Edificazione in zona agricola : limiti e requisiti soggettivi.

di Antonio VERDEROSA

Ogni attività comportante trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale e della sua struttura insediativa, è regolata dalle N.T.A. dello strumento urbanistico. Attualmente le trasformazioni edilizie sono subordinate al rilascio del Permesso di Costruire da parte del Responsabile del Settore o Ufficio Tecnico o a DIA/SCIA da parte del medesimo nei casi previsti dalla vigente legislazione e, in particolare dal D.P.R. n. 380 del 06.06.2001 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia” .

Si premette che il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederlo così come stabilisce l’art.11 ¹ del DPR 380/01.

La sussistenza del comma 3 dell'art.11 non significa che la P.A. non debba verificare se il richiedente sia legittimato alle opere in progetto, dato che tale legittimazione soggettiva, come la conformità urbanistica-edilizia dell'intervento, costituisce condizione di legittimità del permesso di costruire. È stato ripetutamente osservato (Cons. St. Sez. V Abruzzo, L'Aquila,7.5.2003 n.233) che il Comune deve sempre verificare la legittimazione ed i requisiti soggettivi del richiedente il permesso di costruire accertando che sia il proprietario dell'immobile oggetto dell'intervento edilizio o che abbia un titolo di disponibilità sufficiente per eseguire l'attività edificatoria.

La P.A. infatti ha un potere-dovere di verificare la sussistenza, in capo all'istante, delle condizioni giuridiche soggettive necessarie per ottenere il permesso di costruire affinché esso sia assentito solo a chi abbia titolo per richiederla.

Tali verifiche devono essere effettuate positivamente dal Responsabile del Procedimento al momento del rilascio dei titoli abilitativi.

Dall’art. 2 - Zone territoriali omogenee - del D.M. n. 1444/68 si evince: “E) le parti di territorio destinate ad usi agricoli. .......”.

Dal punto 1.8 - Zone Agricole - dell’Allegato alla L.R. n. 14/1982 e ss. mm. ed ii. si evince: “Gli strumenti urbanistici generali dovranno individuare le destinazioni culturali in atto per tutelare le aree agricole particolarmente produttive, evitando che esse siano utilizzate a fini edilizi…… Nelle zone agricole la concessione ad edificare

per le residenze può essere rilasciata per la conduzione del fondo esclusivamente ai proprietari coltivatori diretti, proprietari conduttori in economia, ovvero ai proprietari concedenti, nonchè agli affittuari o mezzadri aventi diritto a sostituirsi al proprietario nell' esecuzione delle opere e considerati imprenditori agricoli titolo principale ai sensi dell' art. 12 della legge 9 maggio 1975, n. 153…..”.

A differenza del legislatore, per il quale la zona agricola si evidenzia, attraverso la zonizzazione, in ragione dell’uso produttivo che del territorio agricolo è fatto, il giudice amministrativo evidenzia la valenza ambientale che tale porzione del territorio comunale può assumere nell’attività di pianificazione.

In tale ottica, infatti, la zona agricola, possiede anche una valenza conservativa dei valori naturalistici, venendo a costituire il polmone dell’insediamento urbano e assumendo per tale via la funzione decongestionante e di contenimento dell’espansione dell’aggregato urbano medesimo (C.d.S., sez. IV, 31/01/2005, n. 259).

Nell’ottica giurisprudenziale, la scelta di destinare un’area come zona agricola non dipende, quindi, necessariamente dal fatto che essa sia utilizzata per culture tipiche o possegga le caratteristiche per una simile utilizzazione, trattandosi di una scelta, tipicamente e ampiamente discrezionale, con la quale l’amministrazione comunale ben può aver interesse a tutelare e salvaguardare il paesaggio o a conservare valori naturalistici ovvero a decongestionare o contenere l’espansione dell’aggregato urbano (C.d.S., sez. IV, 20/09/2005, n. 4828; 14/10/2005, n. 5713; 30/12/2008, n. 6600) .

A quanto sopra va aggiunto che, in linea generale, le zone agricole sono escluse dal novero delle aree edificabili e che tali zone sono parti del territorio destinate esclusivamente a usi agricoli.

Sul punto è, infatti, copiosa e costante la giurisprudenza, tra tante la pronuncia della Corte di Cassazione, Sezione I Civile, Sentenza 17/05/2005, n. 10343 secondo cui: “Un’area va ritenuta edificabile non per la funzione, autonoma o strumentale, assunta dalla zona in cui essa è collocata nella formazione dello strumento urbanistico generale, bensì soltanto se, e per il solo fatto che, come tale essa risulti classificata dagli strumenti urbanistici nell’ambito della zonizzazione del territorio, secondo un criterio di prevalenza o autosufficienza dell’edificabilità legale; mentre, al contrario, non può essere classificata come edificabile un’area che gli strumenti urbanistici non preordinati all’espropriazione assoggettino a vincolo d’inedificabilità o alla quale attribuiscano destinazione agricola , perché in entrambi i casi alla stessa vengono precluse le possibilità legali di edificazione” .

