TAR LAZIO- ROMA- Sez. I- sent. n. 1798 del 20.2.2009, Comune di
Acerra (avv. Balletta) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri ed
altri (Avv. Stato) e Fibe S.p.a. (Prof. Avv. Dell\'Anno)
Sull\' illegittimità ordinanze commissariali adottate in violazione del giudicato, impugnabilità autorizzazione allo stoccaggio contenuta in legge provvedimento, inefficacia della autorizzazione allo stoccaggio di cui all\'art.art. 8, co. 2, d.l. 90/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 123/2008 ed interpretato dall’art. 2 ter d.l. 172/2008.
Acerra (avv. Balletta) c. Presidenza del Consiglio dei Ministri ed
altri (Avv. Stato) e Fibe S.p.a. (Prof. Avv. Dell\'Anno)
Sull\' illegittimità ordinanze commissariali adottate in violazione del giudicato, impugnabilità autorizzazione allo stoccaggio contenuta in legge provvedimento, inefficacia della autorizzazione allo stoccaggio di cui all\'art.art. 8, co. 2, d.l. 90/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 123/2008 ed interpretato dall’art. 2 ter d.l. 172/2008.
REPUBBLICA ITALIANA Sentenza n. 1798/09
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Prima Sezione
nelle persone dei magistrati:
Dott. Giorgio Giovannini Presidente
Dott. Antonino Savo Amodio Componente
Dott. Roberto Caponigro Componente, relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 11125 del 2007, proposto da
Comune di Acerra
in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Maurizio Balletta con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, Via degli Scipioni n. 268/A (studio Avv. Alessio Petretti)
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissario delegato per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania, Ministero dell’Interno, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato presso cui ope legis domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi n. 12
nonché
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Regione Campania, non costituiti
FIBE S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Paolo Dell’Anno ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, Via Umberto Saba n. 54
per l’annullamento
dell’ordinanza n. 363 del 31.10.2007 del Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex OPCM 3601 del 6.7.2007, con la quale proroga gli effetti dell’ordinanza commissariale n. 251 del 31.7.2007, inerente lo stoccaggio dei rifiuti CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata alla località Pantano del Comune di Acerra (NA) fino al 31.12.2007;
dell’ordinanza n. 251 del 31.7.2007 del Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex OPCM 3601 del 6.7.2007, richiamata nell’ordinanza precedente, con la quale sono state autorizzate attività di stoccaggio provvisorio di rifiuto CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 in località Pantano del Comune di Acerra (NA)
nonché per l’annullamento
dell’ordinanza n. 527 del 31.12.2007 del Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex OPCM 3601 del 6.7.2007, con la quale proroga gli effetti dell’ordinanza commissariale n. 363 del 31.10.2007, inerente lo stoccaggio dei rifiuti CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata in località Pantano del Comune di Acerra (NA) fino al 31.3.2008
nonché per l’annullamento
dell’ordinanza n. 150 del 31.3.2008 del Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex OPCM 3639 dell’11.1.2008, con la quale proroga per sessanta giorni gli effetti dell’ordinanza commissariale n. 527 del 31.12.2007, inerente lo stoccaggio dei rifiuti CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata in località Pantano del Comune di Acerra (NA)
nonché per l’annullamento
dell’art. 8, co. 2 e 3, del decreto legge 23 maggio 2008, n. 90
nonché per l’annullamento
dell’art. 8, co. 2, del decreto legge 23 maggio 2008, n. 90, come modificato dalla legge 14 luglio 2008, n. 123.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti i motivi aggiunti depositati dal ricorrente;
Vista la costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato;
Vista la costituzione in giudizio della FIBE S.p.a.;
Visti gli atti tutti della causa;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Uditi alla udienza pubblica del 28 gennaio 2009, relatore il dott. Roberto Caponigro, gli avvocati di cui al relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Il Commissario Delegato per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania, con ordinanza n. 363 del 31 ottobre 2007, ha prorogato l’efficacia dell’ordinanza commissariale n. 251 del 30 luglio 2007 inerente lo stoccaggio di rifiuti CER 20 03 01 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata alla località Pantano del Comune di Acerra (NA) fino all’attuazione del programma di evacuazione da parte della Ecolog e comunque non oltre il 31 dicembre 2007.
L’ordinanza commissariale n. 251 del 30 luglio 2007, la cui efficacia è stata prorogata dall’ordinanza n. 363/2007, aveva a sua volta prorogato gli effetti dell’ordinanza commissariale n. 128 del 4 maggio 2007 inerente lo stoccaggio di rifiuti CER 20 03 01 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata alla località Pantano del Comune di Acerra (NA) fino a non oltre il 30 ottobre 2007.
Il ricorso introduttivo del presente giudizio, proposto avverso le dette ordinanze, è articolato nei seguenti motivi di impugnativa:
• Nullità (violazione art. 21 septies L. 241/1990 per violazione delle sentenze del TAR Lazio nn. 2698/07 e 5402/07 e delle ordinanze del Consiglio di Stato nn. 3612/07 e 4702/07, nonché della sentenza del T.A.R. Campania – Napoli n. 20692/05, confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 4932/07).
I provvedimenti sarebbero stati adottati in violazione dei giudicati amministrativi in epigrafe.
• Violazione art. 191, co. 3, D.Lgs. 152/2006. Violazione art. 3 L. 241/1990. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria in ordine alla compatibilità sanitaria ed ambientale del sito di stoccaggio. Violazione artt. 2, 3, 9, 32 Cost. (diritto all’ambiente e diritto alla salute). Violazione art. 5, co. 5, L. 225/92.
Non sarebbe stata acquisita alcuna valutazione in ordine alla compatibilità sanitaria ed ambientale del sito di stoccaggio provvisorio.
• Violazione art. 191, co. 4, D.Lgs. 152/2006.
Il Commissario delegato, avendo adottato più di due ordinanze circa il sito n. 7, avrebbe dovuto acquisire l’intesa del Ministro dell’Ambiente.
• Violazione direttiva 85/337/CEE. Violazione artt. 1, co. 3, e dell’allegato A al DPR 12.4.1996. Violazione art. 15 L. 306/2003. Violazione art. 11 OPCM n. 3569/2007. Violazione art. 21 septies L. 241/1990. Nullità.
Il sito di stoccaggio non sarebbe stato sottoposto a preventiva valutazione di impatto ambientale, né sarebbe stato rispettato il procedimento di cui all’art. 15 L. 306/2003.
• Violazione e falsa applicazione del D.L. 61/2007. Illegittimità derivata.
La fonte normativa in rubrica, richiamata nell’ordinanza impugnata n. 363/2007, non avrebbe attinenza con i siti di stoccaggio in discorso.
Il Comune ricorrente ha altresì impugnato, deducendone l’illegittimità in via derivata per gli stessi vizi dedotti con il ricorso introduttivo del giudizio, con un primo atto di motivi aggiunti, l’ordinanza commissariale n. 527 del 31 dicembre 2007 che ha prorogato gli effetti dell’ordinanza n. 363/2007 fino al 31 marzo 2008 e, con un secondo atto di motivi aggiunti, l’ordinanza commissariale n. 150 del 31 marzo 2008 che ha prorogato per sessanta giorni gli effetti dell’ordinanza n. 527/2007.
Con ulteriori motivi aggiunti, il Comune di Acerra ha chiesto l’annullamento dell’art. 8, co. 2 e 3, del d.l. 90/2008.
