Consiglio di Stato Sez. IV n. 8191 del 13 aprile 2021
Urbanistica.Vincoli espropriativi
Il principio della spettanza di un indennizzo al proprietario nel caso di reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio non rileva ai fini della legittimità dei provvedimenti che hanno disposto l’approvazione dello strumento urbanistico con la conseguente reiterazione del vincolo. I profili attinenti alla spettanza o meno dell’indennizzo e al suo pagamento non attengono, infatti, alla legittimità del procedimento, ma riguardano questioni di carattere patrimoniale devolute alla cognizione della giurisdizione civile (art. 39, I, D.P.R. n. 327 del 2001, T.U. Espropriazione per p.u.)
Pubblicato il 13/04/2021
N. 03002/2021REG.PROV.COLL.
N. 08191/2020 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8191 del 2020, proposto dal Comune di Nocera Inferiore, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Sabato Criscuolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
contro
la società New Dimension Plastic S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno, n. 1065 del 2020, resa tra le parti.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della New Dimension Plastic S.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 marzo 2021 – tenutasi in videoconferenza da remoto ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020 – il consigliere Silvia Martino;
Uditi gli avvocati Sabato Criscuolo e Marcello Fortunato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso proposto innanzi al TAR per la Campania, Sezione staccata di Salerno, la società odierna appellata impugnava il diniego opposto dal Comune di Nocera Inferiore all’accoglimento dell’istanza prot. n. 13128 del 6 marzo 2019 di rilascio di provvedimento unico per la realizzazione di un fabbricato industriale in località Fosso Imperatore, unitamente agli atti presupposti.
1.1. La ricorrente esponeva di essere una società impegnata, da decenni, nel settore della produzione di imballaggi flessibili in materie plastiche, e di svolgere la propria attività industriale nell’ambito di due stabilimenti produttivi, siti nell’ambito della Zona Industriale, località “Fosso Imperatore”, del Comune di Nocera Inferiore.
1.2. Al fine di soddisfare le esigenze aziendali ed avendo interesse a realizzare un ulteriore ed innovativo impianto produttivo, la società aveva acquisito la disponibilità di un’area, compresa nell’ambito della medesima zona industriale, giusta atto pubblico di compravendita per notaio D’Amaro del 22 giugno 2018 (rep. n. 81149; racc. n. 37676).
Essa sottolineava di essere addivenuta a detta compravendita:
a) dopo l’adozione della delibera n. 12 del 28 luglio 2016, con la quale il Comune di Nocera Inferiore aveva approvato il vigente strumento urbanistico;
b) sulla base del certificato di destinazione urbanistica (prot. n. 56634 del 12 dicembre 2017), allegato all’atto pubblico di compravendita, dal quale risulta che l’area di cui trattasi è compresa in “Zona D1 – Aree attrezzate per attività produttive e relativi possibili ampliamenti – P. I. P. Fosso Imperatore, approvato con D. C. C. n. 48/1999”.
1.3. Nelle more, essa aveva anche attivato il procedimento volto a conseguire le agevolazioni di cui alla l. n. 181 del 1989 e al D.M. 9 giugno 2015.
In data 6 marzo 2019 aveva altresì depositato istanza, volta al rilascio del prescritto provvedimento unico.
Tuttavia, in data 10 aprile 2019, la civica Amministrazione aveva comunicato i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, sul presupposto che l’area interessata dall’intervento sia tuttora “destinata a Servizi Culturali, secondo il P. I. P. Fosso Imperatore – 1° stralcio, approvato con Delibera di C. C. n. 48/1999”;
1.4. Nonostante le osservazioni presentate - in cui veniva fatto rilevare che la destinazione a “Servizi Culturali”, impressa con la delibera di C. C. n. 48 del 1999, doveva ritenersi venuta meno, per effetto dell’inutile decorso del termine decennale d’efficacia del PIP ai sensi dell’art. 17, comma 1, della l. n. 1150/1942 - il Comune aveva respinto l’istanza, con provvedimento, prot. n. 34280 del 18 giugno 2019.
