interventi (T.A.R. Lombardia, Brescia, 16 marzo 2006, n. 291; T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 10 luglio 2007, n. 5355).
Un’ulteriore illegittimità emerge dallo stesso motivo di impugnazione con riferimento all’insussistenza dei presupposti per l\'attivazione della procedura di messa in sicurezza d\'emergenza.
L\'art. 240, comma 1, lett. b), definisce “concentrazioni soglia di contaminazione (CSC): i livelli di contaminazione delle matrici ambientali che costituiscono valori al di sopra dei quali è necessaria la caratterizzazione del sito e l\'analisi di rischio sito specifica, come individuati nell\'Allegato 5 alla parte quarta del presente decreto”.
Per contro, nella lett. c) dello stesso comma sono definite “concentrazioni soglia di rischio (CSR): i livelli di contaminazione delle matrici ambientali, da determinare caso per caso con l\'applicazione della procedura di analisi di rischio sito specifica secondo i principi illustrati nell\'Allegato 1 alla parte quarta del presente decreto e sulla base dei risultati del piano di caratterizzazione, il cui superamento richiede la messa in sicurezza e la bonifica”.
L\'art. 240, comma 1, lett. m), prevede poi che la “messa in sicurezza d\'emergenza è costituita da “ogni intervento immediato o a breve termine, da mettere in opera nelle condizioni di emergenza di cui alla lettera t) in caso di eventi di contaminazione repentini di qualsiasi natura, atto a contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici presenti nel sito e a rimuoverle, in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente”.
L’art. 242 disciplina poi le procedure operative ed amministrative per gli interventi di contenimento e bonifica dei fenomeni di inquinamento riscontrati, avuto riguardo al superamento del livello delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC), ovvero del livello delle concentrazioni soglia di rischio (CSR).
In proposito si è ritenuto che la messa in sicurezza d\'emergenza (cd. m.i.s.e.) può essere disposta solo in presenza di contaminazioni «repentine» al fine di contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici presenti nel sito e rimuoverle in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente, con la conseguenza di ritenere illegittimo il provvedimento che impone la m.i.s.e. in presenza di uno stato di contaminazione pregressa, senza alcuna specifica motivazione sulla situazione di emergenza e sull\'esigenza di scongiurare il rischio immediato che possano giustificare tale tipologia di intervento richiesto (T.A.R. Sardegna, sez. II, 8 ottobre 2007, n. 1809).
Invero, il procedimento di bonifica è soggetto a procedure e tempi che ne assicurano la ponderazione e quindi la qualità, nel mentre la m.i.s.e. si caratterizza per essere un intervento di contenimento immediato di situazioni improvvise e quindi è regolata da una procedura di urgenza, come tale limitata, puntuale e non estensibile oltre i suoi limiti naturali, a pena del rischio di interventi frettolosi ed inappropriati che, nel tema della tutela ambientale sono, intuibilmente, completamente esclusi dal novero delle previsioni legislative (cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. I, n. 1254/2007).
Ora, è ampiamente noto che nel sito di interesse nazionale di Massa Carrara i fenomeni di inquinamento, del tutto risalenti nel tempo, sono stati determinati dalle attività industriali svolte in quelle aree da moltissimi anni, nel mentre, con specifico riferimento ai terreni di proprietà delle società ricorrenti, non risulta dai verbali delle conferenze istruttorie alcun riferimento a fenomeni di carattere repentino che possano aver giustificato l\'intervento richiesto.
È perciò assente nei provvedimenti impugnati la valutazione e la dimostrazione della gravità della situazione denunciata che costituirebbe, invece, il presupposto imprescindibile delle misure impugnate, specie se si tiene conto che, fino alla conferenza di servizi del 28 luglio 2005, le indagini svolte avevano consentito di escludere la presenza di livelli di contaminazione eccedenti la soglia di rischio, tanto da aver indotto il Ministero competente a deliberare la restituzione dei terreni ai legittimi proprietari.
Tanto appare sufficiente, con assorbimento degli ulteriori mezzi di impugnazione, a ritenere illegittimo il provvedimento impugnato.
Per le considerazioni che precedono il ricorso deve pertanto essere accolto conseguendone l’annullamento della determinazione dirigenziale impugnata del 28.12.2007 di approvazione delle prescrizioni stabilite nel verbale della conferenza dei servizi del 30.10.2007.
Le spese del giudizio, fatta eccezione per l’Amministrazione regionale non costituita in giudizio per la quale, anche in ragione del ruolo rivestito nella controversia, è possibile disporre la compensazione, seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione 2^, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l\'atto impugnato di cui in motivazione.
