Consiglio di Stato Sez. IV n. 2552 del 15 marzo 2024
Urbanistica.Vincolo alberghiero

Il regime dei vincoli di destinazione d'uso alberghiero deve essere ispirato al rispetto dei principi di temporaneità e di modificabilità del vincolo di destinazione d'uso alberghiero che, lungi dall'essere una possibilità liberamente valutabile dall’amministrazione, appartiene alla stessa ragion d'essere della sua istituzione e deve ritenersi a questo intrinseco. Consegue a tanto che l'apposizione di un vincolo di destinazione d'uso alberghiero in tanto può ritenersi legittimo, e ancor più costituzionalmente compatibile, in quanto non sia destinato a perpetuarsi indefinitamente nel tempo. 

Pubblicato il 15/03/2024

N. 02552/2024REG.PROV.COLL.

N. 03816/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3816 del 2022, proposto dai signori Maria Paola Pimpinelli, Silvia Pimpinelli, Nicola Pimpinelli, rappresentati e difesi dagli avvocati Carlo Andrea Gemignani, Roberto Righi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Viareggio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Gesess, Maria Lidia Iascone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Toscana, la Provincia di Lucca, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione Prima) n. 01567/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Viareggio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 febbraio 2024 il consigliere Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento:

a) della delibera del consiglio comunale n. 52 del 4 novembre 2019, pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Toscana n. 51 del 18 dicembre 2019, con la quale il Comune di Viareggio ha approvato, in via definitiva, il Regolamento urbanistico comunale ai sensi dell’art. 230 della legge regionale Toscana n. 65 del 2014;

b) della contestuale variante semplificata al Piano Strutturale ex art. 19, della l.r. Toscana n. 65 del 2014;

c) del parere motivato – positivo con prescrizioni – reso dall’Autorità Competente VAS ai sensi della l.r. 10/2010, nella seduta n. 28-bis del 16 settembre 2019, nella parte in cui per effetto della previsione di cui all’art. 11, comma 2, lett. a), 39 e 54 n.t.a. del R.U. la destinazione d’uso alberghiero dell’immobile di proprietà dei signori Pimpinelli (ricorrenti-appellanti) - individuato con specifica simbologia nella tavola c1.5, contrassegnato con simbolo “3” (edifici di valore tipologico) e inserito nel morfotipo “T.R.1 Tessuto ad isolati chiusi o semichiusi”- è stata inclusa tra le “invarianti strutturali alberghi” per le quali, in applicazione dell’art. 83, comma 7, delle n.t.a. del piano strutturale, non è consentito il cambio di destinazione d’uso alberghiera così precludendo ogni diversa utilizzazione dell’immobile;

d) della deliberazione del consiglio comunale n. 27 del 29 giugno 2004, con la quale il Comune di Viareggio ha approvato il piano strutturale ai sensi della l.r. n. 1 del 2005, nella parte in cui, nel verificare la consistenza del patrimonio edilizio con destinazione alberghiera, ai sensi dell’art. 1, comma 2, punto 3 delle n.t.a., contrassegna il fabbricato nella Tav. 1 denominata “Statuto dei luoghi” quale invariante strutturale ai sensi dell’art. 5, lett. e), individuandolo con la scheda n. 71 del QC allegato al PS per il quale l’art. 83, comma 7, n.t.a. del P.S. disciplina il cambio di destinazione d’uso.

2. I signori Pimpinelli sono proprietari di un fabbricato destinato ad albergo, sito in Viareggio in Via Colombo 9/11, traversa del Lungomare.

3. Il piano strutturale del Comune di Viareggio, approvato in via definitiva con delibera di c.c. n. 27 del 29 giugno 2004, ha classificato il fabbricato quale “Invariante strutturale” (art. 5 lett. e, delle n.t.a. del piano strutturale, scheda 71 del quadro conoscitivo).

3.1. Il regolamento urbanistico, approvato con delibera di consiglio comunale n. 52 del 4 novembre 2019, ha dato attuazione a tale vincolo di destinazione all’interno del territorio comunale.