1.5. Avverso il diniego di permesso di costruire, nonché avverso gli atti presupposti, la società deduceva innanzi al TAR i seguenti motivi:
1) Violazione di legge (art. 27, l. n. 865 del 1971, art. 17 l. n. 1150 del 194 in relazione agli articoli 12 e 20 del d.P.R. n. 380 del 2001) – Eccesso di potere (Difetto assoluto di presupposto, di istruttoria, erroneità, sviamento, arbitrarietà).
Il P.I.P. di “Fosso Imperatore”, approvato con delibera di C.C. n. 48 del 1999, era ormai scaduto, sicché l’unica disciplina applicabile era quella di cui al PUC (Piano urbanistico comunale) approvata con delibera n. 12 del 28 luglio 2016;
2) Violazione di legge (art. 27, l. n. 865 del 1971; art. 17 l. n. 1150 del 1942 in relazione agli articoli 12 e 20 del d.P.R. n. 380 del 2001) - Eccesso di potere (Difetto assoluto del presupposto – di istruttoria – erroneità – sviamento – arbitrarietà).
Come emergeva dal certificato dal certificato di destinazione urbanistica (prot. n. 55634 del 12 dicembre 2017) rilasciato alla ricorrente, l’area di cui trattasi:
- è ricompresa in Zona Omogenea “D1 – Aree attrezzate per attività produttive e relativi possibili ampliamenti – P.I.P. Fosso Imperatore”;
- è esclusa dagli interventi individuati nell’ambito del Piano Operativo del vigente PUC e, quindi, da tutti i conseguenti vincoli e/o limitazioni (di natura conformativa e/o espropriativa) nello stesso espressamente indicati.
Né avrebbe avuto rilevanza il richiamo contenuto nell’art. 20, comma 2, delle Norme tecniche di attuazione del vigente PUC in virtù del quale “nell’ambito dei territori già totalmente o parzialmente trasformati sulla base di specifici piani urbanistici esecutivi (PIP) valgono le rispettive normative di intervento e gestione che si intendono qui integralmente recepite”.
Si tratterebbe, invero, di un mero rinvio alle “normative di intervento e gestione” ovvero alle sole previsioni delle Norme tecniche di attuazione del PIP limitatamente ai parametri edilizi e modalità di intervento ai fini dell’edificazione. Tale richiamo non potrebbe interpretarsi come rinnovazione del precedente vincolo, poiché simile determinazione non può essere implicita e avrebbe richiesto, comunque, la previsione di apposito indennizzo;
3) Violazione di legge (art. 27, l. n. 865 del 1971; art. 17 l. n. 1150 del 194 in relazione agli articoli 12 e 20 del d.P.R. n. 380 del 2001 – Eccesso di potere (Difetto assoluto di istruttoria – del presupposto – sviamento – erroneità – perplessità – arbitrarietà – illogicità).
Sulla natura espropriativa del vincolo originario la ricorrente sottolineava la circostanza che, nel quadro economico generale del PIP, l’area di cui trattasi risultava ricompresa tra quelle destinate ad opere di urbanizzazione secondaria, da espropriare.
In particolare, dall’esame degli allegati alla delibera di C.C. n. 48 del 1999 (in particolare, il citato quadro economico generale e il piano particellare di esproprio), emergeva:
- che l’Amministrazione non aveva previsto la possibilità che il privato – proprietario dell’area – potesse dare direttamente attuazione alla scelta pianificatoria;
- la riserva in mano pubblica di tutte le attività necessarie e propedeutiche al previsto intervento pubblico di urbanizzazione;
4) Violazione di legge (art. 27, l. n. 865 del 1971; art. 17 l. n. 1150 del 194 in relazione agli articoli 12 e 20 del d.P.R. n. 380 del 2001 – Eccesso di potere (Difetto assoluto di istruttoria – del presupposto – sviamento – erroneità – perplessità – arbitrarietà – illogicità).
Le NTA del PIP non prevedevano la possibilità di un’edificazione delle opere individuate per l’area in oggetto direttamente da parte del privato proprietario dell’area.
