Cass. Sez. III n. 7232 del 24 febbraio 2020 (CC 5 feb 2020)
Pres. Izzo Est. Ramacci Ric. Di Milo
Urbanistica.Esecuzione dell’ordine di demolizione e diritto all’abitazione
L'art. 8 CEDU, non evidenzia alcun diritto "assoluto" ad occupare un immobile, anche se abusivo, solo perché casa familiare, con la conseguenza che l’esecuzione dell’ordine di demolizione di un manufatto abusivo, che afferma in concreto il diritto della collettività a rimuovere la lesione di un bene o interesse costituzionalmente tutelato ed a ripristinare l'equilibrio urbanistico-edilizio violato, non contrasta con il diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio tutelato dalla convenzione EDU.
RITENUTO IN FATTO
1. Il Tribunale di Foggia, quale giudice dell'esecuzione, con ordinanza del 30 settembre 2019 ha rigettato l'istanza di revoca o sospensione dell'ordine di demolizione di cui alle sentenze n. 107/97 emessa dalla Pretura Circondariale di Lucera - Sezione distaccata di Vico del Gargano, n. 92/01 e n. 13/02 emesse dal Tribunale di Lucera - Sezione distaccata di Vico del Gargano avanzata nell'interesse di Matteo COSTANTE ed Angela DI MILO.
Avverso tale pronuncia i predetti propongono congiuntamente ricorso per cassazione tramite il comune difensore di fiducia, deducendo i motivi di seguito enunciati nei limiti strettamente necessari per la motivazione, ai sensi dell'art. 173 disp. att. cod. proc. pen.
2. Con un primo motivo di ricorso deducono la violazione di legge, osservando che il provvedimento impugnato avrebbe erroneamente applicato le disposizioni in tema di condono edilizio di cui alla legge 724/94, in quanto il giudice, sostituendosi all'autorità amministrativa, avrebbe arbitrariamente affermato che le opere realizzate non sarebbero suscettibili di condono, ostandovi le ragioni indicate in motivazione e disponendo, conseguentemente, la demolizione dell'intero edificio anche nelle parti non oggetto delle sentenze messa in esecuzione.
Aggiungono che in atti vi sarebbero i documenti attestanti la condonabilità dell'intervento edilizio, essendo stati acquisiti tutti i pareri necessari, mancando esclusivamente quello idrogeologico e che, dunque, l'iter della pratica di sanatoria sarebbe ancora in corso.
3. Con un secondo motivo di ricorso deducono il vizio di motivazione, osservando che il giudice dell'esecuzione, pur avendo acquisito un attestazione rilasciata dall'amministrazione comunale - nella quale è certificato che pende pratica di condono edilizio presentata dal costante; che la pratica ha ottenuto parere di compatibilità urbanistica dall'ufficio tecnico del Comune di Peschici; che è stato ottenuto parere favorevole paesaggistico sia dalla locale Commissione che dalla competente Soprintendenza; che vi è stato deposito dei calcoli non è stato emesso alcun diniego da parte degli enti preposti alla tutela del vincolo idrogeologico, ultimo da acquisire - e, dopo aver acquisito una relazione asseverata di un consulente di parte, nonostante sia stata avanzata anche richiesta di acquisto dell'area su cui insiste il manufatto, avrebbe illogicamente respinto la domanda.
In particolare, rilevano che il giudice avrebbe erroneamente valutato la specificazione, da parte dell'amministrazione comunale, secondo cui per i lavori eseguiti successivamente alla data del 31/12/93 non vi sarebbe istanza di condono, perché ciò non inficerebbe la possibilità di condonare comunque le opere eseguite entro tale termine e non avrebbe inoltre considerato che tutti i pareri necessari sono stati acquisiti, mancando soltanto quello relativo al vincolo idrogeologico.
4. Con un terzo motivo di ricorso denunciano il vizio di motivazione in relazione al ritenuto illegittimo ampliamento dell'ordine di demolizione in quanto esteso ad immobili non considerati dalle sentenze posta in esecuzione.