Condanna il Ministero dell\'ambiente e della tutela del territorio al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano in € 3000,00 (tremila/00), comprensive di quanto versato a titolo di contributo unificato, oltre agli accessori di legge. Spese compensate per il resto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall\'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 02/04/2009 con l\'intervento dei Magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Bernardo Massari, Consigliere, Estensore
Pierpaolo Grauso, Primo Referendario
IL PRESIDENTE
L\'ESTENSORE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 06/05/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 00762/2009 REG.SEN.
N. 00341/2008 REG.RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 341 del 2008, proposto da:
Soc. Co.Sv.A.P. Consorzio Sviluppo Aree Produttive, Ci Esse Elettric S.n.c., Sigip S.r.l., G.&G. S.a.s. di Sergio Gabbani &C., Blitz Telefonia S.a.s., Autocenter 2000 S.r.l., Edilizia dell\'Amico S.r.l., Ditta Mgm Riparazioni di Mario Medici, O.M.I. S.r.l., Massa Impianti S.r.l., Ditta Rossi Cesarino Riparazioni Meccaniche in Persona del Titolare Pro Tempore, Officina Meccanica B.B.F. di Franzoni Claudio & C. S.n.c., G.S. Diamant di Giaconi Sauro, Detersificio Bertozzi S.a.s. di Bertozzi Giulio, Geo Tirreno S.r.l., S.T.A.P. Società Telefonica Apuana S.r.l., rappresentati e difesi dagli avv. Antonio Andreani, Francesco D\'Addario, con domicilio eletto presso Antonio Andreani in Firenze, via Fra\' D. Buonvicini, 21;
contro
Ministero dell\'Ambiente e Tutela Territorio, rappresentato e difeso dall\'Avvocatura Distr.le dello Stato, domiciliata per legge in Firenze, via degli Arazzieri 4; Regione Toscana; Direzione della Qualità della Vita del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;
nei confronti di
A.R.P.A.T.- Dipartimento provinciale di Massa Carrara; Fallimento Finanziaria Fibronit s.p.a.
per l\'annullamento
previa sospensione dell\'efficacia,
a) del provvedimento in data 28.12.2007 prot. n. 33534/QdV/DI/VII/VIII del Direttore Generale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direzione Generale per la Qualità della Vita comunicato a CO.SV.A.P. informalmente il 12.01.2008;
b) del decreto del Direttore Generale per la Qualità della Vita del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in data 28.12.2007 con il quale sono state approvate le prescrizioni stabilite nel verbale della Conferenza dei servizi decisoria convocata in data 31.10.2007;
c) del verbale delle determinazioni conclusive della medesima Conferenza di Servizi decisoria svoltasi in data 30.10.2007 c/o il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in relazione all’area COSVAP ex Fibronit;
- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ed in particolare:
d) della nota ARPAT in data 12.12.2006;
e) del provvedimento del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in data 23.01.2007 prot. n. 1783/QdV/DI;
f) del verbale del 26.06.2007 della Conferenza di Servizi istruttoria convocata c/o il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in pari data;
g) del verbale in data 26.06.2007 della Conferenza di Servizi convocata c/o il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in pari data ai sensi dell’art. 14 ter comma 2° L. n. 241/1990 recante esame dei “Rapporti di prova relativi al monitoraggio dello stato qualitativo della acque di falda sottostanti l’area CO.SV.A.P. - ex Fibronit”;
h) del verbale della Conferenza di Servizi decisoria relativa al sito di bonifica di interesse nazionale di Massa Carrara del 28.04.2006;
i) della nota ARPAT in data 01.06.2005;
l) del verbale della Conferenza di Servizi istruttoria tenutasi c/o il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ai sensi dell’art. 14 ter comma 2° L. n. 241/1990 in data 05.07.2005;
m) del verbale della Conferenza di Servizi decisoria tenutasi c/o il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ai sensi dell’art. 14 ter comma 2° L. n. 241/1990 in data 28.07.2005;
n) del verbale della Conferenza di Servizi istruttoria tenutasi c/o il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare ai sensi dell’art. 14 ter comma 2° L. n. 241/1990 in data 10.02.2005;
o) del verbale della Conferenza di Servizi decisoria tenutasi c/o il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio ai sensi dell’art. 14 ter comma 2° L. n. 241/1990 in data 23.04.2004;
p) del verbale della Conferenza di Servizi decisoria tenutasi c/o il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio ai sensi dell’art. 14 ter comma 2° L. n. 241/1990 in data 15.04.2004;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l\'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell\'Ambiente e Tutela Territorio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell\'udienza pubblica del giorno 02/04/2009 il dott. Bernardo Massari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Espongono le società ricorrenti di essere aderenti al Consorzio Sviluppo Aree Produttive - COSVAP - (anch\'esso ricorrente) e di avere acquistato alcuni lotti di terreno posti all\'interno dell\'area denominata ex Fibronit, un tempo sede di uno stabilimento industriale per la produzione di lastre e tubi di cemento-amianto.