A tal fine - premesso che la natura formalmente legislativa delle norme impugnate non muta la natura sostanzialmente amministrativa delle stesse, con conseguente possibilità di tutela innanzi al giudice amministrativo – ha formulato le seguenti censure:
• Violazione artt. 24, 97, 113 Cost. in relazione alla violazione del giudicato amministrativo (TAR Campania, Napoli, sentenza 20692/05, confermata con sentenza n. 4932/07 del Consiglio di Stato – TAR Lazio sentenze nn. 2698/07 e 5402/07, confermate dal Consiglio di Stato con ordinanze nn. 3612/07 e 4702/07). Violazione art. 3 Cost.
L’adozione, con le norme impugnate, dell’ulteriore proroga triennale dello stoccaggio di rifiuti CER 20 03 01 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata alla località Pantano del Comune di Acerra costituirebbe violazione del giudicato di cui alle sentenze in rubrica e, quindi, violerebbe gli artt. 24, 97 e 113 Cost.; trattandosi di proroga di provvedimenti già annullati dal giudice amministrativo e comunque nulli ex art. 21 septies L. 241/1990 sussisterebbe anche l’irragionevolezza con conseguente violazione dell’art. 3 Cost.
• Violazione art. 117, co. 1, Cost. in relazione alla direttiva 85/337/CE come modificata dalla direttiva 11/97/CE.
Il sito di stoccaggio sarebbe stato realizzato ed utilizzato in assenza della prescritta valutazione di impatto ambientale.
• Violazione art. 117, co. 1, in relazione all’art. 191 del trattato sull’Unione Europea versione consolidata (ex art. 174 del Trattato dell’Unione Europea). Violazione artt. 2, 9 e 32 Cost.
L’ulteriore proroga triennale dello stoccaggio in assenza della prescritta valutazione di impatto ambientale violerebbe i principi comunitari della precauzione e dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente.
• Violazione art. 117, co. 1, Cost. in relazione alla direttiva 99/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999 relativa alle discariche di rifiuti, nonché in relazione alla direttiva 85/337/CE in materia di valutazione di impatto ambientale in determinati progetti pubblici e privati.
La proroga triennale ex lege contrasterebbe con l’art. 117, co. 1, Cost. in relazione ai vincoli comunitari di cui alla direttiva 99/31/CE, self executing, relativa alle discariche di rifiuti, sulla cui base il sito oggetto del giudizio non potrebbe più essere considerato sito di stoccaggio atteso che l’ulteriore proroga trasformerebbe lo stesso in discarica senza la preventiva valutazione di impatto ambientale.
Di talché l’amministrazione comunale ricorrente ha chiesto che sia proposta la questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, co. 2 e 3, d.l. 90/2008 per contrasto con le anzidette norme costituzionali e comunitarie.
Con successivi motivi aggiunti, il Comune ha altresì impugnato l’art. 8, co. 2, d.l. 90/2008, come modificato dalla l. 123/2008, deducendo i motivi già formulati all’atto dell’impugnazione delle norme del decreto legge ed evidenziando anche il contrasto con l’art. 111 Cost., in relazione alla violazione del giudicato amministrativo, con gli artt. 11 e 117, co. 1, Cost. in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, richiamata dall’art. 6 del trattato sull’Unione Europea, in quanto non farebbe salvi gli effetti dei giudicati amministrativi in rubrica e permetterebbe che una decisione giudiziaria definitiva ed obbligatoria rimanga inoperante a detrimento di una parte, nonché la violazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost.
Con ulteriore memoria, l’amministrazione comunale ha prospettato l’illegittimità costituzionale anche dell’art. 2 ter d.l. 6 novembre 2008, n. 172, introdotto dalla legge di conversione 30 dicembre 2008, n. 210 recante l’interpretazione autentica dell’art. 8, co. 2, d.l. 90/2008 convertito, con modificazioni, dalla legge 14 legge 2008.
L’Avvocatura dello Stato ha eccepito l’improcedibilità del ricorso in conseguenza della normativa sopravvenuta e l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti, con cui è stata impugnata detta normativa sopravvenuta, non potendo il giudice amministrativo effettuare un esame diretto della legge che si assume in contrasto con la Costituzione.
Nel merito, ha concluso per il rigetto del ricorso.
La FIBE S.p.a. ha anch’essa eccepito l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso introduttivo e dei primi motivi aggiunti per l’identità del contenuto delle disposizioni legislative di cui all’art. 8, co. 2 e 3, d.l. 90/2008 e delle statuizioni di cui alle ordinanze in discorso, che avrebbe determinato una novazione della fonte da cui promanano i provvedimenti impugnati, nonché l’inammissibilità dei motivi aggiunti con cui sono state impugnate direttamente le norme di legge per carenza di giurisdizione, essendo sottratti al sindacato giurisdizionale ordinario gli atti che costituiscono esercizio della potestà legislativa.
Nel merito, ha comunque escluso la sussistenza di profili di illegittimità costituzionale o di violazioni comunitarie.
All’udienza pubblica del 28 gennaio 2009, la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. L’art. 8, co. 2, d.l. 23 maggio 2008, n. 90, come sostituito dalla legge di conversione 14 luglio 2008, n. 123, recante misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, ha stabilito che, nelle more del funzionamento a regime del sistema di smaltimento dei rifiuti della regione Campania di cui al decreto stesso e ferma restando la necessità di adottare misure di salvaguardia ambientale e di tutela igienico-sanitaria, è autorizzato l’esercizio degli impianti in cui i rifiuti aventi i codici CER 19.12.10, 19.12.12, 19.05.01, 19.05.03, 20.03.01 e 20.03.99 sono scaricati al fine di essere preparati per il successivo trasporto in un impianto di recupero, trattamento o smaltimento, e sono altresì autorizzati lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento e il deposito temporaneo limitatamente ai rifiuti aventi i medesimi codici sopra richiamati.
L’art. 2 ter del d.l. 6 novembre 2008, n. 172, nel testo coordinato con la legge di conversione 30 dicembre 2008, n. 210, ha disposto che il comma 2 dell’art. 8 del d.l. 23 maggio 2008, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla l. 14 luglio 2008, n. 123, si interpreta nel senso che, nelle more del funzionamento a regime del sistema dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, sono autorizzati lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento aventi i codici CER 19.12.10, 19.12.12, 19.05.01, 19.05.03, 20.03.01 e 20.03.99 e il deposito di essi presso qualsiasi area di deposito temporaneo. L’attuazione del comma 2 dell’art. 8 del citato d.l. n. 90 del 2008, così interpretato, è sottoposta all’autorizzazione comunitaria.
L’entrata in vigore di tali norme non determina l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso introduttivo e dei primi due atti di motivi aggiunti con cui sono state impugnate le ordinanze commissariali nn. 251 del 31 luglio 2007, 363 del 31 ottobre 2007, 527 del 31 dicembre 2007 e 150 del 31 marzo 2008 che hanno via via prorogato gli effetti, sino a tutto maggio 2008, di precedenti ordinanze inerenti lo stoccaggio dei rifiuti CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 alla loc. Pantano nel Comune di Acerra.
La norma di legge, infatti, ha autorizzato lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento con codice CER 20.03.01 e il deposito di essi presso qualsiasi area di deposito temporaneo e, quindi, anche presso la detta piazzola in loc. Pantano nel Comune di Acerra a far tempo dalla sua entrata in vigore, vale a dire dal 23 maggio 2008 (la norma di interpretazione autentica, peraltro, prevede che l’attuazione della previsione di legge è subordinata all’autorizzazione comunitaria), con la conseguenza che, sino a tale data, i provvedimenti amministrativi de quibus hanno prodotto i loro effetti in via autonoma ed a prescindere dalla normativa sopravvenuta.
Gli effetti prodotti dagli atti, il cui contenuto è stato poi sostanzialmente ricompreso nel più ampio contenuto precettivo della norma di legge, sono irreversibili, avendo prodotto una lesione alla sfera giuridica del destinatario non più eliminabile, sicché l’interesse al gravame permane non in quanto dall’annullamento degli atti il ricorrente potrebbe trarre una qualche utilità inerente al bene della vita, costituente il lato interno della propria posizione di interesse legittimo (id est: la non utilizzazione di un’area del territorio comunale per lo stoccaggio dei rifiuti), oramai irrimediabilmente compromesso, ma al fine di un’eventuale azione risarcitoria dei danni medio tempore subiti.
In altri termini, la circostanza che le norme di legge introdotte dal d.l. 23 maggio 2008, n. 90 sono idonee a consentire lo stoccaggio del codice CER 20.03.01 anche presso la località in discorso non elide che tale stoccaggio, sino alla data di entrata in vigore della norma di legge (23 maggio 2008), è avvenuto sulla base di provvedimenti amministrativi e la considerazione che tali provvedimenti hanno prodotto effetti non più reversibili e, quindi, non eliminabili in sede di esecuzione di un’eventuale sentenza di annullamento, non determina la sopravvenuta carenza di interesse all’impugnativa, atteso che il ricorrente potrebbe agire in giudizio per chiedere il risarcimento per equivalente patrimoniale dei danni subiti.
2. Nel merito, l’impugnativa proposta con il ricorso introduttivo e con i primi due atti di motivi aggiunti è fondata e va accolta.
In particolare, fondata e assorbente è la censura con cui la ricorrente amministrazione comunale ha dedotto l’illegittimità dell’azione amministrativa dalla violazione delle sentenze del T.A.R. Lazio, I, nn. 2698/2007 e 5402/2007 e della sentenza del T.A.R. Campania, I, n. 20692/2005.
L’ordinanza n. 251 del 30 luglio 2007, impugnata con il ricorso introduttivo del giudizio, ha prorogato gli effetti dell’ordinanza commissariale n. 128 del 4 maggio 2007 inerente lo stoccaggio di rifiuti CER 20 03 01 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata alla località Pantano del Comune di Acerra (NA) fino all’attuazione del programma di evacuazione da parte della Ecolog e comunque non oltre il 30 ottobre 2007.
L’ordinanza commissariale n. 128/2007, i cui effetti sono stati prorogati dall’ordinanza n. 251/2007, è stata però annullata da questo Tribunale con sentenza 13 giugno 2007, n. 5402, che ha accolto il ricorso n. 4694/2007 proposto dall’odierno ricorrente.
La sentenza di questa Sezione n. 5402/2007 ha accertato l’illegittimità del suddetto provvedimento in quanto con lo stesso erano stati prorogati sino a non oltre il 31 luglio 2007 gli effetti dell’ordinanza commissariale n. 24 del 31 gennaio 2007, inerente lo stoccaggio dei rifiuti CER 20 03 01 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata alla loc. Pantano del Comune di Acerra, ordinanza n. 24/2007 già annullata con sentenza di questa Sezione n. 2698/2007.
A sua volta, la sentenza di questa Sezione n. 2698/2007 ha annullato gli atti impugnati, vale a dire le ordinanze commissariali che avevano via via autorizzato sino al 30 aprile 2007 l’attività di stoccaggio provvisorio dei rifiuti urbani sulla piazzola n. 7 realizzata alla loc. Pantano nel Comune di Acerra, in quanto l’ordinanza commissariale n. 167 del 17 maggio 2005, in esecuzione della quale è stata disposta l’utilizzo delle piazzole realizzate dalla FIBE S.p.a. in detta località, recante l’approvazione degli elaborati progettuali per la realizzazione del sito di stoccaggio provvisorio del combustibile derivato da rifiuti (CDR) in località Pantano del Comune di Acerra, è stata annullata con sentenza della Prima Sezione del T.A.R. Campania n. 20692/2005 per la mancata acquisizione della valutazione di impatto ambientale.
Ne consegue – rilevato che le sentenze di questa Sezione nn. 5402/2007 e 2698/2007 e del T.A.R. Campania n. 20692/2005, ai sensi dell’art. 33 l. 1034/1971, sono esecutive in quanto non sospese dal giudice d’appello (la Sesta Sezione del Consiglio di Stato, peraltro, con decisione 25 settembre 2007, n. 3741, ha respinto l’appello proposto avverso la sentenza della Prima Sezione del T.A.R. Campania n. 20692/2005) – l’illegittimità dell’ordinanza del Commissario delegato n. 251 del 31 luglio 2007 che ha disposto la proroga di un’ordinanza commissariale la quale, in quanto annullata in sede giurisdizionale, è stata eliminata dal mondo giuridico e non è in grado di spiegare alcun effetto.
L’illegittimità dell’ordinanza commissariale n. 251/2007 determina ovviamente, in via derivata, l’illegittimità delle successive ordinanze di proroga nn. 363 del 31 ottobre 2007 (impugnata anch’essa con il ricorso introduttivo del giudizio), n. 527 del 31 dicembre 2007 (impugnata con i primi motivi aggiunti) e n. 150 del 31 marzo 2008 (impugnata con i secondi motivi aggiunti).
La fondatezza della esaminata censura di violazione delle indicate sentenze determina, assorbite le ulteriori censure, la fondatezza del ricorso introduttivo del giudizio e dei primi due atti di motivi aggiunti e, per l’effetto, l’annullamento degli atti con gli stessi impugnati, vale a dire delle richiamate ordinanze commissariali nn. 251/2007, 363/2007, 527/2007 e 150/2008.
3. L’eccezione di inammissibilità per carenza di giurisdizione dei motivi aggiunti con cui sono state impugnate direttamente le norme di legge, essendo sottratti al sindacato giurisdizionale ordinario gli atti che costituiscono esercizio della potestà legislativa, non può essere accolta.
La possibilità che oggetto di impugnazione sia una norma di legge, se, di regola, va esclusa in radice, nella fattispecie in esame assume una caratterizzazione particolare a causa del contenuto e della natura di legge provvedimento della norma impugnata, sicché ciò che si presenta formalmente come un’impugnazione diretta di una legge, è in realtà finalizzata ad estendere la cognizione del giudice ad una norma sopravvenuta per provocarne l’intervento nei soli termini e limiti in cui l’ordinamento lo consente, vale a dire sollevare, ricorrendone i presupposti di rilevanza e non manifesta infondatezza, la questione di legittimità costituzionale.
La sindacabilità di una previsione legislativa che, in quanto volta a disciplinare una concreta ed individuabile fattispecie, assume connotazione sostanzialmente provvedimentale, può essere quindi soggetta all’ordinario sindacato giurisdizionale al fine dell’eventuale rimessione alla Corte Costituzionale della questione di legittimità costituzionale, che, altrimenti, non potrebbe essere affrontata con conseguente assenza di tutela giurisdizionale nei confronti di atti normativi concretamente incidenti su posizioni soggettive individuali e differenziate.
Infatti, una volta riconosciuta dalla Corte Costituzionale (sentenze nn. 62/1993, 63/1995 e 347/1995), in linea di principio, l’ammissibilità della categoria di atti normativi in discorso a fronte dell’insussistenza di una riserva di amministrazione, poiché la Costituzione non garantisce ai pubblici poteri l’esclusività delle pertinenti attribuzioni gestorie, e dell’inconfigurabilità per il legislatore di limiti diversi da quelli formali dell’osservanza del procedimento di formazione della legge, atteso che la Costituzione omette di prescrivere il contenuto sostanziale ed i caratteri essenziali dei precetti legislativi, la questione essenziale attiene alla configurazione del sistema delle garanzie d tutela giurisdizionale a fronte di tale categoria di atti normativi.
In particolare, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 62/1993, ha avuto modo di affermare che i diritti di difesa del cittadino, in caso di approvazione con legge di un atto amministrativo lesivo dei suoi interessi, non vengono sacrificati, ma si trasferiscono, secondo il regime di controllo proprio del provvedimento normativo medio tempore intervenuto, dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale, con la conseguenza che la legge, sebbene abbia contenuto di provvedimento amministrativo, può essere sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente, esclusivamente dal suo giudice naturale, ossia la Corte Costituzionale.
Peraltro, il Tribunale ha avuto modo di precisare che il giudice adito è tenuto ad esprimere la valutazione in ordine alla non manifesta infondatezza della questione, mentre assume connotazione decisamente depotenziata la valutazione in ordine alla rilevanza della questione in quanto essa, in presenza di leggi provvedimento altrimenti insindacabili dal giudice di legittimità, è intrinseca nell’esclusiva attribuzione alla Corte Costituzionale dello scrutinio di legittimità della norma formalmente legislativa ma sostanzialmente amministrativa (T.A.R. Lazio, I, 21 aprile 2008, n. 3356).
La rilevanza della questione di legittimità costituzionale, in altri termini, è apprezzabile in re ipsa, atteso che, diversamente, sussisterebbe un vuoto di tutela configgente con i principi costituzionali di cui agli artt. 24 e 113 Cost.
3.1 La questione di legittimità costituzionale sollevata dal Comune di Acerra afferisce, tra l’altro, al fatto che l’adozione dell’ulteriore proroga triennale dello stoccaggio di rifiuti CER 20 03 01 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata alla località Pantano del Comune di Acerra costituirebbe violazione del giudicato di cui alle sentenze del T.A.R. Lazio e del T.A.R. Campania più volte in precedenza richiamate e, quindi, violerebbe gli artt. 24, 97 e 113 Cost. e, comunque, trattandosi di proroga di provvedimenti già annullati dal giudice amministrativo e nulli ex art. 21 septies L. 241/1990 sussisterebbe l’irragionevolezza con conseguente violazione dell’art. 3 Cost.
Con memoria depositata in prossimità dell’udienza, l’amministrazione comunale ricorrente ha ancora sostenuto che sia la norma di interpretazione autentica sia la legge provvedimento oggetto della interpretazione autentica sono state emanate in pendenza del presente giudizio, per cui contrasterebbero con l’art. 117, co. 1, Cost. in relazione all’art. 6 della convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo che, nel prescrivere il diritto ad un giusto processo dinanzi ad un tribunale indipendente e imparziale, imporrebbe al potere legislativo di non intromettersi nell’amministrazione della giustizia, influendo così sulla singola causa o su una determinata categoria di controversie. Dall’ambito di applicazione della norma interpretativa, come recentemente indicato dall’ordinanza della Cassazione Civile, Sezione Lavoro, 22260/2008, dovrebbero essere esclusi i processi in corso alla data di entrata in vigore della disposizione.
La questione di legittimità costituzionale delle norme impugnate si rivela manifestamente infondata.
L’art. 8, co. 2, d.l. 90/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 123/2008 ed interpretato dall’art. 2 ter d.l. 172/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 210/2008, può ritenersi atto avente natura sostanzialmente amministrativa in quanto, autorizzando nella regione Campania lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento ed il deposito temporaneo limitatamente ai rifiuti aventi i codici CER 19.12.10, 19.12.12, 19.05.01, 19.05.03, 20.03.01 e 20.03.99 presso qualsiasi area di deposito temporaneo, incide direttamente su posizioni giuridiche soggettive concrete ed individuabili.
Tuttavia, il contenuto precettivo dell’atto non è limitato al sito di cui alla piazzola contrassegnata con il n. 7 in località Pantano nel Comune di Acerra, ma è esteso a qualunque area di deposito temporaneo nell’ambito della regione Campania, per cui non può ritenersi che la norma sia stata specificamente adottata in violazione di pronunce giurisdizionali e sia di conseguenza violativa dei relativi principi costituzionali.
In altri termini, l’ampiezza della portata precettiva della norma, che comprende ma non si esaurisce affatto nell’area in discorso, determina la manifesta infondatezza del dedotto profilo di illegittimità costituzionale.
Per tale ragione, nemmeno può ritenersi che l’annullamento in sede giurisdizionale delle ordinanze che hanno via via prorogato lo stoccaggio dei rifiuti con codice CER 20.03.01 sulla piazzola de qua costituisca di per sé indizio di irragionevolezza della norma di legge in quanto la stessa, come evidenziato, ha una portata soggettiva ed oggettiva ben più ampia, riguardando il complessivo fenomeno dell’emergenza nel settore dello smaltimento rifiuti nella regione Campania, e non è volta a reiterare sic et simpliciter il contenuto dei provvedimenti annullati relativi all’utilizzo della piazzola in località Pantano del Comune di Acerra.
D’altra parte, la norma di legge, con efficacia che non può ritenersi meramente “programmatica” ma che necessita di concreta, immediata ed integrale applicazione, fa presente espressamente la necessità di adottare misure di salvaguardia ambientale e di tutela igienico-sanitaria.
La violazione dell’art. 117, co. 1, Cost. in relazione all’art. 6 della convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, inoltre, è insussistente in quanto l’emanazione delle norme in discorso non ha pregiudicato l’esito del giudizio pendente al momento della sua emanazione, atteso che le stesse non hanno determinato l’improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio e dei primi motivi aggiunti che, anzi, sono stati accolti con conseguente annullamento degli atti impugnati.
3.2 Il Comune ricorrente ha prospettato una ulteriore serie di violazione di norme costituzionali in relazione a direttive comunitarie.
In proposito, per disattendere la tesi proposta, è sufficiente rilevare che la norma di interpretazione autentica di cui all’art. 2 ter d.l. 172/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 210/2008, prevede, al secondo comma, che l’autorizzazione del comma 2 dell’art. 8 del d.l. 90/2008, come interpretato dal comma 1 dello stesso art. 2 ter, è sottoposta all’autorizzazione comunitaria.
L’effettivo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento con i citati codici CER, nonché il deposito di essi presso qualsiasi area di deposito temporaneo, quindi, non può avvenire semplicemente sulla base della previsione normativa nazionale, essendo la relativa autorizzazione subordinata alla preventiva autorizzazione comunitaria.
Ne consegue che in tale sede, ossia nell’ambito del procedimento comunitario, ed al fine di rilasciare o meno l’autorizzazione di propria competenza, l’Autorità comunitaria potrà verificare la rispondenza o il contrasto dell’autorizzazione prevista dalla norma nazionale con la normativa comunitaria, ivi comprese le direttive di cui il ricorrente lamenta la violazione.
4. Sulla base di tali considerazioni, i terzi ed i quarti motivi aggiunti con cui il ricorrente ha impugnato l’art. 8, co. 2, d.l. 90/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 123/2008, sono infondati e vanno di conseguenza respinti.
5. Sussistono giuste ragioni, attesa la reciproca soccombenza nonché la complessità e la peculiarità della fattispecie, per disporre l’integrale compensazione delle spese del giudizio tra le parti.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Prima Sezione di Roma, così provvede sul ricorso in epigrafe:
• accoglie l’impugnativa proposta con il ricorso introduttivo del giudizio e con i primi ed i secondi motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla gli atti con gli stessi impugnati, vale a dire le ordinanze commissariali nn. 251/2007, 363/2007, 527/2007 e 150/2008;
• respinge l’impugnativa proposta con i terzi ed i quarti motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 28 gennaio 2009.
Dott. Giorgio Giovannini Presidente
Dott. Roberto Caponigro Estensore
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Prima Sezione
nelle persone dei magistrati:
Dott. Giorgio Giovannini Presidente
Dott. Antonino Savo Amodio Componente
Dott. Roberto Caponigro Componente, relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 11125 del 2007, proposto da
Comune di Acerra
in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Maurizio Balletta con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, Via degli Scipioni n. 268/A (studio Avv. Alessio Petretti)
contro
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Commissario delegato per l’emergenza rifiuti nella Regione Campania, Ministero dell’Interno, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato presso cui ope legis domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi n. 12
nonché
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Regione Campania, non costituiti
FIBE S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Paolo Dell’Anno ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, Via Umberto Saba n. 54
per l’annullamento
dell’ordinanza n. 363 del 31.10.2007 del Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex OPCM 3601 del 6.7.2007, con la quale proroga gli effetti dell’ordinanza commissariale n. 251 del 31.7.2007, inerente lo stoccaggio dei rifiuti CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata alla località Pantano del Comune di Acerra (NA) fino al 31.12.2007;
dell’ordinanza n. 251 del 31.7.2007 del Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex OPCM 3601 del 6.7.2007, richiamata nell’ordinanza precedente, con la quale sono state autorizzate attività di stoccaggio provvisorio di rifiuto CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 in località Pantano del Comune di Acerra (NA)
nonché per l’annullamento
dell’ordinanza n. 527 del 31.12.2007 del Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex OPCM 3601 del 6.7.2007, con la quale proroga gli effetti dell’ordinanza commissariale n. 363 del 31.10.2007, inerente lo stoccaggio dei rifiuti CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata in località Pantano del Comune di Acerra (NA) fino al 31.3.2008
nonché per l’annullamento
dell’ordinanza n. 150 del 31.3.2008 del Commissario di Governo per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania delegato ex OPCM 3639 dell’11.1.2008, con la quale proroga per sessanta giorni gli effetti dell’ordinanza commissariale n. 527 del 31.12.2007, inerente lo stoccaggio dei rifiuti CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata in località Pantano del Comune di Acerra (NA)
nonché per l’annullamento
dell’art. 8, co. 2 e 3, del decreto legge 23 maggio 2008, n. 90
nonché per l’annullamento
dell’art. 8, co. 2, del decreto legge 23 maggio 2008, n. 90, come modificato dalla legge 14 luglio 2008, n. 123.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti i motivi aggiunti depositati dal ricorrente;
Vista la costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato;
Vista la costituzione in giudizio della FIBE S.p.a.;
Visti gli atti tutti della causa;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Uditi alla udienza pubblica del 28 gennaio 2009, relatore il dott. Roberto Caponigro, gli avvocati di cui al relativo verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
FATTO
Il Commissario Delegato per l’Emergenza Rifiuti nella Regione Campania, con ordinanza n. 363 del 31 ottobre 2007, ha prorogato l’efficacia dell’ordinanza commissariale n. 251 del 30 luglio 2007 inerente lo stoccaggio di rifiuti CER 20 03 01 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata alla località Pantano del Comune di Acerra (NA) fino all’attuazione del programma di evacuazione da parte della Ecolog e comunque non oltre il 31 dicembre 2007.
L’ordinanza commissariale n. 251 del 30 luglio 2007, la cui efficacia è stata prorogata dall’ordinanza n. 363/2007, aveva a sua volta prorogato gli effetti dell’ordinanza commissariale n. 128 del 4 maggio 2007 inerente lo stoccaggio di rifiuti CER 20 03 01 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata alla località Pantano del Comune di Acerra (NA) fino a non oltre il 30 ottobre 2007.
Il ricorso introduttivo del presente giudizio, proposto avverso le dette ordinanze, è articolato nei seguenti motivi di impugnativa:
• Nullità (violazione art. 21 septies L. 241/1990 per violazione delle sentenze del TAR Lazio nn. 2698/07 e 5402/07 e delle ordinanze del Consiglio di Stato nn. 3612/07 e 4702/07, nonché della sentenza del T.A.R. Campania – Napoli n. 20692/05, confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 4932/07).
I provvedimenti sarebbero stati adottati in violazione dei giudicati amministrativi in epigrafe.
• Violazione art. 191, co. 3, D.Lgs. 152/2006. Violazione art. 3 L. 241/1990. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria in ordine alla compatibilità sanitaria ed ambientale del sito di stoccaggio. Violazione artt. 2, 3, 9, 32 Cost. (diritto all’ambiente e diritto alla salute). Violazione art. 5, co. 5, L. 225/92.
Non sarebbe stata acquisita alcuna valutazione in ordine alla compatibilità sanitaria ed ambientale del sito di stoccaggio provvisorio.
• Violazione art. 191, co. 4, D.Lgs. 152/2006.
Il Commissario delegato, avendo adottato più di due ordinanze circa il sito n. 7, avrebbe dovuto acquisire l’intesa del Ministro dell’Ambiente.
• Violazione direttiva 85/337/CEE. Violazione artt. 1, co. 3, e dell’allegato A al DPR 12.4.1996. Violazione art. 15 L. 306/2003. Violazione art. 11 OPCM n. 3569/2007. Violazione art. 21 septies L. 241/1990. Nullità.
Il sito di stoccaggio non sarebbe stato sottoposto a preventiva valutazione di impatto ambientale, né sarebbe stato rispettato il procedimento di cui all’art. 15 L. 306/2003.
• Violazione e falsa applicazione del D.L. 61/2007. Illegittimità derivata.
La fonte normativa in rubrica, richiamata nell’ordinanza impugnata n. 363/2007, non avrebbe attinenza con i siti di stoccaggio in discorso.
Il Comune ricorrente ha altresì impugnato, deducendone l’illegittimità in via derivata per gli stessi vizi dedotti con il ricorso introduttivo del giudizio, con un primo atto di motivi aggiunti, l’ordinanza commissariale n. 527 del 31 dicembre 2007 che ha prorogato gli effetti dell’ordinanza n. 363/2007 fino al 31 marzo 2008 e, con un secondo atto di motivi aggiunti, l’ordinanza commissariale n. 150 del 31 marzo 2008 che ha prorogato per sessanta giorni gli effetti dell’ordinanza n. 527/2007.
Con ulteriori motivi aggiunti, il Comune di Acerra ha chiesto l’annullamento dell’art. 8, co. 2 e 3, del d.l. 90/2008.
A tal fine - premesso che la natura formalmente legislativa delle norme impugnate non muta la natura sostanzialmente amministrativa delle stesse, con conseguente possibilità di tutela innanzi al giudice amministrativo – ha formulato le seguenti censure:
• Violazione artt. 24, 97, 113 Cost. in relazione alla violazione del giudicato amministrativo (TAR Campania, Napoli, sentenza 20692/05, confermata con sentenza n. 4932/07 del Consiglio di Stato – TAR Lazio sentenze nn. 2698/07 e 5402/07, confermate dal Consiglio di Stato con ordinanze nn. 3612/07 e 4702/07). Violazione art. 3 Cost.
L’adozione, con le norme impugnate, dell’ulteriore proroga triennale dello stoccaggio di rifiuti CER 20 03 01 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata alla località Pantano del Comune di Acerra costituirebbe violazione del giudicato di cui alle sentenze in rubrica e, quindi, violerebbe gli artt. 24, 97 e 113 Cost.; trattandosi di proroga di provvedimenti già annullati dal giudice amministrativo e comunque nulli ex art. 21 septies L. 241/1990 sussisterebbe anche l’irragionevolezza con conseguente violazione dell’art. 3 Cost.
• Violazione art. 117, co. 1, Cost. in relazione alla direttiva 85/337/CE come modificata dalla direttiva 11/97/CE.
Il sito di stoccaggio sarebbe stato realizzato ed utilizzato in assenza della prescritta valutazione di impatto ambientale.
• Violazione art. 117, co. 1, in relazione all’art. 191 del trattato sull’Unione Europea versione consolidata (ex art. 174 del Trattato dell’Unione Europea). Violazione artt. 2, 9 e 32 Cost.
L’ulteriore proroga triennale dello stoccaggio in assenza della prescritta valutazione di impatto ambientale violerebbe i principi comunitari della precauzione e dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente.
• Violazione art. 117, co. 1, Cost. in relazione alla direttiva 99/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999 relativa alle discariche di rifiuti, nonché in relazione alla direttiva 85/337/CE in materia di valutazione di impatto ambientale in determinati progetti pubblici e privati.
La proroga triennale ex lege contrasterebbe con l’art. 117, co. 1, Cost. in relazione ai vincoli comunitari di cui alla direttiva 99/31/CE, self executing, relativa alle discariche di rifiuti, sulla cui base il sito oggetto del giudizio non potrebbe più essere considerato sito di stoccaggio atteso che l’ulteriore proroga trasformerebbe lo stesso in discarica senza la preventiva valutazione di impatto ambientale.
Di talché l’amministrazione comunale ricorrente ha chiesto che sia proposta la questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, co. 2 e 3, d.l. 90/2008 per contrasto con le anzidette norme costituzionali e comunitarie.
Con successivi motivi aggiunti, il Comune ha altresì impugnato l’art. 8, co. 2, d.l. 90/2008, come modificato dalla l. 123/2008, deducendo i motivi già formulati all’atto dell’impugnazione delle norme del decreto legge ed evidenziando anche il contrasto con l’art. 111 Cost., in relazione alla violazione del giudicato amministrativo, con gli artt. 11 e 117, co. 1, Cost. in relazione all’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, richiamata dall’art. 6 del trattato sull’Unione Europea, in quanto non farebbe salvi gli effetti dei giudicati amministrativi in rubrica e permetterebbe che una decisione giudiziaria definitiva ed obbligatoria rimanga inoperante a detrimento di una parte, nonché la violazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost.
Con ulteriore memoria, l’amministrazione comunale ha prospettato l’illegittimità costituzionale anche dell’art. 2 ter d.l. 6 novembre 2008, n. 172, introdotto dalla legge di conversione 30 dicembre 2008, n. 210 recante l’interpretazione autentica dell’art. 8, co. 2, d.l. 90/2008 convertito, con modificazioni, dalla legge 14 legge 2008.
L’Avvocatura dello Stato ha eccepito l’improcedibilità del ricorso in conseguenza della normativa sopravvenuta e l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti, con cui è stata impugnata detta normativa sopravvenuta, non potendo il giudice amministrativo effettuare un esame diretto della legge che si assume in contrasto con la Costituzione.
Nel merito, ha concluso per il rigetto del ricorso.
La FIBE S.p.a. ha anch’essa eccepito l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso introduttivo e dei primi motivi aggiunti per l’identità del contenuto delle disposizioni legislative di cui all’art. 8, co. 2 e 3, d.l. 90/2008 e delle statuizioni di cui alle ordinanze in discorso, che avrebbe determinato una novazione della fonte da cui promanano i provvedimenti impugnati, nonché l’inammissibilità dei motivi aggiunti con cui sono state impugnate direttamente le norme di legge per carenza di giurisdizione, essendo sottratti al sindacato giurisdizionale ordinario gli atti che costituiscono esercizio della potestà legislativa.
Nel merito, ha comunque escluso la sussistenza di profili di illegittimità costituzionale o di violazioni comunitarie.
All’udienza pubblica del 28 gennaio 2009, la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. L’art. 8, co. 2, d.l. 23 maggio 2008, n. 90, come sostituito dalla legge di conversione 14 luglio 2008, n. 123, recante misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, ha stabilito che, nelle more del funzionamento a regime del sistema di smaltimento dei rifiuti della regione Campania di cui al decreto stesso e ferma restando la necessità di adottare misure di salvaguardia ambientale e di tutela igienico-sanitaria, è autorizzato l’esercizio degli impianti in cui i rifiuti aventi i codici CER 19.12.10, 19.12.12, 19.05.01, 19.05.03, 20.03.01 e 20.03.99 sono scaricati al fine di essere preparati per il successivo trasporto in un impianto di recupero, trattamento o smaltimento, e sono altresì autorizzati lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento e il deposito temporaneo limitatamente ai rifiuti aventi i medesimi codici sopra richiamati.
L’art. 2 ter del d.l. 6 novembre 2008, n. 172, nel testo coordinato con la legge di conversione 30 dicembre 2008, n. 210, ha disposto che il comma 2 dell’art. 8 del d.l. 23 maggio 2008, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla l. 14 luglio 2008, n. 123, si interpreta nel senso che, nelle more del funzionamento a regime del sistema dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, sono autorizzati lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento aventi i codici CER 19.12.10, 19.12.12, 19.05.01, 19.05.03, 20.03.01 e 20.03.99 e il deposito di essi presso qualsiasi area di deposito temporaneo. L’attuazione del comma 2 dell’art. 8 del citato d.l. n. 90 del 2008, così interpretato, è sottoposta all’autorizzazione comunitaria.
L’entrata in vigore di tali norme non determina l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso introduttivo e dei primi due atti di motivi aggiunti con cui sono state impugnate le ordinanze commissariali nn. 251 del 31 luglio 2007, 363 del 31 ottobre 2007, 527 del 31 dicembre 2007 e 150 del 31 marzo 2008 che hanno via via prorogato gli effetti, sino a tutto maggio 2008, di precedenti ordinanze inerenti lo stoccaggio dei rifiuti CER 200301 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 alla loc. Pantano nel Comune di Acerra.
La norma di legge, infatti, ha autorizzato lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento con codice CER 20.03.01 e il deposito di essi presso qualsiasi area di deposito temporaneo e, quindi, anche presso la detta piazzola in loc. Pantano nel Comune di Acerra a far tempo dalla sua entrata in vigore, vale a dire dal 23 maggio 2008 (la norma di interpretazione autentica, peraltro, prevede che l’attuazione della previsione di legge è subordinata all’autorizzazione comunitaria), con la conseguenza che, sino a tale data, i provvedimenti amministrativi de quibus hanno prodotto i loro effetti in via autonoma ed a prescindere dalla normativa sopravvenuta.
Gli effetti prodotti dagli atti, il cui contenuto è stato poi sostanzialmente ricompreso nel più ampio contenuto precettivo della norma di legge, sono irreversibili, avendo prodotto una lesione alla sfera giuridica del destinatario non più eliminabile, sicché l’interesse al gravame permane non in quanto dall’annullamento degli atti il ricorrente potrebbe trarre una qualche utilità inerente al bene della vita, costituente il lato interno della propria posizione di interesse legittimo (id est: la non utilizzazione di un’area del territorio comunale per lo stoccaggio dei rifiuti), oramai irrimediabilmente compromesso, ma al fine di un’eventuale azione risarcitoria dei danni medio tempore subiti.
In altri termini, la circostanza che le norme di legge introdotte dal d.l. 23 maggio 2008, n. 90 sono idonee a consentire lo stoccaggio del codice CER 20.03.01 anche presso la località in discorso non elide che tale stoccaggio, sino alla data di entrata in vigore della norma di legge (23 maggio 2008), è avvenuto sulla base di provvedimenti amministrativi e la considerazione che tali provvedimenti hanno prodotto effetti non più reversibili e, quindi, non eliminabili in sede di esecuzione di un’eventuale sentenza di annullamento, non determina la sopravvenuta carenza di interesse all’impugnativa, atteso che il ricorrente potrebbe agire in giudizio per chiedere il risarcimento per equivalente patrimoniale dei danni subiti.
2. Nel merito, l’impugnativa proposta con il ricorso introduttivo e con i primi due atti di motivi aggiunti è fondata e va accolta.
In particolare, fondata e assorbente è la censura con cui la ricorrente amministrazione comunale ha dedotto l’illegittimità dell’azione amministrativa dalla violazione delle sentenze del T.A.R. Lazio, I, nn. 2698/2007 e 5402/2007 e della sentenza del T.A.R. Campania, I, n. 20692/2005.
L’ordinanza n. 251 del 30 luglio 2007, impugnata con il ricorso introduttivo del giudizio, ha prorogato gli effetti dell’ordinanza commissariale n. 128 del 4 maggio 2007 inerente lo stoccaggio di rifiuti CER 20 03 01 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata alla località Pantano del Comune di Acerra (NA) fino all’attuazione del programma di evacuazione da parte della Ecolog e comunque non oltre il 30 ottobre 2007.
L’ordinanza commissariale n. 128/2007, i cui effetti sono stati prorogati dall’ordinanza n. 251/2007, è stata però annullata da questo Tribunale con sentenza 13 giugno 2007, n. 5402, che ha accolto il ricorso n. 4694/2007 proposto dall’odierno ricorrente.
La sentenza di questa Sezione n. 5402/2007 ha accertato l’illegittimità del suddetto provvedimento in quanto con lo stesso erano stati prorogati sino a non oltre il 31 luglio 2007 gli effetti dell’ordinanza commissariale n. 24 del 31 gennaio 2007, inerente lo stoccaggio dei rifiuti CER 20 03 01 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata alla loc. Pantano del Comune di Acerra, ordinanza n. 24/2007 già annullata con sentenza di questa Sezione n. 2698/2007.
A sua volta, la sentenza di questa Sezione n. 2698/2007 ha annullato gli atti impugnati, vale a dire le ordinanze commissariali che avevano via via autorizzato sino al 30 aprile 2007 l’attività di stoccaggio provvisorio dei rifiuti urbani sulla piazzola n. 7 realizzata alla loc. Pantano nel Comune di Acerra, in quanto l’ordinanza commissariale n. 167 del 17 maggio 2005, in esecuzione della quale è stata disposta l’utilizzo delle piazzole realizzate dalla FIBE S.p.a. in detta località, recante l’approvazione degli elaborati progettuali per la realizzazione del sito di stoccaggio provvisorio del combustibile derivato da rifiuti (CDR) in località Pantano del Comune di Acerra, è stata annullata con sentenza della Prima Sezione del T.A.R. Campania n. 20692/2005 per la mancata acquisizione della valutazione di impatto ambientale.
Ne consegue – rilevato che le sentenze di questa Sezione nn. 5402/2007 e 2698/2007 e del T.A.R. Campania n. 20692/2005, ai sensi dell’art. 33 l. 1034/1971, sono esecutive in quanto non sospese dal giudice d’appello (la Sesta Sezione del Consiglio di Stato, peraltro, con decisione 25 settembre 2007, n. 3741, ha respinto l’appello proposto avverso la sentenza della Prima Sezione del T.A.R. Campania n. 20692/2005) – l’illegittimità dell’ordinanza del Commissario delegato n. 251 del 31 luglio 2007 che ha disposto la proroga di un’ordinanza commissariale la quale, in quanto annullata in sede giurisdizionale, è stata eliminata dal mondo giuridico e non è in grado di spiegare alcun effetto.
L’illegittimità dell’ordinanza commissariale n. 251/2007 determina ovviamente, in via derivata, l’illegittimità delle successive ordinanze di proroga nn. 363 del 31 ottobre 2007 (impugnata anch’essa con il ricorso introduttivo del giudizio), n. 527 del 31 dicembre 2007 (impugnata con i primi motivi aggiunti) e n. 150 del 31 marzo 2008 (impugnata con i secondi motivi aggiunti).
La fondatezza della esaminata censura di violazione delle indicate sentenze determina, assorbite le ulteriori censure, la fondatezza del ricorso introduttivo del giudizio e dei primi due atti di motivi aggiunti e, per l’effetto, l’annullamento degli atti con gli stessi impugnati, vale a dire delle richiamate ordinanze commissariali nn. 251/2007, 363/2007, 527/2007 e 150/2008.
3. L’eccezione di inammissibilità per carenza di giurisdizione dei motivi aggiunti con cui sono state impugnate direttamente le norme di legge, essendo sottratti al sindacato giurisdizionale ordinario gli atti che costituiscono esercizio della potestà legislativa, non può essere accolta.
La possibilità che oggetto di impugnazione sia una norma di legge, se, di regola, va esclusa in radice, nella fattispecie in esame assume una caratterizzazione particolare a causa del contenuto e della natura di legge provvedimento della norma impugnata, sicché ciò che si presenta formalmente come un’impugnazione diretta di una legge, è in realtà finalizzata ad estendere la cognizione del giudice ad una norma sopravvenuta per provocarne l’intervento nei soli termini e limiti in cui l’ordinamento lo consente, vale a dire sollevare, ricorrendone i presupposti di rilevanza e non manifesta infondatezza, la questione di legittimità costituzionale.
La sindacabilità di una previsione legislativa che, in quanto volta a disciplinare una concreta ed individuabile fattispecie, assume connotazione sostanzialmente provvedimentale, può essere quindi soggetta all’ordinario sindacato giurisdizionale al fine dell’eventuale rimessione alla Corte Costituzionale della questione di legittimità costituzionale, che, altrimenti, non potrebbe essere affrontata con conseguente assenza di tutela giurisdizionale nei confronti di atti normativi concretamente incidenti su posizioni soggettive individuali e differenziate.
Infatti, una volta riconosciuta dalla Corte Costituzionale (sentenze nn. 62/1993, 63/1995 e 347/1995), in linea di principio, l’ammissibilità della categoria di atti normativi in discorso a fronte dell’insussistenza di una riserva di amministrazione, poiché la Costituzione non garantisce ai pubblici poteri l’esclusività delle pertinenti attribuzioni gestorie, e dell’inconfigurabilità per il legislatore di limiti diversi da quelli formali dell’osservanza del procedimento di formazione della legge, atteso che la Costituzione omette di prescrivere il contenuto sostanziale ed i caratteri essenziali dei precetti legislativi, la questione essenziale attiene alla configurazione del sistema delle garanzie d tutela giurisdizionale a fronte di tale categoria di atti normativi.
In particolare, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 62/1993, ha avuto modo di affermare che i diritti di difesa del cittadino, in caso di approvazione con legge di un atto amministrativo lesivo dei suoi interessi, non vengono sacrificati, ma si trasferiscono, secondo il regime di controllo proprio del provvedimento normativo medio tempore intervenuto, dalla giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale, con la conseguenza che la legge, sebbene abbia contenuto di provvedimento amministrativo, può essere sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente, esclusivamente dal suo giudice naturale, ossia la Corte Costituzionale.
Peraltro, il Tribunale ha avuto modo di precisare che il giudice adito è tenuto ad esprimere la valutazione in ordine alla non manifesta infondatezza della questione, mentre assume connotazione decisamente depotenziata la valutazione in ordine alla rilevanza della questione in quanto essa, in presenza di leggi provvedimento altrimenti insindacabili dal giudice di legittimità, è intrinseca nell’esclusiva attribuzione alla Corte Costituzionale dello scrutinio di legittimità della norma formalmente legislativa ma sostanzialmente amministrativa (T.A.R. Lazio, I, 21 aprile 2008, n. 3356).
La rilevanza della questione di legittimità costituzionale, in altri termini, è apprezzabile in re ipsa, atteso che, diversamente, sussisterebbe un vuoto di tutela configgente con i principi costituzionali di cui agli artt. 24 e 113 Cost.
3.1 La questione di legittimità costituzionale sollevata dal Comune di Acerra afferisce, tra l’altro, al fatto che l’adozione dell’ulteriore proroga triennale dello stoccaggio di rifiuti CER 20 03 01 sulla piazzola contrassegnata con il n. 7 realizzata alla località Pantano del Comune di Acerra costituirebbe violazione del giudicato di cui alle sentenze del T.A.R. Lazio e del T.A.R. Campania più volte in precedenza richiamate e, quindi, violerebbe gli artt. 24, 97 e 113 Cost. e, comunque, trattandosi di proroga di provvedimenti già annullati dal giudice amministrativo e nulli ex art. 21 septies L. 241/1990 sussisterebbe l’irragionevolezza con conseguente violazione dell’art. 3 Cost.
Con memoria depositata in prossimità dell’udienza, l’amministrazione comunale ricorrente ha ancora sostenuto che sia la norma di interpretazione autentica sia la legge provvedimento oggetto della interpretazione autentica sono state emanate in pendenza del presente giudizio, per cui contrasterebbero con l’art. 117, co. 1, Cost. in relazione all’art. 6 della convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo che, nel prescrivere il diritto ad un giusto processo dinanzi ad un tribunale indipendente e imparziale, imporrebbe al potere legislativo di non intromettersi nell’amministrazione della giustizia, influendo così sulla singola causa o su una determinata categoria di controversie. Dall’ambito di applicazione della norma interpretativa, come recentemente indicato dall’ordinanza della Cassazione Civile, Sezione Lavoro, 22260/2008, dovrebbero essere esclusi i processi in corso alla data di entrata in vigore della disposizione.
La questione di legittimità costituzionale delle norme impugnate si rivela manifestamente infondata.
L’art. 8, co. 2, d.l. 90/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 123/2008 ed interpretato dall’art. 2 ter d.l. 172/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 210/2008, può ritenersi atto avente natura sostanzialmente amministrativa in quanto, autorizzando nella regione Campania lo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento ed il deposito temporaneo limitatamente ai rifiuti aventi i codici CER 19.12.10, 19.12.12, 19.05.01, 19.05.03, 20.03.01 e 20.03.99 presso qualsiasi area di deposito temporaneo, incide direttamente su posizioni giuridiche soggettive concrete ed individuabili.
Tuttavia, il contenuto precettivo dell’atto non è limitato al sito di cui alla piazzola contrassegnata con il n. 7 in località Pantano nel Comune di Acerra, ma è esteso a qualunque area di deposito temporaneo nell’ambito della regione Campania, per cui non può ritenersi che la norma sia stata specificamente adottata in violazione di pronunce giurisdizionali e sia di conseguenza violativa dei relativi principi costituzionali.
In altri termini, l’ampiezza della portata precettiva della norma, che comprende ma non si esaurisce affatto nell’area in discorso, determina la manifesta infondatezza del dedotto profilo di illegittimità costituzionale.
Per tale ragione, nemmeno può ritenersi che l’annullamento in sede giurisdizionale delle ordinanze che hanno via via prorogato lo stoccaggio dei rifiuti con codice CER 20.03.01 sulla piazzola de qua costituisca di per sé indizio di irragionevolezza della norma di legge in quanto la stessa, come evidenziato, ha una portata soggettiva ed oggettiva ben più ampia, riguardando il complessivo fenomeno dell’emergenza nel settore dello smaltimento rifiuti nella regione Campania, e non è volta a reiterare sic et simpliciter il contenuto dei provvedimenti annullati relativi all’utilizzo della piazzola in località Pantano del Comune di Acerra.
D’altra parte, la norma di legge, con efficacia che non può ritenersi meramente “programmatica” ma che necessita di concreta, immediata ed integrale applicazione, fa presente espressamente la necessità di adottare misure di salvaguardia ambientale e di tutela igienico-sanitaria.
La violazione dell’art. 117, co. 1, Cost. in relazione all’art. 6 della convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, inoltre, è insussistente in quanto l’emanazione delle norme in discorso non ha pregiudicato l’esito del giudizio pendente al momento della sua emanazione, atteso che le stesse non hanno determinato l’improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio e dei primi motivi aggiunti che, anzi, sono stati accolti con conseguente annullamento degli atti impugnati.
3.2 Il Comune ricorrente ha prospettato una ulteriore serie di violazione di norme costituzionali in relazione a direttive comunitarie.
In proposito, per disattendere la tesi proposta, è sufficiente rilevare che la norma di interpretazione autentica di cui all’art. 2 ter d.l. 172/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 210/2008, prevede, al secondo comma, che l’autorizzazione del comma 2 dell’art. 8 del d.l. 90/2008, come interpretato dal comma 1 dello stesso art. 2 ter, è sottoposta all’autorizzazione comunitaria.
L’effettivo stoccaggio dei rifiuti in attesa di smaltimento con i citati codici CER, nonché il deposito di essi presso qualsiasi area di deposito temporaneo, quindi, non può avvenire semplicemente sulla base della previsione normativa nazionale, essendo la relativa autorizzazione subordinata alla preventiva autorizzazione comunitaria.
Ne consegue che in tale sede, ossia nell’ambito del procedimento comunitario, ed al fine di rilasciare o meno l’autorizzazione di propria competenza, l’Autorità comunitaria potrà verificare la rispondenza o il contrasto dell’autorizzazione prevista dalla norma nazionale con la normativa comunitaria, ivi comprese le direttive di cui il ricorrente lamenta la violazione.
4. Sulla base di tali considerazioni, i terzi ed i quarti motivi aggiunti con cui il ricorrente ha impugnato l’art. 8, co. 2, d.l. 90/2008, come modificato dalla legge di conversione n. 123/2008, sono infondati e vanno di conseguenza respinti.
5. Sussistono giuste ragioni, attesa la reciproca soccombenza nonché la complessità e la peculiarità della fattispecie, per disporre l’integrale compensazione delle spese del giudizio tra le parti.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Prima Sezione di Roma, così provvede sul ricorso in epigrafe:
• accoglie l’impugnativa proposta con il ricorso introduttivo del giudizio e con i primi ed i secondi motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla gli atti con gli stessi impugnati, vale a dire le ordinanze commissariali nn. 251/2007, 363/2007, 527/2007 e 150/2008;
• respinge l’impugnativa proposta con i terzi ed i quarti motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 28 gennaio 2009.
Dott. Giorgio Giovannini Presidente
Dott. Roberto Caponigro Estensore