3.2. Le parti contestano gli atti di pianificazione con cui il suddetto vincolo è stato impresso al fabbricato in loro proprietà (individuato nella tav.c1.5 con il simbolo 3 - edifici di valore tipologico).

3.3. Più precisamente, essi lamentano l’inclusione del fabbricato tra le “invarianti strutturali” con cui il Comune di Viareggio ha inteso tutelare l’insieme “degli elementi territoriali areali, puntuali e lineari e dalle loro relazioni che conferiscono identità e riconoscibilità al territorio di Viareggio da sottoporre a specifiche azioni di tutela e valorizzazione”.

3.4. Con il regolamento urbanistico impugnato, la destinazione d’uso alberghiero dell’immobile dei ricorrenti-appellanti è stata indicata (tra gli altri immobili recanti medesima destinazione) con specifica simbologia nella tavola c1.5, contrassegnato con simbolo “3” (edifici di valore tipologico) ed inserito nel morfotipo “T.R.1 Tessuto ad isolati chiusi o semichiusi” e, quindi, inclusa tra le “invarianti strutturali alberghi” per le quali, in applicazione dell’art. 83, comma 7, delle n.t.a. del p.s. (approvato con delibera c.c. n. 27 del 29 giugno 2004) non è consentito il cambio di destinazione d’uso alberghiera.

4. Con ricorso nrg 290/2020, proposto innanzi al T.a.r. per la Toscana, i sigg. Pimpinelli hanno impugnato i suindicati atti deducendo 3 motivi (estesi da pagina 9 a pagina 22 del ricorso introduttivo) così compendiati.

I) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 36, 37, 38, 39 e 40 della legge regionale Toscana 10 novembre2014 n. 65 – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 16 e 17 del Regolamento 4/R/2017 “Regolamento di attuazione dell’art. 36, comma 4 della legge regionale 10 novembre 2014 n. 65” e delle Linee Guida sui livelli partecipativi - Violazione del principio di informazione e partecipazione alla formazione degli atti di governo del territorio – Violazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa – Eccesso di potere per sviamento: a) nessun momento partecipativo pubblico (oltre quello con le categorie economiche, gli ordini professionali e le associazioni) sarebbe stato svolto nel periodo antecedente l’adozione del regolamento urbanistico.

II) Violazione degli artt. 230 e 232 della legge regionale Toscana 10 novembre 2014 n. 65 - Violazione dei principi in materia di pianificazione territoriale – Eccesso di potere per difetto dei presupposti in diritto – Eccesso di potere per sviamento: a) la rinnovazione del procedimento V.a.s. avrebbe dovuto condurre il Comune di Viareggio a procedere alla formazione dell’atto di governo del territorio avvalendosi, in presenza di p.s. approvato, dell’art. 232 della l.r. 65/2014.

III) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 5 e 6 della legge regionale Toscana 10 novembre 2014 n. 65 – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 23 e 24 della legge regionale Toscana 16 gennaio 1995 n. 5 - Violazione del principio del buon andamento dell’azione amministrativa anche in rapporto agli artt. 41 e 42 Costituzione – Irragionevole e ingiustificata compressione del principio di libertà di iniziativa economica privata e del diritto di proprietà privata – Eccesso di potere per violazione del giusto procedimento - Eccesso di potere per difetto dei presupposti in diritto – Eccesso di potere per sviamento: a) la destinazione d’uso alberghiera concretizzerebbe una disciplina incidente su un determinato immobile, sicché il termine di impugnazione delle suddette previsioni decorrerebbe dalla data di notifica o dalla effettiva conoscenza che, nella specie, deve ritenersi intervenuta a seguito dell’approvazione del regolamento urbanistico; b) le disposizioni urbanistiche in esame non richiedevano, considerata la valenza programmatoria, la tempestiva impugnazione nel termine di decadenza decorrente dalla data della pubblicazione; c) il Comune, con l’identificazione dell’edificio tra le “invarianti strutturali alberghi”, avrebbe introdotto un vincolo di destinazione d’uso alberghiero “surrettizio” ma immodificabile incidente, in modo del tutto sproporzionato ed irragionevole, sulla libertà di iniziativa economica privata non prevedendo la possibilità di deroga neppure nel caso di dimostrata anti economicità della gestione ed in difetto di un limite temporale al vincolo stesso; d) anziché effettuare una zonizzazione, il piano strutturale porrebbe, tramite le n.t.a., un vincolo “lenticolare” albergo per albergo dove ciascun esercizio è individuato, tramite “scheda” senza peraltro alcuna specifica istruttoria; e) se da un lato il Piano strutturale può procedere alla zonizzazione del territorio ed all’individuazione dei vincoli, esso non potrebbe, invece, individuare singoli beni nei quali il vincolo urbanistico assurto ad “invariante” coincide con l’attività alberghiera ivi svolta.