5. Con un quarto motivo di ricorso deducono la violazione dell'art. 8 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo e l’illegittimità costituzionale dell'art. 31, comma 9 d.P.R. 380/2001 in relazione all'art. 117, comma 1 Cost., in quanto il giudice dell'esecuzione non avrebbe bilanciato l'interesse pubblico all'applicazione della sentenza con il diritto fondamentale all'abitazione degli esecutati riconosciuto dalla Convenzione Europea così come interpretata la Corte EDU, essendo il fabbricato da demolire adibito, nel piano superiore, a residenza principale.
Osservano, inoltre, che in difetto di una interpretazione costituzionalmente orientata andrebbe comunque sollevata questione di legittimità costituzionale dell'art. 31 in precedenza richiamato.
6. Nella sua requisitoria scritta il Procuratore Generale ha concluso per l’annullamento del provvedimento impugnato con rinvio al Tribunale di Foggia.
Con memoria depositata il 27 gennaio 2020 la difesa insiste per l’accoglimento dei ricorsi e l’annullamento del provvedimento impugnato.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. I ricorsi sono solo in parte fondati.
2. Va rilevato preliminarmente, con riferimento ai primi due motivi di ricorso, i quali, essendo attinenti alle medesime questioni, concernenti i poteri del giudice dell’esecuzione e l’estensione della demolizione agli interventi successivi e diversi da quelli individuati dalle sentenze in esecuzione, che gli stessi possono essere unitariamente esaminati.
Occorre altresì ricordare che è preclusa, in questa sede di legittimità, la valutazione dei contenuti della documentazione menzionata in ricorso, alla quale questa Corte non ha accesso.
3. Ciò posto, deve osservarsi che entrambe le questioni prospettate nei motivi di ricorso in esame sono state ripetutamente affrontate dalla giurisprudenza di questa Corte.
In particolare, per quanto attiene la cognizione del giudice dell’esecuzione, si è anche recentemente ricordato (Sez. 3, n. 55028 del 9/11/2018, Bertolami, Rv. 274135) come la giurisprudenza di questa Corte sia unanime nel riconoscere al giudice dell’esecuzione, in presenza di una domanda di sanatoria, un ampio potere-dovere di controllo sulla legittimità dell'atto concessorio sotto il duplice profilo della sussistenza dei presupposti per la sua emanazione e dei requisiti di forma e di sostanza richiesti dalla legge per il corretto esercizio del potere di rilascio (Sez. 3, n. 47402 del 21/10/2014, Chisci e altro, Rv. 260972; Sez. 3, n. 42164 del 9/7/2013 , Brasiello, Rv. 256679; Sez. 3, n. 40475 del 28/9/2010, Ventrici, Rv. 249306; Sez. 3, n. 17066 del 4/4/2006, Spillantini, Rv. 234321; Sez. 3, n. 46831 del 16/11/2005, Vuocolo, Rv. 232642).
Si è anche attribuita al giudice dell’esecuzione, con rifermento alla mera pendenza di una richiesta di sanatoria, la verifica dei possibili esiti e dei tempi di definizione della procedura (in tema di condono edilizio v., ad es., Sez. 3, n. 35201 del 3/5/2016, Citarella e altro, Rv. 268032; Sez. 3, n. 47263 del 25/9/2014, Russo, Rv. 261212; Sez. 3, n. 16686 del 5/3/2009, Marano, Rv. 243463; Sez. 3, n. 42978 del 17/10/2007, Parisi, Rv. 238145; Sez. 3, n. 38997 del 26/9/2007, Di Somma, Rv. 237816; Sez. 3, n. 23702 del 27/4/2007, Agostini e altro, Rv. 237062; Sez. 3, n. 3992 del 12/12/2003 (dep.2004), Russetti, Rv. 227558).
Ne consegue che, del tutto correttamente, il Tribunale ha preso in considerazione ogni elemento fattuale ritenuto rilevante ai fini della decisione, pervenendo ad una conclusione che risulta immune da censure e logicamente argomentata.
Invero, il giudice dell’esecuzione, nell’esercizio del potere-dovere attribuitogli, ha posto in evidenza alcuni dati fattuali ritenuti determinanti.