Con la legge n. 426/1998 è stato istituito il sito di bonifica di interesse nazionale di Massa Carrara e, con decreto ministeriale 21 dicembre 1999 è stata disposta la perimetrazione del medesimo, risultando, peraltro, l\'area destinataria di verifiche volte al suo recupero al fine di insediamento di nuovi stabilimenti produttivi.
In data 23 dicembre 2004 il Consorzio presentava un piano di caratterizzazione e successivamente un progetto di bonifica definitiva dell\'area.
Tali piani erano sottoposti a verifica istruttoria dalla Direzione qualità della vita del Ministero dell\'ambiente che, in data 10 febbraio 2005, esprimeva parere favorevole al progetto definitivo di bonifica con alcune prescrizioni.
La Conferenza istruttoria approvava i risultati del piano di caratterizzazione presentato dal consorzio ricorrente, a condizione dell\'effettuazione delle controanalisi di validazione dell’ARPA, demandando inoltre a quest\'ultima la ripetizione dell\'analisi sulle acque di falda, con riserva di chiedere a COSVAP l\'adozione di misure di messa in sicurezza d\'emergenza della falda, nell’ipotesi di superamento dei parametri per il cromo.
In data 28 luglio 2005, in sede di Conferenza di servizi, veniva definitivamente approvato il piano di bonifica presentato dal consorzio e deliberato di restituire l\'area agli usi produttivi, con esclusione dell\'area oggetto dell\'intervento di bonifica, estesa per circa il 10% della superficie complessiva.
Con nota dell’1 giugno 2005 l’ARPAT di Massa Carrara comunicava al Ministero dell\'ambiente di aver effettuato un nuovo monitoraggio delle acque di falda e prelevato campioni di terreno i cui risultati venivano esaminati nella Conferenza di servizi istruttoria del 5 luglio 2005.
In sede di Conferenza di servizi decisoria, svoltasi il 28 aprile 2006, il Ministero dell\'ambiente prendeva atto dell\'invio delle analisi di monitoraggio semestrale inviate da COSVAP, richiedendo le correlative validazione di ARPAT, ma nonostante la precedente decisione di restituire l\'area ai suoi usi, nella Conferenza decisoria del 26 giugno 2007 imponeva al Consorzio l\'attivazione, entro 10 giorni dalla data della conferenza, di interventi di messa in sicurezza d\'emergenza delle acque di falda, consistenti nella realizzazione di una barriera di contenimento fisico ed un sistema idraulico di emungimento un monte della stessa, con successivo trattamento lungo tutto il fronte dell\'area a valle. Richiedeva, inoltre, la presentazione, entro 30 giorni, di un progetto di bonifica delle acque di falda basato sul confinamento fisico dell\'intera area.
A seguito di successive indagini supplementari, il Ministero dell\'ambiente confermava in sede di Conferenza di servizi decisoria del 30 ottobre 2007, nuovamente a carico del Consorzio, l\'effettuazione degli interventi di messa in sicurezza di emergenza già richiesti.
Infine, con il provvedimento indicato in epigrafe, emesso in data 28 dicembre 2007, il Ministero dell\'ambiente approvava le prescrizioni stabilite nel verbale della Conferenza di servizi decisoria convocata in data 31 ottobre 2007.
Contro tale atto ricorrono le società in intestazione chiedendone l’annullamento, previa sospensione, con vittoria di spese e deducendo i motivi che seguono:
1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 8, 10 bis, 14 e segg. della l. n. 241/1990. Violazione degli artt. 239 e segg. del decreto legislativo n. 152/2006. Violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto dei presupposti, inesistente istruttoria e inesistente motivazione.
2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15 del decreto ministeriale n. 471/1999 e dell’art. 164 del decreto legislativo n. 152/2006. Incompetenza. Eccesso di potere per difetto di presupposti, travisamento dei fatti, inesistente motivazione, inesistente istruttoria e contraddittorietà.
3. Violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e segg. della l. n. 241/1990. Violazione dell\'articolo 17 del decreto legislativo n. 22 / 1997, degli artt. 240 e segg. del decreto legislativo n. 152/2006. Eccesso di potere per inesistente motivazione, inesistente istruttoria, difetto di presupposti. Incompetenza: violazione dell’art. 4 del d.lgs. n. 165/2001.
4. Violazione e falsa applicazione degli artt. 240 e segg. del decreto legislativo n. 152/2006. Violazione dell\'articolo 97 della Costituzione. Eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, inesistente motivazione, inesistente istruttoria.
5. Violazione e falsa applicazione degli artt. 4, 23, 192, 240, 242, 243, 244, 252, 253, 311 e 313 del decreto legislativo 152/2006. Violazione e falsa applicazione dell\'allegato 3 il titolo 5°, parte IV, del decreto legislativo 1502/2006. Violazione del decreto ministeriale n. 471/1999. Violazione del d.p.r. 12 aprile 1996. Violazione dell\'art. 1 del D. Pci è 10 agosto 1988, n. 377. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Violazione del principio del giusto procedimento. Eccesso di potere per inesistente motivazione, istruttoria, travisamento dei fatti, difetto di presupposti, violazione del principio comunitario dell\'applicazione delle migliori tecnologie a costi sopportabili, violazione del principio di proporzionalità. Incongruità, illogicità, irrazionalità, contraddittorietà manifeste.
6. Violazione del decreto ministeriale n. 471/1999. Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento. Travisamento dei fatti. Difetto di presupposti. Inesistente motivazione. Inesistente istruttoria.
Si è costituito in giudizio il Ministero dell\'ambiente e della tutela del territorio opponendosi all’accoglimento del gravame.
Con ordinanza n. 289 depositata il 12 marzo 2008 veniva accolta la domanda incidentale di sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato.
Alla pubblica udienza del 2 aprile 2009 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
DIRITTO
Con il ricorso in esame vengono impugnati il provvedimento in data 28.12.2007 del Direttore Generale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare - Direzione generale per la qualità della vita e gli atti presupposti in epigrafe precisati relativi al procedimento a conclusione del quale è stato imposto al Consorzio ricorrente, entro 10 giorni dalla data della conferenza, di porre in essere interventi di messa in sicurezza d\'emergenza delle acque di falda, consistenti nella realizzazione di una barriera di contenimento fisico ed un sistema idraulico di emungimento a monte della barriera fisica, con successivo trattamento lungo tutto il fronte dell\'area a valle della medesima, unitamente alla presentazione, entro 30 giorni, di un progetto di bonifica delle acque di falda basato sul confinamento fisico dell\'intera area.
Il ricorso è meritevole di accoglimento.
Il provvedimento, infatti, appare viziato sotto molteplici profili.
Non risulta, in primo luogo, che sia stata consentita al Consorzio la partecipazione al procedimento, quantomeno con riferimento alle fasi che, a partire dalla Conferenza di servizi del 27 giugno 2007, avrebbero fatto emergere l\'esistenza di una contaminazione del terreno e della falda acquifera nell\'area di cui trattasi, sfociando nella decisione assunta nella conferenza decisoria e poi fatta propria dal Ministero dell\'ambiente.
Ciò appare particolarmente rilevante, tenuto conto da un lato della discrezionalità tecnica sussistente nella materia, dall\'altro del contrasto palese con le prime risultanze delle indagini di caratterizzazione eseguite sul sito, nonché della decisione che, sulla scorta di queste ultime, l\'amministrazione aveva assunto, di restituire i terreni ai loro legittimi proprietari per gli usi produttivi per i quali erano stati acquistati.
È evidente che l\'onerosità degli obblighi imposti agli interessati avrebbe imposto di instaurare con questi un ampio contraddittorio.
E’ del tutto pacifico, infatti, che l’\'attività istruttoria del procedimento di bonifica deve prevedere la partecipazione del soggetto interessato e, in particolare, gli accertamenti analitici devono essere effettuati in contraddittorio (T.A.R. Lombardia Milano, sez. I, 19 aprile 2007, n. 1913; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 27 luglio 2001, n. 488).
Né, d\'altra parte, l\'amministrazione, in virtù di quanto disposto dall\'art. 21 octies della l. n. 241/1990, ha inteso fornire in giudizio la dimostrazione che, pur con la partecipazione di controparte, il provvedimento finale non avrebbe potuto avere un contenuto diverso da quello contestato.