La realizzazione delle opere pubbliche e “delle volumetrie eventualmente realizzabili” erano infatti state rimesse ad una successiva programmazione e progettazione da parte della civica Amministrazione.
Pur volendo ammettere la realizzabilità dell’opera da parte dei privati, non vi era comunque alcuna indicazione dei parametri edilizi da rispettare ed utilizzare per la realizzazione del relativo intervento.
Sarebbe stata quindi evidente l’erroneità della motivazione opposta dal Comune di Nocera Inferiore per il quale “il privato può intervenire per l’attuazione dell’intervento – trattandosi di previsione di opere rientranti tra quelle di urbanizzazione secondaria – previa approvazione del piano particolareggiato o di progetto planovolumetrico”;
5) Violazione di legge (art. 27, l. n. 865 del 1971; art. 17 l. n. 1150 del 194 in relazione agli articoli 12 e 20 del d.P.R. n. 380 del 2001 – Eccesso di potere (Difetto assoluto di istruttoria – del presupposto – sviamento – erroneità – perplessità – arbitrarietà – illogicità).
L’area in oggetto è ricompresa in un unico, vasto comprensorio industriale, nel cuore della Zona Industriale di Fosso Imperatore. Pertanto, una volta decaduto il vincolo recato dal PIP, l’area medesima è stata “attratta” nel regime urbanistico della zona che la include;
6) Violazione di legge (art. 27, l. n. 865 del 1971; art. 17 l. n. 1150 del 194 in relazione agli articoli 12 e 20 del d.P.R. n. 380 del 2001 – Eccesso di potere (Difetto assoluto di istruttoria – del presupposto – sviamento – erroneità – perplessità – arbitrarietà – illogicità).
Il provvedimento impugnato sarebbe stato illegittimo anche per disparità di trattamento, come avrebbe potuto evincersi dal mero raffronto tra i rilievi Google Earth e gli elaborati grafici del PIP.
L’area ricompresa tra i viadotti della rete ferroviaria - che nell’ambito del predetto PIP era destinata a verde pubblico attrezzato - risulta invece trasformata ai fini insediativi ed industriali.
1.6. Nella resistenza della civica Amministrazione il TAR accoglieva il ricorso e annullava il diniego impugnato.
2. La sentenza è stata appellata dal Comune di Nocera Inferiore, rimasto soccombente.
L’appello è affidato alle seguenti deduzioni:
I. Error in iudicando – Violazione e falsa applicazione art. 17 l. n. 1150 del 1942 e ss.mm.ii. Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato – Extrapetizione.
Il TAR ha fondato il proprio convincimento sulla base di un proprio precedente circa la natura espropriativa del vincolo a “verde attrezzato”.
Tuttavia, il primo e il secondo motivo articolati in primo grado, che il TAR ha affermato di accogliere, non riguardano la natura espropriativa o conformativa del vincolo sussistente nella fattispecie.
I primi due motivi si incentravano infatti sull’argomentazione secondo cui, dopo la scadenza del termine decennale previsto dall’art. 17, comma 1, della l. n. 1150/1942, l’unica disciplina applicabile sarebbe quella del Piano Urbanistico Comunale approvato nel 2016, il quale recherebbe una destinazione dell’area a zona omogenea D1, senza vincoli o limitazioni.
Ad ogni buon conto, il Comune ha sottolineato che la disposizione applicabile alla fattispecie è l’art. 20, comma 2, del PUC vigente che ha integralmente recepito le previsioni del preesistente PIP.
Di tanto vi sarebbe un evidente riscontro anche nella tavola 2.5.1 del “quadro strutturale” la quale rappresenta la “graficizzazione” nel PUC della zona PIP approvata con la delibera di C.C. n. 48/1999.
Sarebbe quindi tuttora efficace la destinazione dell’area di cui trattasi alla realizzazione di attrezzature sociali.
Inoltre, poiché lo strumento generale è stato approvato con delibera di C.C. n. 12/2016, in vigore dal luglio 2016, anche a voler ipotizzare la natura espropriativa del vincolo, le relative previsioni sono tuttora vigenti ed efficaci.