In particolare, l’ordinanza impugnata prende in considerazione una comunicazione dell'amministrazione comunale in data 20 settembre 2019, nella quale si attesta che gli interventi edilizi successivi a quelli oggetto di condono non erano a loro volta oggetto di istanza di condono o di sanatoria; che le opere insistono su area demaniale, rispetto alla quale non vi è alcuna dichiarazione di disponibilità dell'amministrazione comunale a concedere onerosamente alle condizioni di legge l'uso del suolo su cui insiste la costruzione, evidenziando, altresì, che la domanda di affrancazione, presentata dagli istanti soltanto il 5 settembre 2019, cioè dopo l'emissione di una prima ordinanza da parte del giudice dell'esecuzione, non sostituisce la dichiarazione di disponibilità dell'ente comunale.
Il Tribunale, inoltre, evidenzia come i manufatti abusivi siano stati realizzati in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, forestale ed idrogeologico, come attestato dalla stessa amministrazione comunale e che quelle abusive di cui alle sentenze oggetto di esecuzione sono state realizzate in aggiunta ad un preesistente manufatto già oggetto di contestazione per reati urbanistici.
Infine, il Tribunale rileva come il parere favorevole espresso dalla locale Commissione paesaggistica sia giustificato esclusivamente sulla base del fatto che, nel comprensorio, sarebbero presenti numerosi fabbricati con le medesime caratteristiche tipologiche, per cui il mantenimento delle opere non avrebbe determinato alcuna sostanziale alterazione dello stato dei luoghi ed osserva, a tale proposito, del tutto correttamente, che tale valutazione, anche alla luce della giurisprudenza amministrativa, non costituisce effettivo e valido parere sull'intervento eseguito.
4. Si tratta, ad avviso del Collegio, di argomentazioni del tutto coerenti e prive di cedimenti logici, che pongono chiaramente in luce seri dubbi circa la effettiva condonabilità delle opere, rispetto alle quali, dopo oltre venti anni dalla presentazione dell’istanza, non risulta prodotta la relativa documentazione e la procedura, in ogni caso, risulta ben lungi dall’essere definita.
Va peraltro osservato che l’eventuale richiesta di documentazione integrativa da parte dell’amministrazione comunale, che, nel caso in esame, non si comprende se sia effettivamente intervenuta, determinerebbe ulteriori conseguenze delle quali il giudice dell’esecuzione dovrebbe tenere conto, poiché, come si è già avuto modo di affermare, l'omesso adempimento, nel termine perentorio di tre mesi, alla richiesta dell'amministrazione comunale di integrazione sostanziale della documentazione di una istanza di condono la rende improcedibile ai sensi dell'art. 39, comma quarto, legge 724\94 (Sez. 3, n. 10969 del 11/7/2000, Knight F, Rv. 217584; Sez. 3, n. 3583 del 25/11/2008 (dep. 2009), Cena, Rv. 242314).
5. Risulta inoltre infondato il quarto motivo di ricorso.
Del tutto correttamente il Tribunale richiama una decisione di questa Corte (Sez. 3, n. 15141 del 20/2/2019. Pignalosa, non massimata) nella quale la questione è stata compiutamente esaminata dando conto anche delle precedenti pronunce con le quali si era pervenuti alle medesime conclusioni.
Tale pronuncia, le cui argomentazioni sono pienamente condivise dal Collegio, merita di essere qui richiamata pressoché testualmente.
6. In particolare, tale decisione evidenzia, in primo luogo, che secondo la giurisprudenza di questa Corte (Sez. 3, Sentenza n. 18949 del 10/3/2016, Contadini, Rv. 267024), in tema di reati edilizi, non sussiste alcun diritto "assoluto" alla inviolabilità del domicilio, desumibile dalle decisioni della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, tale da precludere l'esecuzione dell'ordine di demolizione di un immobile abusivo, finalizzato a ristabilire l'ordine giuridico violato risultando al contrario, dalla motivazione, l'interesse dell'ordinamento all'abbattimento - in luogo della confisca - delle opere incompatibili con le disposizioni urbanistiche, come nella pronuncia sul caso Sud Fondi c. Italia del 20 gennaio 2009, ove si è evidenziato che l'interesse dell'ordinamento è quello di abbattere l'immobile abusivamente realizzato, essendo sufficiente, per ripristinare la conformità rispetto alle disposizioni urbanistiche dei lotti interessati, "demolire le opere incompatibili con le disposizioni pertinenti", anziché procedere alla confisca dei medesimi, ritenendo pertanto legittimo il ricorso alla sanzione ripristinatoria della demolizione che, in quanto rivolta a ristabilire l'ordine giuridico violato, prevale sul diritto (o meglio, sull’interesse di mero fatto) all'abitazione dell'immobile abusivamente realizzato.