Dalla lettura della normativa in materia, quindi, si desume, con evidenza, che la facoltà di edificare fabbricati rurali in zona agricola è condizionata al sussistere di specifici requisiti che hanno natura concorrente ed inderogabile e cioè sia soggettiva che oggettiva in carenza dei quali il principio di “inedificabilità legale” vigente per tali aree non subisce alcuna attenuazione.

Va rilevato che, in termini generali, i permessi di costruire per l’edificazione delle residenze rurali possono essere rilasciati legittimamente quando concorrono due condizioni, come insegna in termini costanti la giurisprudenza:

1. una condizione di carattere soggettivo , data dall’esistenza, in capo al richiedente il permesso di costruire, di una delle seguenti prerogative: proprietari coltivatori diretti, proprietari conduttori in economia, ovvero ai proprietari concedenti, nonchè agli affittuari o mezzadri aventi diritto a sostituirsi al proprietario nell’esecuzione delle opere e considerati imprenditori agricoli a titolo principale ai sensi dell’art. 12 della L. n. 153/1975 (punto 1.8 - Zone Agricole - dell’Allegato alla L.R. n. 14/1982 e ss. mm. ed ii.) .

2. una condizione di carattere oggettivo , costituita dall’esistenza di un’azienda agricola attiva legata alla conduzione del fondo, al cui servizio si colloca l’edificio residenziale in questione.

La legge della Regione Campania 20 marzo 1982, n. 14, stabilisce che “nelle zone agricole la concessione ad edificare per le residenze può essere rilasciata per la conduzione del fondo esclusivamente ai proprietari coltivatori diretti, proprietari conduttori in economia, ovvero ai proprietari concedenti, nonché agli affittuari o mezzadri aventi diritto a sostituirsi al proprietario nell’esecuzione delle opere e considerati imprenditori agricoli a titolo principale ai sensi dell’art. 12 legge 153/75” (all. 1, tit. II, par. 1.8, ultimo comma).

Disposizione, in vigore anche all’attualità e quindi applicabile al caso di specie, ai sensi del comma 2 dell’art. 49 “Disposizioni finali, abrogazioni e modificazioni” della L.R. n° 16 del 22 dicembre 2004, << Norme sul governo del territorio>>.

Nel sistema della L.R. Campania n. 14/1982 , il possesso della qualità soggettiva di imprenditore agricolo a titolo principale è richiesto per le sole ipotesi di accorpamento di fondi non contigui, mentre quanto al rilascio di titoli edilizi una analoga limitazione vale solo per affittuari e mezzadri (cioè per soggetti che, verrebbe fatto di dire, hanno del fondo una disponibilità in qualche modo precaria) .

Con sentenza n° 33106 del 2 novembre 2010, il Tar Lazio pronunciandosi sul ricorso contro il rifiuto opposto dal comune alla richiesta di rilascio del permesso di costruire, ha stabilito che la possibilità di costruire nelle zone agricole determinate secondo il piano regolatore non postula il possesso nel richiedente della qualità di imprenditore agricolo a titolo principale. In particolare, viene affermato che contrasta con i principi in materia urbanistica un atto che a prescindere dal tipo di opera realizzanda e dalla verifica di compatibilità con le previsioni di piano, si fondi sulla qualità personale del richiedente, detta qualità assumerebbe valore ai soli fini dell’applicazione dei benefici economici previsti in favore dei coltivatori diretti dall’art. 9 lett. A) L. 28/1/1977 nr. 10. Il Tribunale conclude, come già affermato dal Tar Sicilia (Palermo, Sezione III, Sent. 3/2008) che l’elemento soggettivo relativo alla qualifica del richiedente il permesso di costruire in zona agricola è del tutto irrilevante se il soggetto non intende avvalersi dell’esonero del pagamento degli oneri per costruire. Elemento oggettivo indispensabile è invece la titolarità della proprietà o l’esistenza di altro titolo idoneo di disponibilità del bene, oltre naturalmente alla compatibilità con gli strumenti urbanistici. Ed ancora, il Consiglio di Stato, Sez. IV con sentenza n° 4159 del 08.09.2015 ha stabilito che"…nelle zone agricole la concessione ad edificare per le residenze può essere rilasciata per la conduzione del fondo esclusivamente ai proprietari coltivatori diretti, proprietari conduttori in economia, ovvero ai proprietari concedenti, nonchè agli affittuari o mezzadri aventi diritto a sostituirsi al proprietario nell' esecuzione delle opere e considerati imprenditori agricoli titolo principale ai sensi dell' art. 12 della legge 9 maggio 1975, n. 153….". Con tale pronuncia, il supremo consesso amministrativo ha definitivamente chiarito, che:

a - ai fini del rilascio del permesso di costruire, allorquando il richiedente sia il proprietario del fondo, non è necessario che lo stesso abbia la qualifica ulteriore di imprenditore agricolo a titolo principale;

b - la L.R. Campania n. 14/1982 richiede la qualifica di "imprenditore agricolo" solo per affittuari e mezzadri, cioè per soggetti che hanno una disponibilità del fondo precaria, non per il proprietario;

c - l'asservimento è concesso al solo imprenditore agricolo a titolo principale e per le sue necessità abitative; infatti, per le altre categorie (proprietari coltivatori diretti, proprietari conduttori in economica, proprietari concedenti) la normativa regionale non contiene alcun riferimento all'istituto dell'asservimento né alcun rinvio alla pregressa previsione dettata per l'imprenditore agricolo.

Secondo l’art. 11 del DPR n. 380/01 a mente delle cui previsioni " il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederlo" ; nonché dell'art. 20 del DPR n. 380/01 per il quale " la domanda per il rilascio del permesso di costruire, sottoscritta da uno dei soggetti legittimati ai sensi dell'articolo 11, va presentata allo sportello unico corredata da un'attestazione corredata dal titolo di legittimazione" che determina l’obbligo da parte della P.A. a verificare il titolo per richiedere il P. di C

Infatti, la L.R. Campania n. 14/1982 richiede la qualifica di "imprenditore agricolo" solo per affittuari e mezzadri, cioè per soggetti che hanno una disponibilità del fondo precaria, ma non per il proprietario.

Di conseguenza, in ossequio al punto 1.8, titolo II della L.R. Campania 14/82, sotto i profili sin qui dedotti, il Permesso di Costruire risulta essere stato rilasciato al proprietario conduttore in via diretta e pertanto può essere consentito la realizzazione di una volumetria urbanistica legata alle necessità abitative dello stesso.

Aspetto non secondario e che in molti comuni campani, lo strumento urbanistico generale (P.R.G.) è stato adottato in vigenza ed in applicazione della L.R. n° 14 del 20 marzo 1982 << Indirizzi programmatici e direttive fondamentali relative all' esercizio delle funzioni delegate in materia di urbanistica, ai sensi dell' art. 1 - II comma - della legge regionale 1º settembre 1981, n. 65 >>. , tanto da ritenere che la edificazione nelle zone agricole non è assoggettata ad alcuna delle indicazioni dei vari P.T.C.P. approvati dalle province campane . E’ bene ricordare che le indicazioni del P.T.C.P. hanno valenza esclusivamente programmatoria e di visione strategica. Chiaramente sono prive di effetti giuridici e/o conformativi dei suoli interessati fino alla adozione del P.U.C. da parte dei Comuni. Infatti, la L.R. n° 16 del 22 dicembre 2004, all’art. 45 “Regime transitorio della strumentazione in itinere” stabilisce al comma 1 : …. Gli strumenti di pianificazione urbanistica comunale, adottati e non ancora approvati alla data di entrata in vigore della presente legge, concludono il procedimento di formazione secondo le disposizioni di cui alla disciplina previgente, anche in ordine alla ripartizione delle competenze relative alla loro approvazione……

Ne consegue, che nelle zone agricole della Campania , in vigenza della L.R. 14/1982, ai fini del rilascio del permesso di costruire, è sufficiente che il richiedente sia semplicemente il proprietario del fondo, e non è necessario che lo stesso abbia la qualifica di imprenditore agricolo a titolo principale.

La normativa di settore di cui alla L. R. 14/1982, non condiziona quindi l’edificazione in zona rurale ad uno status soggettivo, consentendo di costruire anche ai proprietari conduttori in economia. Infatti in Campania, le zone agricole sono destinate prevalentemente all'esercizio diretto delle attività agricole e all'insediamento di nuclei e abitazioni, edifici ed attrezzature con esse compatibili ed esclusivamente localizzabili in campo aperto.

La norma è di univoca e stretta intepretazione : l e zone omogenee E , sono destinateprevalentemente all'esercizio diretto delle attività agricole, ma anche e soprattutto all'insediamento di nuclei e abitazioni con esse compatibili.

La normativa quindi non ammette una limitata possibilità di edificare in tali zone, in quanto consente interventi edilizi compatibili con la tutela del territorio anche in termini di peso insediativo, dovendo al contrario ritenersi del tutto inconciliabili con le finalità di una zona agricola, la realizzazione di strutture che ne pregiudichino definitivamente la destinazione naturale del territorio .

Sul punto, si ricorda che la legislazione regionale (in particolare quella previgente di cui alla L.R. n.14/1982 ) consente espressamente la tipologia di nuova costruzione anche con finalità abitative del proprietario del fondo. Ne consegue che le NTA degli strumenti urbanistici, dovevano dettare disposizioni senz’altro compatibili con la richiamata normativa regionale. Sul punto è dirimente quanto sancito dalla Sentenza n° 255 del 17 febbraio 2011, del Tar Campania, Sez. di Salerno, secondo cui : " Nella divisione in zone del territorio comunale, operata dallo strumento urbanistico generale, la destinazione agricola di una zona non coincide con l'effettiva coltivazione dei relativi fondi, non sempre e comunque esclusi sono gli interventi diversi da quelli strettamente funzionali all'attività agricola ed alla eventuale esigenza dell'imprenditore agricolo di risiedere sul fondo, come ad esempio la realizzazione di opere che, non pregiudicando l'assetto territoriale agricolo, non possano tuttavia essere convenientemente collocate in altre zone, ovvero la realizzazione di opere che siano pertinenziali o funzionali agli insediamenti ed all'economia dell'area e che comunque si inseriscano senza turbare o alterare la destinazione in atto. La zonizzazione agricola assume quindi un carattere residuale, salvo l'esistenza di un espresso divieto nello strumento urbanistico che prescriva l'utilizzo produttivo agricolo in via esclusiva, salvaguardando espressamente la relativa vocazione".

Alla sopra illustrata ricostruzione, che discende da una interpretazione logico-letterale, conduce peraltro anche l’applicazione del criterio interpretativo del c.d. “favor libertatis” il quale è costantemente richiamato dalla giurisprudenza amministrativa per risolvere interpretazioni, antinomie o conflitti tra norme urbanistiche. Le limitazioni allo ius aedificandi contenute negli strumenti urbanistici debbono infatti risultare da clausole o prescrizioni espresse e non già essere ricavate per implicito , cosicché è preclusa all’interprete la ricerca dell’intenzione inespressa, ove l’atto amministrativo sia chiaramente interpretabile (v. per tutte Cons. Stato, Sez. IV, 6 marzo 1998 n. 381 in “Foro Amm.”, 1998, 657). Il dubbio in merito alla interpretazione della disciplina urbanistica vigente deve quindi risolversi nel senso più vantaggioso per il titolare dello jus aedificandi : così Cons. St., Sez. IV, 10 agosto 2000, n. 4462, ai sensi del quale «in omaggio al principio generale della tutela dell’affidamento, in caso di contrasto fra le tavole planimetriche allegate allo strumento urbanistico, il dubbio in merito alla disciplina vigente per una determinata area del territorio va risolto tendenzialmente nel senso meno oneroso per la proprietà» (conf. Sez. V, 16 maggio 1993, n. 1317) ; ed ancora Tar Abruzzo, Pescara, 13 maggio 1988, n. 240, secondo cui «nel caso in cui la formulazione del piano regolatore si evince la possibilità di soluzioni diverse comportanti rispettivamente l’edificabilità o l’inedificabilità, il dubbio deve essere risolto in favore della prima soluzione, in applicazione del principio del favor libertatis, secondo il quale le limitazioni della proprietà privata possono essere introdotte soltanto attraverso disposizioni tassative e precise» ; ed ancora: Tar Lombardia, 13 ottobre 1976, n. 506 secondo cui «di fronte ad un contrasto fra diverse prescrizioni di piani urbanistici, la soluzione interpretativa deve essere per il favor libertatis, in relazione alla tassatività delle previsioni delle limitazioni alla proprietà privata» .

In conclusione, la normativa delle zone agricole, è chiaramente interpretabile ed è priva di clausole limitative alla destinazione o prescrizioni espresse. Essa prevede la prevalenze all'esercizio delle attività agricole, ma non con finalità esclusive consentendo anche utilizzazioni abitative al proprietario del fondo . La norma, non pone alcuna limitazione allo ius aedificandi del proprietario del fondo nelle zone agricole che risulti da clausole o prescrizioni espresse e non già essere ricavate per implicito, cosicché è preclusa all’interprete la ricerca dell’intenzione inespressa, ove l’atto amministrativo sia chiaramente interpretabile. Per tali ragioni, dovranno ritenersi legittimi i permessi di costruire rilasciati in conformità della richiamata normativa.

arch. Antonio Verderosa