Esse, peraltro, non sono state nemmeno impugnate dalla società odierna appellata.
Né siffatto onere di impugnazione potrebbe ritenersi escluso in ragione dell’esistenza di un divieto di “rinnovazione implicita” del vincolo, come lascia intendere il TAR, nella – sia pur incidentale – statuizione recata a pag. 25, III cpv., della sentenza appellata;
II. Error in iudicando – Violazione e falsa applicazione art. 17 l. n. 1150 del 1942 e ss.mm.ii.
L’area della ricorrente è tuttora destinata alla realizzazione di attrezzature sociali, realizzabili anche dai privati, non avendo lo strumento urbanistico previso alcun vincolo di realizzazione ad esclusiva iniziativa pubblica.
3. Si è costituita, per resistere, la società appellata, la quale con memoria del 26 novembre 2020 ha riproposto il secondo motivo di ricorso - nella parte in cui era stata dedotta la violazione dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990 – e il sesto motivo.
4. Con memoria del 30 novembre 2020 l’appellata ha poi articolato le proprie difese.
5. Con l’ordinanza cautelare n. 6987 del 4 dicembre 2020, sono stati sospesi gli effetti della sentenza impugnata.
6. Le parti hanno depositato memorie conclusionali e di replica.
7. L’appello è stato infine assunto in decisione alla pubblica udienza dell’11 marzo 2021, ai sensi dell’art. 25 del d.l. n. 137 del 2020.
8. Oggetto del contendere è il diniego opposto dal Comune di Nocera Inferiore all’istanza di rilascio di provvedimento unico/permesso di costruire per la realizzazione di un fabbricato industriale in località Fosso Imperatore.
8.1. Il diniego opposto dal Comune si fonda su due ordini di motivazioni.
In primo luogo, l’Amministrazione ha richiamato quanto già rappresentato nel provvedimento di preavviso di rigetto, ovvero che:
- l’art. 20, comma 2, delle NTA del PUC “recepisce nella disciplina del PUC in modo integrale e senza innovazioni la normativa “di intervento e gestione” inerente al PIP di “Fosso Imperatore” che è pertanto [...] la sola da applicare in detto ambito”:
- secondo tale disciplina l’area oggetto di intervento non consente di realizzare l’opificio di cui trattasi in quanto “l’area oggetto di intervento è destinata a “Servizi Culturali” secondo il PIP Fosse Imperatore 1° stralcio approvato con delibera di C.C. n. 48 ì/1999”.
In secondo luogo, a riscontro delle osservazioni contenute nelle memorie della società appellata, nel provvedimento è stato recepito il parere del Settore Ambiente e Territorio – Edilizia privata secondo cui l’area è “gravata da un vincolo conformativo e non espropriativo dal momento che la stessa area (destinata a servizi culturali) è parte integrante dell’area PIP [...]. Quindi non viene limitato il diritto alla proprietà dal momento che anche il privato può intervenire per l’attuazione dell’intervento – trattandosi di previsione di opere rientranti tra quelle di urbanizzazione secondaria – previa approvazione di piano particolareggiato o di progetto planovolumetrico”.
8.2. Giova altresì richiamare nella parte di interesse, la disciplina del PUC in vigore dal luglio 2016, secondo la quale l’area di cui trattasi ricade in zona D1 “Aree attrezzate per attività produttive e relativi possibili ampliamenti”, sottozona “Pip Fosso Imperatore”.
Nello specifico, l’art. 20 delle NTA, rubricato “Aree attrezzate per attività produttive e relativi possibili ampliamenti”, al comma 1, stabilisce che tali zone “Comprendono le aree già appositamente urbanizzate ed edificate, almeno in parte, per attività industriali e/o artigianali, nonché quelle che gli strumenti urbanistici generali comunali, ivi incluso il presente PUC, hanno classificato e classificano come trasformabili a fini infrastrutturali e/o insediativi del medesimo tipo. Vi sono consentibili anche sedi della media e grande distribuzione o del commercio all’ingrosso”.
Il comma 2 della medesima disposizione prevede che “Nell’ambito dei territori già totalmente o parzialmente trasformati sulla base di specifici piani urbanistici esecutivi (PIP) valgono le rispettive norme di intervento e gestione che si intendono qui integralmente recepite”.
8.3. La sentenza impugnata ha ritenuto fondate le doglianze con cui la società appellata ha lamentato come il vincolo recato dall’originario PIP avesse natura espropriativa e fosse ormai decaduto “con la conseguente riemersione, come sostenuto dalla ricorrente, della destinazione industriale, fissata nello strumento urbanistico generale”.
Il primo giudice ha valutato come illegittima la previsione contenuta nell’art. 20 del PUC “perché all’ordinamento è sconosciuto lo strumento della rinnovazione implicita – e senza la previsione d’indennizzo – di un vincolo, di carattere sostanzialmente espropriativo (giusta quanto osservato in precedenza)”.
La previsione medesima sarebbe peraltro non applicabile alla fattispecie perché essa si riferisce ai “territori già totalmente o parzialmente trasformati, sulla base di specifici piani urbanistici esecutivi (PIP)”, laddove nella specie il PIP di Fosso Imperatore “non ha avuto – per la parte d’interesse – attuazione alcuna”.
Inoltre “la perdurante valenza delle disposizioni di detto P. I. P., ormai decaduto” sarebbe circoscritta “giusta un criterio d’interpretazione letterale, alle “previsioni delle Norme Tecniche di Attuazione del P. I. P. con riferimento ai soli parametri edilizi e modalità di intervento”.
La società ricorrente, infine, non avrebbe avuto alcun onere “d’immediata impugnativa” della previsione del PUC, dovendo al riguardo applicarsi l’orientamento giurisprudenziale secondo cui “In tema di disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio per gli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, deve distinguersi fra le prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. «zonizzazione»; di destinazione di aree a soddisfare gli «standard» urbanistici; di localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo), dalle altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l’esercizio dell’attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze; sull’osservanza di canoni estetici; sull’assolvimento di oneri procedimentali e documentali, ecc.): per le disposizioni appartenenti alla prima categoria, in relazione all’immediato effetto conformativo dello «jus aedificandi» che ne deriva, ove se ne intenda contestare il contenuto si impone un onere di immediata impugnativa, in osservanza del termine decadenziale decorrente dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio, mentre per le altre prescrizioni di dettaglio che, in ragione della loro natura regolamentare, sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l’atto applicativo, le eventuali censure vanno proposte in occasione dell’impugnazione dell’atto applicativo medesimo”.
9. Ciò posto, l’’appello del Comune è fondato.
Al riguardo, si osserva quanto segue.
9.1. In primo luogo, va rilevata l’inconferenza delle argomentazioni del TAR nella parte in cui richiamano un precedente giurisprudenziale che riguarda expressis verbis una previsione a “verde pubblico attrezzato” non discendente dallo strumento urbanistico generale, come nel caso di specie, bensì da un piano attuativo.
Quanto, poi, alla disciplina della zona industriale recata dall’art. 20 delle NTA e dalla tavola 2.5.1 del Quadro Strutturale del PUC, dalla narrativa che precede si evince agevolmente che essa non era stata impugnata con il ricorso introduttivo.
La società ricorrente – con argomentazioni ribadite in sede di appello – aveva in realtà proposto una peculiare interpretazione delle NTA secondo la quale del vecchio PIP sarebbero stati riprodotti esclusivamente “i parametri edilizi e le modalità di intervento” previsti per la realizzazione degli opifici.
Deve pertanto convenirsi con il Comune che l’indagine sulla legittimità delle previsioni del PUC era preclusa dalla sua mancata impugnazione, come pure in ordine al fatto che l’esistenza di un principio di divieto di rinnovo tacito, senza indennizzo, di un vincolo espropriativo non dà luogo ad una ipotesi di nullità assoluta della previsione, rendendone non dovuta l’impugnazione ma, al più, determina un’ipotesi di previsione annullabile, da impugnare nei prescritti termini di decadenza.
9.2. Non ha poi valido fondamento la tesi, pur essa condivisa dal TAR, secondo cui l’art. 20 delle NTA andrebbe necessariamente interpretato nel senso che del vecchio PIP sarebbero state recepite le “sole” norme edilizie per l’edificazione degli opifici (distanze, indici etc.).
In primo luogo, dal punto di vista testuale, nella disposizione si fa riferimento tout court, senza alcuna aggettivazione o specificazione, alle “rispettive normative di intervento e gestione” dei preesistenti PIP e non già, come asserito dalla ricorrente, ai “soli” parametri edilizi e modalità di intervento.
In secondo luogo, da un punto di vista logico-sistematico, la tesi dell’appellata – nell’attribuire alla disposizione dello strumento generale natura meramente ricognitiva di un effetto che la legge urbanistica (cfr. l’art. 17, comma 1, della l. n. 1150 del 1942) riconnette de plano alla scadenza dei piani attuativi – è del tutto incoerente con la funzione novativa dello strumento urbanistico generale.
La disposizione medesima risulta poi pianamente applicabile alla fattispecie poiché - nel fare riferimento all’ambito dei “territori già totalmente o parzialmente trasformati sulla base di specifici piani urbanistici esecutivi” per i quali “valgono” le suddette “normative” – essa riguarda evidentemente tutte le aree in illo tempore ricomprese nel PIP, la cui disciplina è stata contestualmente recepita e trasposta nello strumento generale.
Né avrebbe senso “estrapolare” da tale disegno le aree non ancora trasformate.
Come ben spiegato nella relazione tecnica depositata dal Comune in primo grado (produzione del 4 giugno 2020), se il PUC avesse voluto incorporare solo in parte la disciplina del vecchio PIP avrebbe comunque dovuto ricalibrare gli standard in ragione dell’aumento del carico insediativo (cosa che invece non è stata fatta).
9.3. Non risulta infine dirimente la circostanza, rimarcata dall’appellata, secondo cui, da un punto di vista grafico, la “campitura” della Zona omogenea “D1” è unica, non essendo stata riproposta quella originaria con la riproduzione dell’originaria destinazione prevista nell’ambito del PIP del 1999.
In disparte il fatto che tale rilievo è stata contestato dal Comune (secondo cui, invece, al contrario “la tavola 2.5.1 del Quadro strutturale rappresenta la graficizzazione nel PUC della zona PIP approvata con delibera di C.C. n. 48/1999”), quand’anche corrispondesse al vero, non sarebbe comunque risolutivo.
Secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa infatti, qualora sussista un contrasto o comunque una discrasia tra parte normativa e parte grafica delle prescrizioni di Piano regolatore generale, si applica la regula iuris per cui occorre dare prevalenza alla prima rispetto alla seconda (cfr. ancora, da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 3 gennaio 2020, n. 62, e i precedenti ivi richiamati).
9.4. Il TAR si è poi diffuso sulla pretesa illegittimità della rinnovazione dei vincoli “espropriativi” già contenuti nel PIP del 1999.
Si è già detto che la società appellata non ha impugnato le disposizioni del PUC approvato nel 2016 che risultano ostative all’intervento richiesto, essendo anche in questo caso inconferente la giurisprudenza richiamata dal primo giudice, la quale afferisce al tema dell’onere di immediata impugnativa delle disposizioni dello strumento urbanistico generale, ovvero alla possibilità che queste possano essere impugnate quali atti presupposti di altri e successivi provvedimenti lesivi, laddove nella specie l’impugnazione non vi è stata né all’epoca dell’approvazione del PUC, né successivamente, in occasione del diniego del permesso di costruire.
Era quindi preclusa al primo giudice ogni valutazione in ordine alla legittimità o meno del regime urbanistico di zona, nonché in ordine alla natura, espropriativa o meramente conformativa, del vincolo impresso sull’area.
9.5. Ad ogni buon conto, quanto alla pretesa illegittimità della reiterazione dei vincoli derivanti dal PIP del 1999, può esporsi un duplice ordine di considerazioni.
In primo luogo, con l’approvazione del PUC nel 2016, non vi è stata la rinnovazione di uno o più vincoli puntuali, ma il recepimento del disegno del Piano attuativo previgente.
Sicché la motivazione di tale scelta andrebbe ricercata nelle linee generali di impostazione dello strumento generale (alle quali però né il TAR né la società appellata hanno fatto cenno alcuno). Anche la mancata previsione di un indennizzo non renderebbe tout court illegittima la disciplina del PUC.
Secondo consolidata giurisprudenza, infatti “il principio della spettanza di un indennizzo al proprietario nel caso di reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio non rileva ai fini della legittimità dei provvedimenti che hanno disposto l’approvazione dello strumento urbanistico con la conseguente reiterazione del vincolo. I profili attinenti alla spettanza o meno dell’indennizzo e al suo pagamento non attengono, infatti, alla legittimità del procedimento, ma riguardano questioni di carattere patrimoniale devolute alla cognizione della giurisdizione civile (art. 39, I, D.P.R. n. 327 del 2001, T.U. Espropriazione per p.u.)” (Cons. Stato, sez. IV, 14 aprile 2015, n. 1887).
9.6. Non è, infine, necessario indugiare sulla natura (verosimilmente espropriativa, stante l’assenza di prescrizioni per la realizzabilità della relativa previsione ad iniziativa privata) della destinazione a “servizi culturali” ostativa alla realizzazione dell’intervento.
Poiché l’approvazione del PUC risale al 28 luglio 2016, siffatta destinazione, indipendentemente dalla natura espropriativa o meramente conformativa, era comunque ancora vigente all’epoca del diniego impugnato.
10. Venendo poi ai motivi assorbiti in primo grado e riproposti in appello, il Collegio osserva quanto segue.
10.1. Relativamente alla violazione dell’art. 10–bis della l.n. 241/90, è sufficiente richiamare la pacifica giurisprudenza secondo cui l’Amministrazione non è tenuta ad una puntuale confutazione di tutte le allegazioni contenute nelle memorie depositate in sede procedimentale.
Peraltro il Comune, nel caso di specie, nel provvedimento definitivo di rigetto aveva comunque controdedotto alle tesi principali sostenute nella memoria dalla ricorrente.
A ciò si aggiunga che la sufficienza o meno delle controdeduzioni opposte dall’Amministrazione alle osservazioni svolte dalla società istante va rapportata alla natura delle circostanze ostative rappresentate, che nella specie consistevano in un regime urbanistico radicalmente preclusivo dell’intervento (con conseguente operatività, in ultima istanza, dell’articolo 21-octies della medesima legge n. 241/90).
10.2. La censura di disparità di trattamento articolata nel sesto motivo di primo grado – dedotta sull’assunto che in aree parimenti vincolate della zona D1 sarebbe stata consentita la realizzazione di opifici - è, a ben vedere, inammissibile.
La società non potrebbe comunque invocare in proprio favore l’(eventuale) illegittimità verificatasi in altre fattispecie.
Infatti, una volta acclarata la decisività della mancata impugnazione del PUC in parte qua, nonché il carattere recessivo a fronte di ciò di ogni questione circa il carattere espropriativo o conformativo del vincolo opposto dal Comune, non può assumere alcun rilievo la comparazione tra la presente vicenda e l’operato dell’Amministrazione comunale nei confronti di altri proprietari.
11. In definitiva, per quanto appena argomentato, l’appello deve essere accolto.
Ne consegue, in riforma della sentenza impugnata, la reiezione del ricorso instaurato in primo grado.
La complessità della fattispecie induce però a compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, n. 8191 del 2020, di cui in premessa, lo accoglie.
Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso instaurato in primo grado.
Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2021 – tenutasi in videoconferenza da remoto - con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Greco, Presidente
Luca Lamberti, Consigliere
Alessandro Verrico, Consigliere
Silvia Martino, Consigliere, Estensore
Giuseppe Rotondo, Consigliere