4.1. Il Comune di Viareggio, costituitosi per resistere, ha eccepito la tardività del ricorso.

4.2. Il T.a.r. per la Toscana, con sentenza n. 1567 del 26 novembre 2021, ha dichiarato il ricorso: a) irricevibile nella parte in cui è stato impugnato il piano strutturale; b) inammissibile nella parte in cui è stato censurato il regolamento urbanistico; c) ha, infine, condannato i ricorrenti alle spese (euro 3.000,00).

5. Hanno appellato i signori Pimpinelli, che censurano la declaratoria di irricevibilità e inammissibilità della sentenza impugnata, avverso la quale deducono “Error in iudicando – violazione dell’art. 35 e 37 c.p.a. - insufficiente e contraddittoria motivazione – erronea individuazione del termine per impugnare il P.S. - erronea qualificazione della “portata” e “latitudine” delle prescrizioni del Piano Strutturale e del potere conformativo spettante alle Amministrazioni Comunali – in relazione agli artt. 5, 23 e 24 della Legge Regionale Toscana 16 gennaio 1995 n. 5.

5.1. Si è costituito, per resistere, il Comune di Viareggio.

5.2. In prossimità dell’udienza, le parti hanno depositato memorie conclusive e parte appellante ha depositato una memoria di replica.

6. All’udienza dell’8 febbraio 2024, la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. L’appello è fondato, nei sensi che seguono.

8. Con il primo motivo, parte appellante censura la declaratoria di irricevibilità per tardività del ricorso di primo grado proposto avverso il piano strutturale nonché quella di inammissibilità delle censure formulate avverso il regolamento urbanistico per difetto di interesse.

9. E’ sufficiente osservare, sul punto, che gli appellanti, nell’impugnare in via principale il regolamento urbanistico nella parte da essi ritenuta lesiva, hanno lamentato specificamente l’illegittimità della previsione del citato regolamento laddove questo, nel riproporre il vincolo di destinazione d’uso alberghiero sul fabbricato, già impresso a monte dal piano strutturale, ne ha ribadito il contenuto questa volta, però, in relazione alla concreta zonizzazione del territorio e all’impatto spazio-temporale del vincolo medesimo sull’assetto economico-produttivo dell’immobile e del suo territorio di afferenza.

9.1. Una decisione, quest’ultima, rinnovata in sede di approvazione del regolamento urbanistico, veicolata nell’an dal piano strutturale (che aveva impresso il vincolo) ma ancora da decifrare nel quid quanto agli aspetti operativi e alle modalità di incidenza del vincolo avuto riguardo alla concreta attitudine economico-produttiva del fabbricato.

9.2. In altri termini, se la decisione di imprimere il vincolo risale al piano strutturale, deve rilevarsi come esso, anche per la sua peculiare natura e funzione diversa dai “tradizionali” strumenti urbanistici, non abbia regolato la parte relativa agli aspetti spazio-temporali del vincolo, demandandone di fatto ogni valutazione in concreto al regolamento urbanistico in quanto piano operativo comunale.

9.3. La lesività del vincolo si è, pertanto, concretizzata in occasione dell’approvazione del regolamento urbanistico, attualizzandosi in tale occasione l’interesse ad agire con riguardo alla contestazione delle specifiche modalità operative con cui detto vincolo dovrebbe avere applicazione.