Fondato si palesa, altresì, il quinto motivo con cui si lamenta l’insussistenza dei presupposti soggettivi per l’imposizione degli obblighi di messa in sicurezza d’emergenza e di bonifica.
Il nuovo codice dell’ambiente riprende in tema l’impostazione già seguita dal d.lgs. n. 22/1997 il cui art. 17 stabiliva che “Chiunque cagiona, anche in maniera accidentale, il superamento dei limiti di cui al comma 1, lettera a), ovvero determini un pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti medesimi, è tenuto a procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali deriva il pericolo di inquinamento”.
Per quanto attiene ai procedimenti di bonifica dei siti di interesse nazionale, l’art. 252, comma 5, del d.lgs. n. 152/2006 dispone che “Nel caso in cui il responsabile non provveda o non sia individuabile oppure non provveda il proprietario del sito contaminato né altro soggetto interessato, gli interventi sono predisposti dal Ministero dell\'ambiente e della tutela del territorio…”.
La disposizione appena citata non può che essere interpretata nel senso che l\'obbligo di adottare le misure, sia urgenti che definitive, idonee a fronteggiare la situazione di inquinamento incombe solamente a carico di colui che di tale situazione sia responsabile, per avervi dato causa (nello stesso senso, l’art. 252 bis in tema di “Siti di preminente interesse pubblico per la riconversione industriale”).
La norma individua, perciò, dal punto di vista di soggettivo nella responsabilità dell\'autore dell\'inquinamento, a titolo di dolo o di colpa, la fonte dell\'obbligo a provvedere alla messa in sicurezza e all\'eventuale bonifica del sito inquinato.
Da ciò la giurisprudenza quasi univoca, condivisa dal Collegio, deduce la mancanza di responsabilità, e quindi di obbligo a bonificare o di mettere in sicurezza, del proprietario incolpevole (cfr., T.A.R Toscana, sez. II, 17 aprile 2009, n. 665; T.A.R. Veneto, sez. III, 25 maggio 2005, n. 2174; , T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 8 ottobre 2004, n. 5473; T.A.R. Campania, sez. V, 28 settembre 1998, n. 2988).
Ne consegue che l\'amministrazione non può imporre ai privati che non hanno alcuna responsabilità diretta sull\'origine del fenomeno contestato, ma che vengono individuati solo in quanto proprietari del bene, lo svolgimento di attività di recupero e di risanamento (T.A.R. Veneto, sez. III, 2 febbraio 2002, n. 320).
L\'enunciato, è d\'altronde conforme al principio a cui si ispira la legislazione comunitaria "chi inquina paga" (art. 174, ex art. 130/R, Trattato CE) che impone a chi fa correre un rischio di inquinamento o a chi provoca un inquinamento di sostenere i costi della prevenzione o della riparazione.
A carico del proprietario dell\'area inquinata non responsabile della contaminazione, invero, non grava alcun obbligo di porre in essere gli interventi ambientali in argomento, ma solo la facoltà di eseguirli al fine di evitare l\'espropriazione del terreno interessato gravato da onere reale, al pari delle spese sostenute per gli interventi di recupero ambientale, assistite anche da privilegio speciale immobiliare (art. 253 d.lgs. n. 152/2006).
La normativa citata prevede, infatti, che, in caso di mancata esecuzione degli interventi in argomento da parte del responsabile dell\'inquinamento ovvero in caso di mancata individuazione del predetto, le opere di recupero ambientale vanno eseguite dall\'amministrazione competente la quale potrà rivalersi sul soggetto responsabile, nei limiti del valore dell\'area bonificata, anche esercitando, nel caso in cui la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetto dei suddetti interventi (T.A.R. Lombardia, Brescia, 16 marzo 2006, n. 291; T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 10 luglio 2007, n. 5355).
Un’ulteriore illegittimità emerge dallo stesso motivo di impugnazione con riferimento all’insussistenza dei presupposti per l\'attivazione della procedura di messa in sicurezza d\'emergenza.
L\'art. 240, comma 1, lett. b), definisce “concentrazioni soglia di contaminazione (CSC): i livelli di contaminazione delle matrici ambientali che costituiscono valori al di sopra dei quali è necessaria la caratterizzazione del sito e l\'analisi di rischio sito specifica, come individuati nell\'Allegato 5 alla parte quarta del presente decreto”.
Per contro, nella lett. c) dello stesso comma sono definite “concentrazioni soglia di rischio (CSR): i livelli di contaminazione delle matrici ambientali, da determinare caso per caso con l\'applicazione della procedura di analisi di rischio sito specifica secondo i principi illustrati nell\'Allegato 1 alla parte quarta del presente decreto e sulla base dei risultati del piano di caratterizzazione, il cui superamento richiede la messa in sicurezza e la bonifica”.
L\'art. 240, comma 1, lett. m), prevede poi che la “messa in sicurezza d\'emergenza è costituita da “ogni intervento immediato o a breve termine, da mettere in opera nelle condizioni di emergenza di cui alla lettera t) in caso di eventi di contaminazione repentini di qualsiasi natura, atto a contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici presenti nel sito e a rimuoverle, in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente”.
L’art. 242 disciplina poi le procedure operative ed amministrative per gli interventi di contenimento e bonifica dei fenomeni di inquinamento riscontrati, avuto riguardo al superamento del livello delle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC), ovvero del livello delle concentrazioni soglia di rischio (CSR).
In proposito si è ritenuto che la messa in sicurezza d\'emergenza (cd. m.i.s.e.) può essere disposta solo in presenza di contaminazioni «repentine» al fine di contenere la diffusione delle sorgenti primarie di contaminazione, impedirne il contatto con altre matrici presenti nel sito e rimuoverle in attesa di eventuali ulteriori interventi di bonifica o di messa in sicurezza operativa o permanente, con la conseguenza di ritenere illegittimo il provvedimento che impone la m.i.s.e. in presenza di uno stato di contaminazione pregressa, senza alcuna specifica motivazione sulla situazione di emergenza e sull\'esigenza di scongiurare il rischio immediato che possano giustificare tale tipologia di intervento richiesto (T.A.R. Sardegna, sez. II, 8 ottobre 2007, n. 1809).
Invero, il procedimento di bonifica è soggetto a procedure e tempi che ne assicurano la ponderazione e quindi la qualità, nel mentre la m.i.s.e. si caratterizza per essere un intervento di contenimento immediato di situazioni improvvise e quindi è regolata da una procedura di urgenza, come tale limitata, puntuale e non estensibile oltre i suoi limiti naturali, a pena del rischio di interventi frettolosi ed inappropriati che, nel tema della tutela ambientale sono, intuibilmente, completamente esclusi dal novero delle previsioni legislative (cfr. TAR Sicilia, Catania, sez. I, n. 1254/2007).
Ora, è ampiamente noto che nel sito di interesse nazionale di Massa Carrara i fenomeni di inquinamento, del tutto risalenti nel tempo, sono stati determinati dalle attività industriali svolte in quelle aree da moltissimi anni, nel mentre, con specifico riferimento ai terreni di proprietà delle società ricorrenti, non risulta dai verbali delle conferenze istruttorie alcun riferimento a fenomeni di carattere repentino che possano aver giustificato l\'intervento richiesto.
È perciò assente nei provvedimenti impugnati la valutazione e la dimostrazione della gravità della situazione denunciata che costituirebbe, invece, il presupposto imprescindibile delle misure impugnate, specie se si tiene conto che, fino alla conferenza di servizi del 28 luglio 2005, le indagini svolte avevano consentito di escludere la presenza di livelli di contaminazione eccedenti la soglia di rischio, tanto da aver indotto il Ministero competente a deliberare la restituzione dei terreni ai legittimi proprietari.
Tanto appare sufficiente, con assorbimento degli ulteriori mezzi di impugnazione, a ritenere illegittimo il provvedimento impugnato.
Per le considerazioni che precedono il ricorso deve pertanto essere accolto conseguendone l’annullamento della determinazione dirigenziale impugnata del 28.12.2007 di approvazione delle prescrizioni stabilite nel verbale della conferenza dei servizi del 30.10.2007.
Le spese del giudizio, fatta eccezione per l’Amministrazione regionale non costituita in giudizio per la quale, anche in ragione del ruolo rivestito nella controversia, è possibile disporre la compensazione, seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione 2^, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l\'atto impugnato di cui in motivazione.
Condanna il Ministero dell\'ambiente e della tutela del territorio al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano in € 3000,00 (tremila/00), comprensive di quanto versato a titolo di contributo unificato, oltre agli accessori di legge. Spese compensate per il resto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall\'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 02/04/2009 con l\'intervento dei Magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Bernardo Massari, Consigliere, Estensore
Pierpaolo Grauso, Primo Referendario
IL PRESIDENTE
L\'ESTENSORE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 06/05/2009
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
