Consiglio di Stato Sez. IV n. 2649 del 14 marzo 2023
Rumore.Elisuperficie
Nel caso di singoli e occasionali trasporti medici di emergenza come quelli relativi ad un ospedale – e il trasporto di un paziente con eliambulanza è sostanzialmente per definizione un intervento di emergenza- il pilota può a sua discrezione e responsabilità utilizzare una struttura come elisuperficie occasionale, senza essere soggetto ai limiti di emissione acustica, potendo invocare a buon diritto la disciplina del d.m. 31 ottobre 1997. L’esistenza di effettive condizioni di emergenza potrebbe peraltro essere agevolmente, nel caso di necessità, fatta constare dai sanitari che accompagnano il paziente ovvero comunque sovraintendono al suo trasporto (fattispecie relativa a struttura che si è ritenuto non autorizzabile sotto il profilo acustico una volta per tutte come “elisuperficie”, ma ritenuta utilizzabile di volta in volta come elisuperficie occasionale per lo scopo al quale in concreto si prevede essa possa servire).
Pubblicato il 14/03/2023
N. 02649/2023REG.PROV.COLL.
N. 08333/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8333 del 2016, proposto dalla società Sat S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Annoni, Andrea Grazzini e Andrea Segato, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Annoni in Roma, via Udine 6;
contro
il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, e l’ENAC- Ente nazionale aviazione civile in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;
l’ARPAT - Agenzia regionale protezione ambientale della Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Michela Simongini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Marcello Cecchetti in Roma, piazza Barberini 12;
il Comune di Lucca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Denis De Sanctis, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Lucio Valerio Moscarini in Roma, via Sesto Rufo 23;
la Provincia di Lucca, non costituita in giudizio;
nei confronti
della società Studio Altieri S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alfredo Biagini, con domicilio eletto presso lo studio del difensore, in Roma, via Monte Zebio 30;
dell’Azienda A.S.L. 2 Lucca, ora Nord Ovest e della Regione Toscana, non costituite in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.a.r. per la Toscana, sez. II, 18 marzo 2016 n. 481, che ha respinto i ricorsi riuniti nn. 765/2015 e 1642/2015 R.G. proposti per l’annullamento dei seguenti atti e provvedimenti (relativi alla richiesta di autorizzazione unica ambientale – AUA presentata dall’Azienda USL 2 Lucca in relazione all’elisuperficie situata presso l’ospedale civile di Lucca, in Lucca, via per Sant’Alessio, Monte S. Quirico):
a) diniego espresso dalla conferenza di servizi 20 febbraio 2015, indetta dalla Provincia di Lucca con pec 11 febbraio 2015 e tenutasi presso i locali della Provincia di Lucca in Lucca, piazza Napoleone l, cortile Carrara Lucca;
b) determinazione dirigenziale della Provincia di Lucca 30 marzo 2015 n. 1366, che esprime parere contrario al rilascio e dispone l’archiviazione;
c) parere negativo 9 aprile 2015 prot. n. 103 dello Sportello unico attività produttive – SUAP del Comune di Lucca;
d) comunicazione di preavviso di diniego 3 novembre 2014 prot. n.220723 della Provincia di Lucca;
e) parere ARPAT 29 agosto 2014 prot. LU. Ol. l7.18/54.13;
f) parere 9 luglio 2014 prot. n. DVA-2014-0022624 emesso dal Ministero per l'ambiente e tutela del territorio e del mare, Direzione generale per le valutazioni ambientali.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti suindicate;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 gennaio 2023 il Consigliere Francesco Gambato Spisani, udito per la parte appellante l’avvocato Andrea Grazzini e dato atto delle istanze di passaggio in decisione depositate dagli avvocati Denis De Sanctis, Michela Simongini e Alfredo Biagini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La ricorrente appellante è la società di progetto costituita ai sensi dell’allora vigente art. 37 bis della l. 11 febbraio 1994 n.109 che, in base ad una convenzione stipulata in data 12 novembre 2007 con le Aziende sanitarie interessate, ha assunto l’incarico della progettazione esecutiva, progettazione definitiva e costruzione di alcuni ospedali toscani, e in particolare del nuovo ospedale di Lucca, rispetto al quale è parte della convenzione stessa l’Azienda sanitaria n.2 di Lucca (doc. 1 in I grado ricorrente appellante, convenzione citata, p. 4 del file).
2. Il progetto definitivo del nuovo ospedale di Lucca, per quanto qui rileva, prevedeva sin dall’origine una struttura idonea a far operare gli elicotteri del servizio di elisoccorso attivo nella Regione Toscana (doc. ti 3 e 4 in I grado ricorrente appellante, descrizione del servizio stesso e planimetria di progetto, ove è distinguibile la piazzola in questione, pp. 63 e 64 del file).
3. Nel corso del procedimento amministrativo, e di questo processo, tutte le parti si sono riferite alla struttura in questione come ad una “elisuperficie”, concetto normativo che si deve ora illustrare per migliore comprensione.