9.4. Il ricorso di primo grado, proposto avverso il regolamento urbanistico, deve ritenersi pertanto ammissibile in quanto assistito da un concreto e attuale interesse ad agire.

9.5. La sentenza impugnata deve essere, pertanto, in parte qua riformata.

10. Così definito il profilo di interesse (illegittima apposizione del vincolo di destinazione alberghiera sul fabbricato), deve essere respinto il secondo motivo di appello (sopra, par. 4-II) per carenza di interesse ad agire, in quanto preordinato a revocare in dubbio l’attendibilità della norma applicata dal Comune in ordine alla procedura di V.a.s., questione neutra rispetto alla vicenda del vincolo.

11. Nel merito (motivi I-III), il ricorso è fondato avuto riguardo al dirimente motivo col quale parte appellante ha censurato per difetto di istruttoria e di motivazione il regolamento urbanistico nella parte in cui questo ha impresso sul fabbricato degli appellanti il vincolo di destinazione d’uso alberghiero.

11.1. La questione concerne l'ambito di applicazione dell'efficacia spaziale e della durata temporale dei vincoli di destinazione d'uso a carattere alberghiero, che è stata già oggetto di esame da parte della giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sentenza n. 5487/2011).

11.2. Già la Corte costituzionale, con la sentenza n. 4 del 28 gennaio 1981, aveva dichiarato la illegittimità costituzionale dell'art. 5 del d.l. 27 giugno 1967, n. 460, convertito nella legge 28 luglio 1967, n. 628, esprimendosi per la intrinseca natura temporalmente limitata dei vincoli per l'uso alberghiero di un immobile.

11.3. Tali vincoli, in via di principio legittimi, in quanto espressione di "un diverso approccio del legislatore al modo di vincolare l'uso dell'immobile, e di instaurare quel controllo sulla proprietà e l'iniziativa private, che costituisce il riflesso dell'interesse, e qui dello stesso aiuto pubblico, all'espansione e al miglioramento dei servizi turistici", hanno ragione di esistere in funzione di esigenze concrete e sono destinati naturalmente ad affievolirsi.

11.4. Pertanto, le discriminazioni introdotte con un regime vincolistico troppo lungo, sconfinano "oltre il ragionevole esercizio della discrezionalità legislativa", venendo così a violare il principio costituzionale di eguaglianza.

11.5. Il legislatore, con la legge 17 maggio 1983, n. 217 ("Legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la qualificazione dell'offerta turistica"), pur prevedendo all'art. 8 ("Vincolo di destinazione") la possibilità di istituire un vincolo di destinazione per le strutture ricettive, coerentemente ai principi affermati dalla Corte costituzionale, espressamente disponeva, al comma 5, la possibilità di rimozione del detto vincolo, dando carico alle Regioni, al successivo comma 6, di procedere all'individuazione delle modalità, fermo rimanendo che la detta limitazione dovesse in ogni caso venir meno "su richiesta del proprietario solo se viene comprovata la non convenienza economico-produttiva della struttura ricettiva”.

11.6. In diverse occasioni, infatti, come già rilevato, la giurisprudenza amministrativa si è occupata del tema dei vincoli alberghieri, affrontando la questione della possibilità o meno di subordinare la rimozione del vincolo alberghiero a condizioni ulteriori e diverse rispetto al presupposto dell’insussistente convenienza economica della gestione.

11.7. Ebbene, la giurisprudenza chiamata a pronunciarsi sulla questione è sempre stata ferma nel valutare come legittimi unicamente criteri che siano effettivamente sintomatici della redditività economica.

11.8. In altri termini, occorre prevedere la rimozione del vincolo alberghiero e occorre farlo alla presenza di alcune caratteristiche aziendali che siano oggettivamente correlate alla redditività dell’impresa alberghiera (come può essere, ad esempio, il numero delle camere).