Prosegue poi la sentenza Pignalosa nel ricordare che una successiva sentenza (Sez. 3, n. 24882 del 26/04/2018, Ferrante, Rv. 273368) ha stabilito che l'esecuzione dell'ordine di demolizione di un immobile abusivo non contrasta con il diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio di cui all'art. 8 CEDU, posto che, non essendo desumibile da tale norma la sussistenza di alcun diritto "assoluto" ad occupare un immobile, anche se abusivo, solo perché casa familiare, il predetto ordine non viola in astratto il diritto individuale a vivere nel proprio legittimo domicilio, ma afferma in concreto il diritto della collettività a rimuovere la lesione di un bene o interesse costituzionalmente tutelato ed a ripristinare l'equilibrio urbanistico-edilizio violato.
Rileva, inoltre, che l'ordine di demolizione non riveste una funzione punitiva, quale elemento di pena da irrogare al colpevole, ma assolve a una funzione ripristinatoria del bene interesse tutelato e costituisce atto dovuto, espressivo di un potere autonomo e non meramente suppletivo del giudice penale, con la conseguenza che, ferma restando l'esigenza di coordinamento in fase esecutiva, esso non si pone in rapporto alternativo con l'ordine omologo impartito dalla Pubblica Amministrazione (Sez. 3, n. 55295 del 22/9/2016, Fontana, Rv. 268844).
Ancora, la sentenza Pignalosa prende in considerazione anche la decisione della Corte EDU 21/4/2016 nel caso Ivanova e Cherkezov c/Bulgaria, citata anche in ricorso - secondo cui il diritto all'abitazione di cui all’art. 8 della Convenzione richiede una valutazione di proporzionalità, da parte di un Tribunale imparziale, tra la misura della demolizione e l'interesse del singolo al rispetto del proprio domicilio - osservando che i giudici di Strasburgo hanno ribadito la conformità della demolizione alla Convenzione, allorquando, valutandone la compatibilità con il diritto alla abitazione, il suo unico scopo sia quello di garantire l'effettiva attuazione delle disposizioni normative che gli edifici non possono essere costruiti senza autorizzazione, poiché la stessa può essere considerata come diretta a ristabilire lo stato di diritto, fatto salvo il rispetto della proporzionalità della misura con la situazione personale dell'interessato.
Tenuto conto, in particolare, del fatto che il problema dell'edilizia abusiva è diffuso in Bulgaria, al fine di garantire l'efficace attuazione della regola per cui gli edifici non possono essere costruiti senza permesso, ricorda la sentenza come la Corte EDU abbia affermato che l'ordine di demolizione costituisce una misura che, in una società democratica, è necessaria "alla difesa dell'ordine" e alla promozione del "benessere economico del paese", ai sensi dell'art. 8.
Aggiunge che tuttavia, per quanto riguarda la necessità di tale interferenza, la Corte EDU ha ritenuto che i rimedi interni, previsti nell'ordinamento bulgaro, non garantiscono la verifica dei requisiti procedurali che impongono che ogni persona che sia esposta al rischio di perdere la propria abitazione - anche se non appartenente ad un gruppo vulnerabile - dovrebbe in linea di principio disporre della possibilità che la valutazione della proporzionalità di tale misura (che comporta la perdita dell'abitazione) sia effettuata da un giudice indipendente.
Di conseguenza, osserva ancora la sentenza Pignalosa, il rispetto del principio di proporzionalità impone che l'autorità giudiziaria valuti caso per caso se un determinato provvedimento possa ritenersi giustificato in considerazione delle ragioni espresse dal destinatario della misura, al fine di bilanciare il suo diritto alla tutela dell'abitazione ai sensi dell'art. 8 CEDU (o di altro diritto fondamentale come il diritto alla salute che nel caso in esame rileva) e l'interesse dello Stato ad impedire l'esecuzione di interventi edilizi in assenza di regolare titolo abilitativo, sicché deve essere il giudice a dover stabilire, tenuto conto delle circostanze del caso concreto dedotte dalle parti, se il provvedimento limitativo della libertà "reale" sia "proporzionato" rispetto allo scopo, riconosciuto peraltro legittimo dalla Corte EDU, che la normativa edilizia intende perseguire.
In altri termini, continua la richiamata decisione, il rispetto del principio di proporzionalità implica, a carico dell'autorità giudiziaria, una valutazione, nel singolo caso concreto, se l'esecuzione dell'ordine di demolizione possa ritenersi giustificato in considerazione delle ragioni espresse dal destinatario della misura, al fine di bilanciare il suo diritto alla tutela dell'abitazione ai sensi dell'art. 8 CEDU e l'interesse dello Stato ad impedire l'esecuzione di interventi edilizi in assenza di regolare titolo abilitativo. Ciò comporta che sia il giudice a dover stabilire, tenuto conto delle circostanze del caso concreto dedotte dalle parti, se demolire la casa di abitazione abusivamente costruita sia "proporzionato" rispetto allo scopo, riconosciuto peraltro legittimo dalla Corte EDU, che la normativa edilizia intende perseguire prevedendo la demolizione.
Infine, la sentenza Pignalosa evidenzia l'affermazione della Corte EDU laddove esclude che l'ordine di demolizione contrasti con l'art. 1 del protocollo n.1 (protezione della proprietà). Sul punto, la Corte EDU (§ 75) afferma, da un lato, che l'ordine di demolizione dell'immobile, emesso dopo un ragionevole lasso di tempo dopo la sua edificazione (per un precedente, cfr. Hamer c. Belgio, del 27 novembre 2007, n. 21861/03), ha l'obiettivo di garantire il ripristino dello status quo ante così ristabilendo l'ordine giuridico violato dal comportamento dell'autore dell'abuso edilizio; dall'altro, che l'ordine di demolizione e la sua esecuzione servono anche per scoraggiare altri potenziali trasgressori (il riferimento è al caso Saliba c. Malta, n. 4251/02, dell'8 novembre 2005), ciò che non deve essere trascurato in vista della diffusività del problema delle costruzione abusive in Bulgaria.
7. Richiamati dunque i contenuti della sentenza Pignalosa, il Collegio intende dare continuità all’indirizzo interpretativo offerto dalla stessa ribadendo il principio secondo cui l'art. 8 CEDU, non evidenzia alcun diritto "assoluto" ad occupare un immobile, anche se abusivo, solo perché casa familiare, con la conseguenza che l’esecuzione dell’ordine di demolizione di un manufatto abusivo, che afferma in concreto il diritto della collettività a rimuovere la lesione di un bene o interesse costituzionalmente tutelato ed a ripristinare l'equilibrio urbanistico-edilizio violato, non contrasta con il diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio tutelato dalla convenzione EDU.
8. Ciò premesso, si osserva che, nel caso di specie, il giudice dell’esecuzione, correttamente richiamando le decisioni in precedenza ricordate, ha posto in evidenza il fatto che i ricorrenti non avevano in alcun modo addotto la sussistenza di condizioni che impediscano loro di trovare una diversa soluzione abitativa, richiamando anche l’attenzione sul fatto che, nonostante l’ordine di demolizione fosse suscettibile di esecuzione dal 1997 per una delle sentenze e dal 2003 per le altre, costoro erano sempre rimasti totalmente inerti.
A fronte di tali considerazioni, il ricorso si limita al richiamo della giurisprudenza EDU, ignorando del tutto la giurisprudenza opportunamente richiamata nell’ordinanza impugnata ed afferma apoditticamente il diritto dei ricorrenti ad abitare l’immobile abusivo (che, peraltro, indicano come solo in parte adibito a loro abitazione), lamentando che il giudice dell’esecuzione avrebbe omesso il necessario bilanciamento tra l’interesse pubblico all’esecuzione delle sentenze ed il diritto all’abitazione, ancora una volta senza addurre alcuna valida giustificazione.
Il motivo di ricorso si presenta dunque, sul punto, del tutto generico.
9. Occorre invece rilevare, quanto alle deduzioni effettuate dai ricorrenti nel terzo motivo di ricorso, circa le opere per le quali è intervenuta sentenza irrevocabile il 9 dicembre 1993 della Corte di appello di Bari - che si assumono condonate e sulle quali si sono poi eseguiti gli interventi oggetto delle sentenze poste in esecuzione, circostanza, questa, che anche secondo il Procuratore Generale sarebbe ostativa alla totale demolizione, richiedendo il preventivo accertamento della esecuzione della sentenza medesima e della competenza del Tribunale di Foggia - che correttamente l’ordinanza impugnata ritiene soggette a demolizione anche le opere realizzate dopo quelle prese in considerazione nelle sentenze poste in esecuzione ma tale assunto non può valere in assoluto per quelle preesistenti.
Va a tale proposito osservato come questa Corte abbia già avuto modo di affermare che la demolizione ordinata dal giudice non riguarda soltanto l’immobile oggetto del procedimento che ha dato vita al titolo esecutivo, ma anche ogni altro intervento eseguito successivamente che, per la sua accessorietà all'opera abusiva, renda ineseguibile l'ordine medesimo, non potendo consentirsi che un qualunque intervento additivo, abusivamente realizzato, possa in qualche modo ostacolare l'integrale attuazione dell'ordine giudiziale di demolizione dell'opera cui accede e, quindi, impedire la completa restitutio in integrum dello stato dei luoghi disposta dal giudice con sentenza definitiva, poiché, se così non fosse, si finirebbe per incentivare le più diverse forme di abusivismo, funzionali ad impedire o a ritardare a tempo indefinito la demolizione di opere in precedenza illegalmente realizzate (Sez. 3, n. 6049 del 27/09/2016 (dep. 2017), Molinari, Rv. 268831; Sez. 3, n. 38947 del 09/07/2013, Amore, Rv. 256431; Sez. 3, n. 21797 del 27/4/2011, Apuzzo, Rv. 250389; Sez. 3, n. 2872 del 11/12/2008 (dep. 2009), P.M. in proc. Corimbi, Rv. 242163; Sez. 3, n. 13649 del 20/2/2002, Corbi, Rv. 221449; Sez. 3, n. 10248 del 18/1/2001, Vitrani, Rv. 218961).
Per quanto attiene alle opere precedentemente realizzate (quelle relative alla sentenza irrevocabile della Corte di appello di Bari), che l’ordinanza impugnata assume essere totalmente abusive e non condonabili occorre, ad avviso del Collegio, effettuare la preventiva verifica indicata dal Procuratore Generale nella sua requisitoria, eventualmente limitando l’esecuzione alle opere considerate dalle sentenze portate in esecuzione.
10. Va conseguentemente disposto l’annullamento dell’ordinanza impugnata con rinvio al Tribunale di Foggia affinché provveda al suddetto accertamento, ricordando, a tale proposito, qualora si pervenga alla demolizione parziale, che, ai fini dell'individuazione della necessaria corrispondenza tra opere oggetto della sentenza e opere da abbattere, andrà considerato che rilevano, oltre alla volumetria del manufatto, anche ulteriori elementi quali la sua descrizione, l'indicazione delle superfici, le modalità di costruzione, l'indicazione del materiale e i dati catastali (Sez. 3, n. 51058 del 9/10/2018, P. Rv. 274093) e che l’eventuale impossibilità tecnica di dare esecuzione all’ordine di demolizione impartito con le sentenze poste in esecuzione, oltre a dover essere ovviamente dimostrata, non assume rilievo quando dipende da una causa imputabile allo stesso condannato ( Sez. 3, n. 51056 del 9/10/2018, Naiade, non massimata)
P.Q.M.
Annulla l’ordinanza impugnata con rinvio per nuovo esame al Tribunale di Foggia.
Così deciso in data 5/2/2020