3.1 In materia dispone il regolamento d.m. 1 febbraio 2006, attuativo della l. 2 aprile 1968 n.518, sulla liberalizzazione dell’uso delle aree di atterraggio, che all’art. 1 comma 1 definisce anzitutto la “aviosuperficie”, intesa come “area idonea alla partenza e all'approdo di aeromobili, che non appartenga al demanio aeronautico”. La definizione è conforme all’art. 701 comma 1 c.n., per cui “Le aviosuperfici, ivi comprese le elisuperfici, sono aree, diverse dagli aeroporti, non appartenenti al demanio aeronautico e sono disciplinate dalle norme speciali, ferme restando le competenze dell'ENAC in materia di sicurezza, nonché delle regioni, degli enti locali e delle altre autorità secondo le rispettive attribuzioni”. Solo per completezza si aggiunge che le aree idonee a far operare aeromobili, le quali appartengano al demanio aeronautico, sono invece gli aeroporti veri e propri.
3.2 Sempre il d.m. 1 febbraio 2006, all’art. 1 comma 2, definisce “elisuperficie” ogni “aviosuperficie destinata all'uso esclusivo degli elicotteri, che non sia un eliporto”. Il concetto di eliporto si ricava poi dal regolamento ENAC 20 novembre 2011 in materia, che lo definisce “aeroporto ad uso esclusivo degli elicotteri impiegati in attività di trasporto commerciale”.
3.3 Il d.m. 1 febbraio 2006 prevede per la gestione dell’elisuperficie una disciplina specifica: in sintesi estrema, all’art. 3 richiede che essa sia gestita da “persone fisiche o giuridiche le quali sono responsabili della sua rispondenza ai requisiti previsti dal presente decreto, della sua agibilità in condizioni di sicurezza”, devono essere in possesso del nulla osta previsto dall’art. 4 comma 1, sono responsabili, ai sensi del comma 3, della conformità urbanistica della struttura e del rispetto delle norme di prevenzione degli incendi e devono raccogliere i dati dei movimenti, ai sensi dell’art. 5. In linea di principio poi sulle aviosuperfici complessivamente intese, e quindi anche sulle elisuperfici, il d.m. consente all’art. 6 “oltre all'effettuazione di attività non remunerate … anche le attività di trasporto pubblico, scuola e lavoro aereo”. Dal confronto con l’art. 7 del decreto stesso, di cui subito, si ricava poi per implicito, ma inequivocabilmente, che un’aviosuperficie, e quindi anche un eliporto, è idoneo a ricevere un numero indeterminato di decolli e atterraggi.
3.4 Il d.m. 1 febbraio 2006 definisce poi all’art. 7 la “elisuperficie occasionale” come “qualunque area di dimensioni idonee a permettere, a giudizio del pilota, operazioni occasionali di decollo e atterraggio”, ne consente, al comma 3, l’uso per “effettuazione di attività aerea occasionale, non superiore a 100 movimenti per anno, in condizioni VFR diurno” e per “interventi di emergenza come definiti dall'ENAC”, quindi con limiti ben individuati; non richiede per esse la figura del gestore, come da comma 4, e prevede invece la responsabilità del pilota per la scelta dell’area, la condotta delle operazioni e, ai sensi del comma 7, il “rispetto della normativa vigente in materia di uso del territorio e di tutela dell'ambiente”.
4. Tanto premesso, il progetto del nuovo ospedale di Lucca è stato esaminato come un tutto unitario, comprensivo quindi anche dell’elisuperficie, dalla competente conferenza di servizi, con il procedimento che ora si illustra con riferimento ai passaggi rilevanti ai fini di causa.
4.1 Il progetto esecutivo è stato approvato con deliberazione della conferenza di servizi nella seduta del 23 luglio 2008 (doc. 6 bis in I grado ricorrente appellante, verbale, p. 77 del file), recepita nella delibera 13 agosto 2008 n.566 del direttore generale dell’ASL Lucca (doc 6 in I grado ricorrente appellante, p. 73 del file): L’ARPAT, presente alla conferenza, non ebbe a sollevare obiezione alcuna specificatamente relativa all’elisuperficie, si limitò infatti a segnalare la necessità di “alcune integrazioni” in materia acustica (doc 6 bis in I grado ricorrente appellante, cit. p. 80 del file). Di quali integrazioni si trattasse si comprende consultando il parere dell’ARPAT stessa 8 agosto 2008 allegato al verbale della conferenza (doc. 6 bis in I grado ricorrente appellante cit. p. 103 del file), che parla di “modifiche impiantistiche o opere aggiuntive di insonorizzazione… che permettano di rispettare il valore limite differenziale di immissione notturno a finestre aperte e il limite di emissione notturno presso tutti i recettori più esposti esterni all’ospedale”.
4.2 Il progetto esecutivo è stato poi oggetto di variante, approvata con deliberazione della conferenza di servizi nella seduta del 19 luglio 2011 (doc. 8 bis in I grado ricorrente appellante, verbale, p. 185 del file), recepita nella delibera 25 luglio 2011 n.400 del direttore generale dell’ASL Lucca (doc 8 in I grado ricorrente appellante, p.176 del file). Anche in questo caso, l’ARPAT, presente alla conferenza, non ebbe a sollevare obiezione alcuna specificatamente relativa all’elisuperficie, ma si limitò a ribadire “perplessità” inerenti la mancanza di uno studio che coinvolgesse tutti i recettori e la collocazione del parcheggio (doc. 8 bis in I grado ricorrente appellante, cit. p.187 del file). Nel parere allegato 19 luglio 2011 (doc. 8 bis in I grado ricorrente appellante, cit. p.202 del file) si richiama infatti ai profili già illustrati, appunto senza nulla dire circa l’elisuperficie.
4.3 La problematica dell’elisuperficie emerge invece dopo la data di fine lavori del 25 luglio 2013 (doc. 10 in I grado ricorrente appellante, certificato di fine lavori, p. 217 del file), nel momento in cui si tratta di richiedere per la struttura il rilascio dell’autorizzazione unica ambientale – AUA. Infatti, con nota senza data leggibile (doc. 11 ter in I grado ricorrente appellante, p. 225 del file) il Servizio ambiente della Provincia, competente per il rilascio, richiede al SUAP del Comune di Lucca una serie di integrazioni documentali, e in particolare il nulla osta acustico di cui all’art. 8 della l. 26 ottobre 1995 n.447 (la legge generale in materia), sulla base di un allegato parere dell’ARPAT, indicato come allegato 1, ricevuto il giorno 15 ottobre 2013.
4.4 Nel parere in questione (doc. 11 quater in I grado ricorrente appellante, p. 229 del file) l’ARPAT qualifica come “del tutto insufficiente” la valutazione dell’impatto acustico dell’area per l’elisoccorso, per una serie di ragioni ivi spiegate, che sono quelle che fondamentalmente verranno poi poste a base del diniego impugnato, e quindi si illustreranno più oltre.
4.5 A seguito di questa richiesta di integrazioni per la valutazione acustica, l’ASL 2 Lucca decide di stralciare la richiesta di AUA per l’elisuperficie e procedere quindi in modo separato per l’AUA dell’ospedale propriamente detto, che viene rilasciata con deliberazione 24 aprile 2014 della conferenza di servizi a tal fine indetta dalla Provincia (doc. 17 in I grado ricorrente appellante, p. 43 del file).
5. Per quanto riguarda l’elisuperficie, l’AUA viene invece negata, nei termini di cui subito.
5.1 Con la propria nota 10 febbraio 2014 prot. n.4792 e con la successiva nota 26 febbraio 2014 prot. n.6750, con cui ha allegato il “contributo istruttorio” dell’ARPAT sul punto (doc. ti 13 e 13 bis in I grado ricorrente appellante, pp. 235 e 237 del file) l’ASL ha richiesto alla ricorrente appellante lo stralcio dell’AUA relativa all’elisuperficie di cui si è detto, ritenendo in estrema sintesi che essa dovesse essere soggetta alle norme generali in materia di impatto acustico di cui alla l. 26 ottobre 1995 n.447.
5.2 In risposta, con nota 20 marzo 2014 (doc. 15 in I grado ricorrente appellante, p. 247 del file), la ricorrente appellante ha quindi trasmesso una separata relazione di impatto acustico per la struttura in questione, osservando che a suo avviso la normativa vigente “esclude restrizioni di sorta per voli aventi carattere di emergenza” e quindi intende questa relazione come “da applicarsi nell’eventuale fattispecie non richiesta da ASL di voli aventi carattere NON di emergenza” (doc. 15 in I grado ricorrente appellante, pp. 247-248 del file, maiuscolo nel testo). La relazione stessa (doc. 15 ter in I grado ricorrente appellante, pp. 305 e 336 del file) evidenzia comunque che i limiti di immissione sonora sarebbero rispettati solo in orario diurno.
5.3 Limitandosi a quanto rileva ai fini della decisione, consta poi che la Regione Toscana abbia chiesto al Ministero dell’ambiente un parere sul punto, rilasciato con nota 9 luglio 2014 prot. n.22624, anche in questo caso nel senso dell’applicabilità della disciplina generale (cfr. per la richiesta verbale della conferenza di servizi 24 aprile 2014 doc. 17 in I grado ricorrente appellante, cit. a p. 347 del file; doc. 18 in I grado ricorrente appellante, parere citato, p. 351 del file).
5.4 All’esito, come da verbale 20 febbraio 2015 (doc. 23 in I grado ricorrente appellante, p. 371 del file) la conferenza di servizi ha disposto l’archiviazione della richiesta di AUA per l’elisuperficie, sulla base del superamento dei limiti di emissione sonora, calcolati appunto in base alla normativa generale; di conseguenza, rispettivamente con determinazione 30 marzo 2015 n.1366 e con provvedimento 9 aprile 2015 n.103, la Provincia e il SUAP del Comune di Lucca hanno espresso diniego (qualificato come “parere negativo”) al rilascio del titolo autorizzatorio, richiamando la deliberazione della conferenza di servizi (doc. ti 24 e 25 in I grado ricorrente appellante, pp. 377 e 383 del file).
6. Contro questo diniego, espresso dagli atti sin qui descritti e a suo avviso dagli altri elencati in epigrafe, la società ha proposto avanti il T.a.r. Toscana il ricorso di I grado n.765/2015 R.G.
L’ASL Lucca ha proposto parallelo ricorso, n.1642/2015 R.G., di identico contenuto.
7. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe il T.a.r., previa riunione, ha respinto, con dovizia di argomenti, entrambi i ricorsi: in sintesi estrema, ha ritenuto corretto l’assunto dell’amministrazione, per cui l’elisuperficie per cui è causa è soggetta, per quanto concerne il suo impatto acustico, alle norme generali della l. 447/1995; ha poi ritenuto che il procedimento si sia svolto in modo conforme a legge.
8. Contro questa sentenza, ha proposto impugnazione la sola società di progetto, con appello che contiene i quattro motivi di cui si dirà in dettaglio oltre, di riproposizione dei motivi dedotti in I grado e di critica alla sentenza impugnata per non averli accolti.
9. Hanno resistito l’ARPAT, con atto 1 dicembre e memoria 14 dicembre 2016; le amministrazioni statali, Ministero dell’ambiente ed ENAC, con atto 24 marzo 2017, e il Comune, con atto 4 agosto 2017, ed hanno chiesto la reiezione dell’appello. In particolare, il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, non risultando costituite le servitù di passaggio sul fondo dei vicini ritenute necessarie per attivare l’elisuperficie. Di contro, con atto 27 gennaio 2017, la Studio Altieri S.p.a., ovvero la società che ha redatto lo studio di impatto acustico, ne ha chiesto l’accoglimento.
10. Con memorie 15 dicembre 2022 per l’ARPAT, 16 dicembre 2022 per il Comune e 19 dicembre 2022 per l’appellante, nonché con repliche 27 dicembre 2022 per il Comune e l’ARPAT nonché 29 dicembre 2022 per la Studio Altieri e per l’appellante, le parti hanno infine ribadito le rispettive difese.
11. Alla pubblica udienza del giorno 19 gennaio 2023, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.
12. L’appello è infondato e va respinto, per le ragioni di seguito esposte, per le quali si può prescindere dall’esame dell’eccezione preliminare dedotta dal Comune come sopra.
13. È infondato il primo motivo di appello, con il quale la parte ha in sintesi dedotto l’asserita possibilità di far operare l’elisuperficie per cui è causa senza necessità di rispettare i limiti generali di immissione acustica di cui alla normativa vigente, che pertanto è necessario prima di tutto ricostruire per chiarezza.
13.1 Come è noto, la citata l. 447/1995 è la legge generale in materia di inquinamento acustico, inteso (ai sensi dell’art. 2 comma 1 lettera a) di essa), come “l'introduzione di rumore nell'ambiente abitativo o nell'ambiente esterno tale da provocare fastidio o disturbo al riposo ed alle attività umane, pericolo per la salute umana, deterioramento degli ecosistemi, dei beni materiali, dei monumenti, dell'ambiente abitativo o dell'ambiente esterno o tale da interferire con le legittime fruizioni degli ambienti stessi”.
13.2 In materia, rilevano alcune definizioni tecniche contenute nella legge stessa, ovvero:
a) i “valori limite di emissione”, intesi come “il valore massimo di rumore che può essere emesso da una sorgente sonora, misurato in prossimità della sorgente stessa” (art. 2 comma 1 lettera e);
b) i “valori limite di immissione”, intesi come “il valore massimo di rumore che può essere immesso da una o più sorgenti sonore nell'ambiente abitativo o nell'ambiente esterno, misurato in prossimità dei ricettori” (art. 2 comma 1 lettera f). A sua volta, il valore limite di immissione è distinto in:
b1) “valori limite assoluti, determinati con riferimento al livello equivalente di rumore ambientale” (art. 2 comma 3 lettera a);
b2) in “valori limite differenziali, determinati con riferimento alla differenza tra il livello equivalente di rumore ambientale ed il rumore residuo” (art. 2 comma 3 lettera b).
13.3 I valori limite di cui si è detto vengono calcolati in base alle metodologie previste da un regolamento attuativo della legge, il d.P.C.M. 14 novembre 1997, che nella sua formulazione originaria nulla di specifico prevedeva per le “aviosuperfici”; è stato poi modificato dall’art. 25 comma 11 quater del d.l. 21 giugno 2013 n.69, nel senso che alle aviosuperfici non si applichino i valori limite differenziali, come da art. 4 comma 3 nel nuovo testo.
13.4 Le norme tecniche per misurare in concreto il rumore prodotto da una data sorgente sono poi contenute in un regolamento attuativo ulteriore, il d.m. Ambiente 16 marzo 1998, che per le aviosuperfici non prevede alcunché di specifico.
13.5 Per quanto qui rileva, l’art. 8 della legge prevede poi due strumenti finalizzati, in estrema sintesi, a prevenire l’inquinamento acustico nel momento in cui debbono essere realizzate, modificate o potenziate determinate opere suscettibili di produrlo, ovvero sensibili al rumore in atto.
13.6 Il primo di questi strumenti non rileva nel caso presente, così come correttamente osservato dal giudice di I grado (p. 9 in fine della motivazione) è la “valutazione previsionale del clima acustico” di cui all’art. 8 comma 3, che per dato di comune esperienza nel relativo ambito tecnico serve a inquadrare il clima acustico presente prima della realizzazione di determinate opere, fra le quali non a caso rientrano le scuole e gli asili nido, oltre che gli ospedali, per verificare che le condizioni di rumorosità esistenti non rechino fastidio alle attività prossime all'insediamento in quella determinata zona. È evidente però che si è al di fuori della materia del contendere, che riguarda, all’opposto, la rumorosità prodotta proprio dall’opera che si intende realizzata, non quella preesistente da essa subita.
13.7 Lo strumento per valutare l'impatto sonoro che potrà avere la nuova opera rispetto alla situazione di partenza è invece la “documentazione di previsione di impatto acustico” di cui allo stesso art. 8 commi 1, 2 e 4, dovuta ai sensi del comma 1 per tutti i progetti da sottoporre a valutazione di impatto ambientale, nonché, ai sensi del comma 2, per tutta una serie di opere fra cui appunto, in base alla lettera a) del comma, per “aeroporti, aviosuperfici, eliporti” nel momento in cui sia richiesta dal Comune ovvero, in base al comma 4, nel momento in cui si faccia questione di “domande per il rilascio di concessioni edilizie relative a nuovi impianti ed infrastrutture adibiti ad attività produttive, sportive e ricreative e a postazioni di servizi commerciali polifunzionali” ovvero di “provvedimenti comunali che abilitano alla utilizzazione dei medesimi immobili ed infrastrutture” ovvero di “domande di licenza o di autorizzazione all'esercizio di attività produttive”.
13.8 Ove la relazione di impatto acustico dimostri il rispetto dei limiti, viene rilasciato il relativo nulla osta da parte del Comune; nel caso di specie, non è controverso che il nulla osta fosse prescritto – trattandosi comunque di una richiesta al Comune inerenti un’attività produttiva; del rilascio del nulla osta stesso però è stato conglobato nel procedimento di AUA di competenza del SUAP comunale, in conformità all’art. 3 comma 1 lettera e) del d.P.R. 13 marzo 2013 n.59 (cfr. espressamente il doc. 17 in I grado ricorrente appellante, cit. p. 343 del file).
13.9 Che poi nel caso di specie il nulla osta acustico fosse indispensabile discende anche da una norma ulteriore, contenuta nell’art. 12, comma 6-bis della l.r. Toscana 1 dicembre 1998, n. 89, che lo prevede per le aviosuperfici realizzate successivamente alla data di entrata in vigore del d.m. 31 ottobre 1997 del Ministro dell'ambiente, di cui subito si dirà.
13.10 La l. 447/1995 prevedeva all’art. 11 fin dalla sua formulazione originaria una serie di regolamenti di esecuzione distinti, volti a stabilire un regime differenziato per particolari fonti di inquinamento acustico, inizialmente indicato come quello derivante “dal traffico veicolare, ferroviario, marittimo ed aereo, … dagli autodromi, dalle piste motoristiche di prova e per attività sportive, da natanti, da imbarcazioni di qualsiasi natura, nonché dalle nuove localizzazioni aeroportuali”, tutto ciò in armonia con le normative europee.
13.11 In attuazione di questa norma, sono stati emanati anzitutto il d.P.R. 11 dicembre 1997 n.496, in tema di “riduzione dell’inquinamento acustico prodotto dagli aeromobili civili”, il d.m. 31 ottobre 1997, rubricato “Metodologia di misura del rumore aeroportuale”, nonché il d. lgs. 17 gennaio 2005 n.13, di attuazione della direttiva 2002/30/CE “relativa all'introduzione di restrizioni operative ai fini del contenimento del rumore negli aeroporti comunitari”, di cui si dirà oltre più in dettaglio. È stato poi emanato il d.P.R. 3 aprile 2001 n.304, recante “Regolamento recante disciplina delle emissioni sonore prodotte nello svolgimento delle attività motoristiche” a norma dell’art. 11 della legge, richiamato in modo espresso, regolamento che nella sua versione originaria disciplinava, come da art. 1 le “emissioni sonore prodotte nello svolgimento delle attività motoristiche di autodromi, piste motoristiche di prova e per attività sportive”.
13.12 È poi intervenuto l’art. 25 comma 11 quater del d.l. 21 giugno 2013 n.69, che ha aggiunto, in sintesi, un riferimento alle “aviosuperfici” alle fonti normative fin qui citate. In particolare, l’art. 11 comma 1 della l. 447/1995 ora prevede che si emanino regolamenti speciali per la disciplina dell’inquinamento acustico derivante “dal traffico veicolare, ferroviario, marittimo ed aereo, …. dagli autodromi, dalle aviosuperfici, dai luoghi in cui si svolgono attività sportive di discipline olimpiche in forma stabile, dalle piste motoristiche di prova e per attività sportive, da natanti, da imbarcazioni di qualsiasi natura, nonché dalle nuove localizzazioni aeroportuali”. L’art. 1 del regolamento 304/2001 è ora riferito alle “attività motoristiche di autodromi, aviosuperfici, luoghi in cui si svolgono attività sportive di discipline olimpiche in forma stabile, piste motoristiche di prova e per attività sportive”. Nel d.P.C.M. 14 novembre 1997, come si è già detto, si sono esentate anche le “aviosuperfici” dal rispetto del limite differenziale. Infine il campo di applicazione del d.m. 31 ottobre 1997 sulla misura del rumore aeroportuale è esteso, con modifica all’art. 1 comma 1 lettera a), anche al rumore “delle aviosuperfici e dei luoghi in cui si svolgono attività sportive di discipline olimpiche in forma stabile”. Solo per chiarezza, si ricorda che per quanto detto sopra questo riferimento alle “aviosuperfici” deve intendersi comprensivo delle “elisuperfici” come quella per cui è causa.
13.13 Per completezza, va citata anche la norma, successiva ai fatti di causa, sancita dall’art. 14 comma 1, lettere a) e b) del d. lgs. 17 febbraio 2017 n.42, per cui i regolamenti di esecuzione previsti dall’art. 11 della l. 447/1995 possono essere “integrati per quanto attiene alla disciplina dell'inquinamento acustico derivante da avio-superfici, elisuperfici e idrosuperfici, nonché dalle nuove localizzazioni aeroportuali”, norma che peraltro allo stato non consta avere avuto attuazione.
13.14 Posto il quadro normativo fin qui descritto, il giudice di I grado ha in sostanza condiviso le conclusioni raggiunte dalle amministrazioni intimate, in particolare nel verbale della conferenza di servizi 20 febbraio 2015 e nel parere del MATTM 9 luglio 2014 (doc. ti 23 e 18 in I grado ricorrente appellante, cit.): l’elisuperficie per cui è causa è soggetta alla disciplina generale di cui alla l. 447/1995 in sintesi estrema perché una disciplina speciale, in tesi più favorevole, cui riferirsi manca completamente.
13.15 Infatti, il citato d.l. 69/2013 - a parte l’eliminazione della necessità di rispettare il limite differenziale, che non rileva ai fini di causa - si è limitato ad inserire la parola “aviosuperficie” nei testi normativi di cui si è detto, senza però modificarne in alcun modo il contenuto. In altre parole, il d.P.R. 304/2001 ed il d.m. 31 ottobre 1997 continuano a riferirsi ai soli sport motoristici e ai soli aeroporti, che come si è detto sono cosa diversa rispetto alle aviosuperfici, senza che si spieghi al loro interno come, ed entro quali limiti, si debba tener conto della specificità di queste ultime, pur nominalmente riconosciuta.
13.16 La parte ricorrente appellante ha contestato questa conclusione, e dedotto che alla struttura per cui è causa non si applicherebbe limite alcuno per effetto delle norme dell’art. 1, comma 3, del d.m. 31 ottobre 1997 (per cui il decreto stesso non si applica “al rumore prodotto nello svolgimento di attività aeree di emergenza, pubblica sicurezza, soccorso e protezione civile”) e dell’art. 2, comma 2, del d. lgs. 13/2005 (per cui anche quest’ultimo decreto “non si applica alle emissioni acustiche dei voli di Stato e dei voli effettuati per fini di preminente interesse pubblico, di sicurezza nazionale, di emergenza, di soccorso, di protezione civile, di pubblica sicurezza e militari”).
13.17 Il Collegio non è peraltro dello stesso avviso. Occorre partire dal dato di fatto, non contestato da alcuno, per cui la struttura per cui è causa è una “elisuperficie” ai sensi delle norme del d.m. 1 febbraio 2006, ovvero è una struttura atta a consentire un numero potenzialmente illimitato di decolli e di atterraggi. In altre parole, la struttura, una volta autorizzata come tale, sarebbe adatta in potenza a consentire un traffico ben maggiore dei cinque o sei voli all’anno (doc. 21 in I grado ricorrente appellante, controdeduzioni del 28 novembre 2014, p. 368 del file), con immaginabili conseguenze sul clima acustico della zona e tenuto conto che pacificamente, come sopra illustrato, non sarebbero rispettati i limiti acustici per le ore notturne anche basandosi sulla sola relazione di impatto acustico presentata dalla parte.
13.18 Le norme del d.m. 31 ottobre 1997 e del d. lgs. 13/2005 appena citate si riferiscono invece a singoli voli, non a strutture che servano ad essi da base, come si comprende sia dalla lettera delle norme, che parlano appunto di “svolgimento di attività” ovvero di “voli effettuati”, sia in base alla logica, perché sarebbe illogico concepire una deroga di portata permanente per attività di “emergenza”, per loro natura episodiche e momentanee.
13.19 Ciò però non significa che la struttura per cui è causa non possa essere in assoluto utilizzata a servizio dell’ospedale, contrariamente a quanto ipotizza la parte appellante nel momento in cui osserva (p. 18 § 7 dell’atto) che “se i voli di soccorso dovessero sottostare ai limiti acustici ‘ordinari’, si otterrebbe il paradossale effetto che nessun volo di soccorso o di emergenza potrebbe mai penetrare all’interno di un centro abitato”.
13.20 La struttura per cui è causa, secondo logica, è costruita in modo da avere tutti i requisiti per essere considerata “elisuperficie occasionale” ai sensi dell’art. 7 del d.m. 1 febbraio 2006 sopra esaminato, ovvero “area di dimensioni idonee a permettere, a giudizio del pilota, operazioni occasionali di decollo e atterraggio”, e quindi utilizzabile per interventi di emergenza, come affermato dallo stesso art. 7 in relazione alla normativa ENAC che, per l’ appunto, definisce e disciplina il servizio medico di emergenza su elicotteri –HEMS nel proprio regolamento sull’impiego del 16 settembre 2009.
13.21 La conseguenza pratica è che nel caso di singoli e occasionali trasporti medici di emergenza come quelli ipotizzati per l’ospedale interessato – e il trasporto di un paziente con eliambulanza è sostanzialmente per definizione un intervento di emergenza- il pilota potrà a sua discrezione e responsabilità utilizzare la struttura come elisuperficie occasionale, e non sarà soggetto ai limiti di emissione acustica, potendo invocare a buon diritto la disciplina del d.m. 31 ottobre 1997. Si osserva anzi che l’esistenza di effettive condizioni di emergenza potrebbe essere agevolmente, nel caso di necessità, fatta constare dai sanitari che accompagnano il paziente ovvero comunque sovraintendono al suo trasporto.
13.22 In definitiva, quindi, la struttura non può essere sotto il profilo acustico essere autorizzata una volta per tutte come “elisuperficie”, ma può essere utilizzata di volta in volta come elisuperficie occasionale per lo scopo al quale in concreto si prevede essa possa servire.
14. È infondato il secondo motivo di appello, centrato sulla presunta violazione dell’art. 14 quater della l. 7 agosto 1990 n.241 nel testo vigente all’epoca dei fatti.
14.1 Come non è contestato, nel corso della conferenza di servizio 20 febbraio 2015, il Comune ha ribadito “la necessità di trovare una soluzione” e sottolineato “l’importanza che la struttura ospedaliera funzioni nella sua totalità; concorda con i presenti sulla necessità di trovare in tempi strettissimi una soluzione anche di tipo transitorio”. In risposta, l’ARPAT ha proposto “come possibile questione da valutare ai fini di una soluzione temporanea del problema la concessione dl una deroga da parte del Comune, legata all'utilizzo degli elicotteri in caso di necessità e di urgenza” e aggiunto che “Onde evitare di dover chiedere una deroga ogni qual volta se ne ravvisi la necessità, la soluzione potrebbe essere quella dì predisporre una richiesta di deroga di valore generale che riguardi un limitato numero di voli, valutando nel contempo l'impatto generato ed acquisendo il parere preventivo della ASL come previsto dal D.P.C.M. 1 marzo 1991 e dalle leggi nazionali e regionali vigenti”, salva la possibilità di modifiche normative (doc. 23 in I grado ricorrente appellante, cit. pp. 373-374 del file).
14.2 A dire della parte appellante, il provvedimento finale della conferenza in base a ciò sarebbe stato illegittimo, perché ai sensi dell’art. 14 quater citato avrebbe dovuto “contenere una autonoma e specifica motivazione che tenesse conto delle posizioni espresse da tutti gli enti partecipanti” e valutare la possibilità di superare il presunto dissenso mediante rimessione della questione al Consiglio dei Ministri (appello, p. 26)
14.3 La norma di riferimento è appunto l’art. 14 quater della l. 241/1990, che nel testo allora vigente prevedeva: “… ove venga espresso motivato dissenso da parte di un'amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumità, la questione, in attuazione e nel rispetto del principio di leale collaborazione e dell'articolo 120 della Costituzione, è rimessa dall'amministrazione procedente alla deliberazione del Consiglio dei Ministri, che ha natura di atto di alta amministrazione”.
14.4 Il giudice di I grado ha respinto questo motivo; ha ritenuto anzitutto che non vi fosse stato in realtà alcun dissenso, e che invece la conferenza di servizi si fosse espressa in senso concorde per l’archiviazione, condividendo il dissenso dell’ARPAT; ha ritenuto poi che quest’ultimo ente avesse effettivamente indicato le possibili alternative.
14.5 La parte appellante critica questa conclusione: ritiene invece che la posizione del Comune fosse favorevole al rilascio dell’AUA, e che quindi quanto dedotto dall’ARPAT rappresentasse appunto un dissenso, nella specie nemmeno motivato, che si sarebbe dovuto superare nel modo detto.
14.6 Il collegio non condivide questo punto di vista, che travisa il fatto. A semplice lettura del verbale, si ricava infatti che la decisione di archiviare fu unanime, non potendosi interpretare come consenso la semplice preoccupazione del Comune per gli effetti che la mancata attivazione dell’elisuperficie – in tesi, non autorizzabile- avrebbe potuto avere. Va poi detto che l’ARPAT ha effettivamente indicato delle alternative, non richiedendo la legge di entrare nel merito delle stesse.
15. È infondato il terzo motivo di appello, centrato su un presunto affidamento sul buon esito della pratica che l’ARPAT avrebbe ingenerato con il proprio precedente comportamento. In proposito, si deve concordare con quanto afferma il giudice di I grado sulla reale inesistenza di questo affidamento, dato che, come risulta da quanto esposto sopra (§§ 4.1 e 4.2) in realtà l’ARPAT non si era mai pronunciata sullo specifico argomento, ma aveva preso in esame solo la struttura ospedaliera propriamente detta. È poi per inciso per lo meno contestabile che si possa comunque parlare di affidamento ingenerato nel privato come vizio di legittimità rispetto ad un provvedimento che non autorizza un’attività la quale, superando i limiti di immissione acustica, pregiudica un interesse primario di livello costituzionale come la salute.
16. È infondato anche il quarto ed ultimo motivo di appello, centrato su un presunto eccesso di potere per contraddittorietà da parte del verbale 20 febbraio 2015. A dire della parte appellante, sarebbe infatti contraddittoria la posizione dell’ARPAT che da un lato si è espressa negativamente circa l’autorizzabilità della struttura come elisuperficie, dall’altro ne ha ipotizzato la possibilità di utilizzo in deroga per un numero limitato di voli. Sul punto, non si può che confermare quanto ritenuto già dal giudice di I grado, ovvero che la impossibilità di autorizzare l’uso stabile e continuativo di una struttura per il rumore che produce non è certo in contraddizione con la possibilità di consentirne un uso episodico.
17. In conclusione, l’appello va respinto nel merito, con le precisazioni di cui sopra.
18. La particolarità e novità delle questioni trattate, sulle quali non constano precedenti editi negli esatti termini, e l’oggettiva scarsa chiarezza delle norme di riferimento sono giusti motivi per compensare per intero fra tutte le parti le spese del giudizio.
19. La scarsa chiarezza della disciplina di riferimento, dovuta anche alla frammentazione nel tempo degli interventi normativi, la mancata emanazione delle disposizioni regolamentari concernenti l’elisoccorso (retro §§ 13.14 e 13.15), la sensibilità dei contrapposti interessi (da un lato quello alla salubrità dell’ambiente, dall’altro quello alla prontezza ed efficienza del servizio di soccorso sanitario d’emergenza), inducono il collegio a segnalare al Governo, ex art. 58 r.d. 21 aprile 1942 n. 444 l’opportunità di risolvere le divisate antinomie, eventualmente integrando il contenuto del d.P.R. 304/2001 e del d.m. 31 ottobre 1997 con la normativa sostanziale ritenuta adeguata per le aviosuperfici, e per conseguenza per le elisuperfici, ovvero predisponendo un testo unico di tutta la materia, nell’esercizio dei poteri che competono al Governo ai sensi degli artt. 13 bis e 17 ovvero 17 bis della l. 23 agosto 1988 n.400.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 8333/2016 R.G.), lo respinge.
Spese compensate.
Manda alla Segreteria affinché trasmetta, ai sensi dell’art. 58 r.d. n. 444 del 1942, la presente sentenza alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2023 con l'intervento dei magistrati:
Vito Poli, Presidente
Luca Lamberti, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore
Giuseppe Rotondo, Consigliere
Luca Monteferrante, Consigliere