11.9. Sul punto, il Consiglio di Stato (Sezione Prima, Adunanza di Sezione del 24 febbraio 2021) ha affermato che, ai sensi dell’art. 8, l. 17 maggio 1983, n. 217, l’Ente locale può prevedere con discrezionalità criteri e modalità per la rimozione del vincolo alberghiero, distinguendo tra le diverse zone del suo territorio e tra le differenti tipologie di strutture (discrezionalità nel quomodo della rimozione), ma non può del tutto trascurare il profilo legato alla perdita di convenienza economico-produttiva dell’impresa alberghiera omettendo del tutto tale presupposto o introducendone di ulteriori non previsti dalla legge.

11.10. Gli interventi normativi che si sono succeduti si sono, pertanto, mossi nell’ambito dei menzionati principi di rango costituzionale e giurisprudenziale che permeano la materia.

11.11. Ne è emerso un canone d’azione ispirato al rispetto dei principi di temporaneità e di modificabilità del vincolo di destinazione d'uso alberghiero che, lungi dall'essere una possibilità liberamente valutabile dall’amministrazione, appartiene alla stessa ragion d'essere della sua istituzione e deve ritenersi a questo intrinseco.

12. Consegue a tanto che l'apposizione di un vincolo di destinazione d'uso alberghiero in tanto può ritenersi legittimo, e ancor più costituzionalmente compatibile, in quanto non sia destinato a perpetuarsi indefinitamente nel tempo.

13. Nel caso in esame, la situazione specifica che riguarda la posizione degli appellanti non appare essere stata oggetto di una apposita, specifica valutazione alla luce delle coordinate sopra riportate.

14. In particolare, l’apposizione del vincolo di destinazione d’uso alberghiero al fabbricato degli appellanti, nella misura in cui risulta destinato a perpetuarsi indefinitamente nel tempo, immodificabile e non rimuovibile, risulta illegittimo poiché del tutto disancorato dalla previsione della sopravvenuta impossibilità o non convenienza economico-produttiva della destinazione prescritta.

15. Tale omessa rappresentazione di interessi comporta un deficit istruttorio che vulnera il principio affermato dalla giurisprudenza costituzionale per cui se una struttura alberghiera è sottoposta a vincolo di destinazione questo può essere rimosso per consentire al suo proprietario di adibirlo ad altra destinazione che sia maggiormente compatibile con le esigenze del privato.

16. Sulla base del quadro dei principi enunciati dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa va, pertanto, affermato che, se unica condizione a cui deve essere subordinata la rimovibilità del vincolo alberghiero è la comprovata non convenienza economica dell’impresa alberghiera, tuttavia è necessario che l’amministrazione comunale, nell’ambito della propria discrezionalità, preveda la possibilità di rimozione del vincolo a tal fine individuando specifici parametri idonei a rappresentare i fattori più rilevanti della capacità produttiva, correlati alla redditività obiettiva dell’impresa alberghiera.

17. Per le considerazioni che precedono, l’appello è fondato e deve essere accolto.

18. Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado n. 290/2020, proposto dai signori Pimpinelli, cui consegue l’annullamento, nella sola parte di interesse per le appellanti, della delibera di consiglio comunale n. 52 del 4 novembre 2019, pubblicata sul Bollettino ufficiale della Regione Toscana n. 51 del 18 dicembre 2019, con la quale il Comune di Viareggio ha approvato in via definitiva, il Regolamento urbanistico comunale.

19. Resta fermo il potere di rideterminazione del Comune di Viareggio in conformità ai vincoli conformativi derivanti dalla presente sentenza.

20. Le spese relative al doppio grado di giudizio possono essere compensate tra le parti in ragione della peculiarità delle questioni trattate in rito e nel merito.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza del T.a.r. Toscana n. 1567 del 26 novembre 2021, accoglie, nei sensi e limiti in motivazione, il ricorso di primo grado nrg 290/2020 nella parte in cui è stato impugnato il regolamento urbanistico comunale approvato con delibera di consiglio comunale n. 52 del 4 novembre 2019.

Condanna gli appellanti, in solido fra loro, al pagamento delle spese del presente giudizio che si liquidano, in favore del comune di Viareggio, in euro 5.000,00 (cinquemila/00) oltre accessori di legge e spese generali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere