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Tar Umbria sent. 661 del 4 settembre 2007
Urbanistica. Industrie insalubri

L’installazione nell’abitato di una industria insalubre non è di per sè vietata in assoluto, dal momento che l’art. 216 del T.u.l.s. 1265/1934 lo consente se accompagnata dall’introduzione di particolari metodi produttivi o cautele in grado di escludere qualsiasi rischio di compromissione della salute del vicinato. In particolare, l’ubicazione delle industrie insalubri di seconda classe non è sottoposta a particolari limitazioni territoriali essendo sufficiente che siano adottate idonee cautele per l'incolumità del vicinato (diversamente dalle industrie insalubri di prima classe che devono essere isolate nella campagna e tenute lontane dalle abitazioni, salvo che non sia provato che il loro esercizio non rechi nocumento alla salute del vicinato).

DEC.N. 661
depositata il
4 settembre 2007
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 297/2006, proposto da Tonino MATANO e Emma  STOCCHI, rappresentati e difesi dall’avv. Francesca Colombo, anche domiciliataria in Perugia, al Viale Indipendenza n. 49;

contro

il Comune di Montefalco, in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Massimo Marcucci, anche domiciliatario in Perugia, alla Via Baglioni n. 10;

ARPA – Agenzia Regionale Per la Protezione Ambientale dell’Umbria, in persona del legale rappresentante pro-tempore, non costituita in giudizio;

e nei confronti

- di Aldo Lezi e Rosa Apostoli Proietti, non costituiti in giudizio;

- della ditta L. & L. Falegnameria Artigianale di Lezi Ronnie, con sede in Montefalco, in persona del titolare, rappresentata e difesa dagli avv.ti Marco Mariani ed Ermanno Ruggeri, anche domiciliatari in Perugia, alla Piazza Piccinino n. 10;

per l’annullamento

del provvedimento del responsabile dell’Area Tecnica prot. 7264 in data 24 maggio 2006, nonché di ogni altro atto ad esso presupposto, connesso o conseguente (ivi compresi, per quanto possa occorrere: la concessione edilizia n. 108 in data 1 settembre 2003, il permesso di costruire n. 4 in data 10 febbraio 2006 e la nota dell’A.R.P.A. Umbria prot. FO/1477/OUT/ARPA/Sezione Territoriale in data 14 settembre 2004);

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune intimato;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Data per letta alla pubblica udienza del 27 Giugno 2007 la relazione del dott. Pierfrancesco Ungari, uditi i difensori delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO   E   DIRITTO

1. I ricorrenti lamentano che in un edificio realizzato sul terreno prospiciente la propria abitazione, sita in frazione Turrita del Comune di Montefalco, in zona classificata “B1 – residenziale di completamento e di ristrutturazione”, dal vigente Programma di fabbricazione, venga svolta un’attività produttiva di falegnameria.

L’edificio è stato realizzato sulla base della concessione edilizia n. 108/2001, relativa ad un “fabbricato artigianale e residenziale”, ed al permesso di costruire n. 4/2006, relativo al completamento dei lavori assentiti. Ad oggi risulta completato il piano terra, mentre deve ancora essere realizzata la sovrastante parte residenziale.

Sostengono che l’esercizio/insediamento di detta attività non è consentito dalle N.T.A. del P.d.F., posto che ai sensi dell’articolo 3, nelle zone residenziali sono consentiti, oltre ad abitazioni, negozi ed uffici, etc., anche “4) botteghe artigiane o laboratori artigiani in genere, purché esercenti attività non moleste o nocive e riferibili ad attività di servizio alla residenza e ad attività urbane” (comma primo), che “Le destinazioni suddette sono indicative e pertanto possono essere consentite destinazioni anche diverse purché compatibili con la residenza” (comma terzo), e che, ai sensi dell’articolo 6, nelle zone B1,“sono ammesse tutte le destinazioni indicate per le zone A” (tutte quelle indicate dall’articolo 3, ad esclusione delle autorimesse per autocarri) e “Destinazioni diverse da quelle residenziali non potranno occupare una superficie complessiva superiore al 50% della superficie utile complessiva di ciascun edificio e dovranno interessare soltanto i piani terreni, interrati o seminterrati, ad eccezione di uffici, studi, attività amministrative e di rappresentanza sia pubblica che privata e laboratori artigianali non nocivi né molesti che potranno essere realizzati anche ai piani superiori”.

Infatti, l’attività  non potrebbe essere qualificata “bottega o laboratorio artigianale”, bensì concretizzerebbe una vera e propria attività produttiva, incompatibile con la destinazione residenziale e quindi insediabile soltanto nelle zone “D”, a ciò destinate, in quanto:

- comporta continuamente lo scarico ed il carico di materie prime e prodotti finiti mediante autocarri forniti di gru, l’intensa emissione di rumori, esalazioni di colle solventi e vernici, e di pulviscolo, pregiudizievoli della qualità della vita dei residenti circostanti.

- non è in alcun modo riferibile ad attività di servizio alla residenza o comunque ad attività urbana, posto che consiste per lo più (non nella riparazione o realizzazione di oggetti o mobilio, con prevalenza di mano d’opera ed utensili dell’arte, bensì) nella realizzazione, mediante l’impiego di macchinari industriali, di infissi e finestre per imprese che esercitano attività edilizia o forniscono a loro volta il materiale edile ad imprese di costruzione.

Pertanto, i ricorrenti, ritenendo che i controinteressati abbiano mutato la destinazione da laboratorio artigianale ad attività produttiva, in assenza di titolo abilitativi, hanno (reiteratamente) chiesto al Comune un intervento sanzionatorio ai sensi dell’articolo 10 della l.r. 21/2004 (ordine di cessare l’utilizzazione abusiva dell’immobile).

Il Comune, con nota prot. 7264 in data 24 maggio 2006, ha riscontrato la loro (ultima) istanza, argomentando l’assenza di profili di contrasto con la normativa.

Pertanto, impugnano detta nota, deducendo vizi di:

- violazione e falsa applicazione degli articoli 3 e 6 delle N.T.A., nonché di eccesso di potere per difetto dei presupposti ed ingiustizia manifesta, alla luce delle suesposte considerazioni sul contrasto rispetto alle previsioni di piano.

- eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, ingiustizia manifesta ed erroneità, illogicità, contraddittorietà e insufficienza della motivazione, in quanto il Comune non ha proceduto ad accertare le caratteristiche dell’attività svolta, ma si è limitato a verificare mediante la Polizia Municipale il rispetto degli orari di lavoro e a richiamare la nota FO/1477/OUT/ARPA/Sezione Territoriale, trasmessa dall’A.R.P.A. Umbria in data 14 settembre 2004 (nel quale, a seguito di un sopralluogo, si affermava che non erano emerse problematiche ambientali, ma in modo  generico e comunque relativo ad una situazione pregressa).

Per l’ipotesi che si ritenga invece assentito un insediamento di tale portata, impugnano la concessione edilizia n. 108/2001 ed il permesso di costruire n. 4/2006 (per completamento lavori), sulla base dei quali è stato realizzato l’edificio in questione, deducendo vizi di violazione e falsa applicazione degli articoli 3 e 6 delle N.T.A., nonché di eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, erroneità, illogicità e manifesta ingiustizia.

Deducono anche, nei confronti del permesso di costruire n. 4/2006, un ulteriore vizio di violazione e falsa applicazione dell’articolo 6 delle N.T.A., secondo cui “Qualsiasi mutamento di destinazione d’uso di un immobile che comporti un aggravio del carico urbanistico è subordinato alla individuazione di spazi a parcheggio in conformità alle presenti norme”, in quanto detta individuazione (necessaria, in relazione alla continua presenza di autocarri) non risulta effettuata in sede di rilascio del provvedimento.

2. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Montefalco e la ditta controinteressata, controdeducendo puntualmente.

3. Il Collegio, con ordinanza istruttoria n. 4 in data 20 dicembre 2006, ha disposto l’acquisizione di documentati chiarimenti in ordine alle caratteristiche dell’attività di falegnameria svolta nell’edificio in questione, nonché di copia integrale delle N.T.A. del Programma di Fabbricazione.

Il Comune di Montefalco ha depositato la nota prot. 5979 in data 11 maggio 2007, allegando, oltre ad uno stralcio del P.d.F. vigente ed alle relative N.T.A., una nota della ditta controinteressata in data 20 aprile 2007, nella quale lo stesso chiarisce che: “Le lavorazioni effettuate consistono nella realizzazione di portoni, porte e sportelli. Il legname giornaliero lavorato al grezzo è pari a Kg. 151,13 e il prodotto finito giornaliero corrisponde a circa una porta. La produzione è rivolta ad altre aziende di commercializzazione”.

4. Il ricorso è fondato e pertanto dev’essere accolto, nei sensi e limiti appresso indicati.

Si può premettere che le prescrizioni urbanistiche di cui i ricorrenti invocano il rispetto hanno lo scopo di indicare le condizioni alle quali, in una zona residenziale “a carattere prevalentemente abitativo”, possono coesistere destinazioni ad attività produttive di carattere artigianale.

La previsione dell’articolo 3, comma 3, delle N.T.A., laddove qualifica come indicative le destinazioni precedentemente elencate al comma 2 come allocabili in zona residenziale, non può essere interpretata nel senso di consentire la deroga a tale elencazione ed alle condizioni specificamente dettate in relazione alle tipologie allocabili; va invece intesa come previsione residuale, nel senso che l’elencazione tipologica non è esaustiva e che anche di eventuali tipologie diverse potrà (dovrà) essere valutata la compatibilità in concreto.

Può altresì sottolinearsi che la concessione n. 108/2001 e il permesso di costruire n. 4/2006 non contengono altra indicazione, circa le caratteristiche dell’attività insediabile, se non quella desumibile dal fatto che parte del fabbricato da costruire è “ad uso artigianale”.

Ciò stante, con riferimento all’alternativa prospettata dai ricorrenti, non sembra possibile affrontare la controversia sotto il profilo della legittimità o meno di un mutamento della destinazione d’uso. Occorrerà piuttosto valutare se il rilascio dei predetti titoli edilizi, nella loro genericità (quanto alla destinazione d’uso), sia stato preceduto da un adeguata considerazione dei presupposti urbanistici oggetto di censure.

4.1. E’ indubbio che le disposizioni urbanistiche invocate vietino l’insediamento di attività nocive o moleste.

Tuttavia, in ordine alla natura nociva o molesta dell’attività svolta dalla ditta controinteressata, non sono stati acquisiti elementi decisivi.

Sul punto, occorre sottolineare che l’installazione nell’abitato di una industria insalubre non è di per sè vietata in assoluto, dal momento che l’art. 216 del T.u.l.s. 1265/1934 lo consente se accompagnata dall’introduzione di particolari metodi produttivi o cautele in grado di escludere qualsiasi rischio di compromissione della salute del vicinato. In particolare, l’ubicazione delle industrie insalubri di seconda classe non è sottoposta a particolari limitazioni territoriali essendo sufficiente che siano adottate idonee cautele per l'incolumità del vicinato (diversamente dalle industrie insalubri di prima classe che devono essere isolate nella campagna e tenute lontane dalle abitazioni, salvo che non sia provato che il loro esercizio non rechi nocumento alla salute del vicinato).

In sostanza, nel primo caso è chi lamenta un nocumento dall’attività (potenzialmente) insalubre a doverlo provare, per poter impedire l’insediamento, o pretendere la delocalizzazione, o, quanto meno, l’imposizione di dispositivi o accorgimenti tecnici volti ad eliminare ogni pregiudizio; nel secondo, è chi esercita l’attività a dover provare l’assenza di nocumento, per potersi insediare o rimanere nell’abitato (cioè, in una zona dove vi sia una significativa presenza residenziale).

Le falegnamerie risultano inserite nell’elenco delle industrie insalubri di seconda classe di cui al d.m. 5 setembre 1994, n. 985000, attuativo dell’articolo 216 predetto, tra le “attività industriali”; ciò porterebbe a ritenere che sono considerate insalubri se e in quanto concretizzino una attività industriale, cioè superino determinate soglie quantitative nella produzione e nelle emissioni nocive correlate.

Non risultano peraltro normate soglie per le emissioni a tale specifico scopo; le uniche soglie previste dalla normativa sono contenute nelle discipline di tutela ambientale di settore (emissioni in atmosfera, scarichi nei corpi idrici, emissioni sonore), e sono di regola espresse sotto forma di valori massimi non superabili, a seconda dei casi, con riferimento all’attività, alla matrice ambientale da tutelare, alla zona urbanistica di collocazione dell’attività stessa.

Ora, i ricorrenti non sono in grado di dimostrare (e, per la verità, nemmeno argomentano) il superamento di una soglia di emissioni determinata dalle norme o in base alle norme.

L’A.R.P.A. competente, dal canto suo, ha affermato l’assenza di problematiche ambientali, sulla base dell’autorizzazione alle emissioni in atmosfera ai sensi del d.P.R. 203/1988 ed alla valutazione di impatto acustico ai sensi della legge 447/1995.

Di fronte a ciò, il Collegio non può che ritenere infondato il relativo profilo di censura. Ciò, sia per quanto riguarda il sostanziale diniego di attivare provvedimenti repressivi nell’esercizio del potere di vigilanza sulle attività di trasformazione del territorio e sulle attività produttive spettante al Comune, espresso con nota la prot. 7264/2006; sia per quanto riguarda la pretesa illegittimità della concessione edilizia n. 108/2001 e del permesso di costruire n. 4/2006 (per completamento lavori).

4.2. Diverso il discorso per quanto attiene al rispetto degli altri parametri previsti dalle norme urbanistiche.

4.2.1. L’istruttoria effettuata dal Comune, nonostante l’indicazione contenuta nell’ordinanza n. 4/2006, non ha approfondito “le tipologie delle lavorazioni effettuate”, ciò che forse avrebbe fornito elementi di valutazione sulla riconducibilità dell’attività ai “laboratori artigiani”. A tal fine, comunque, non appare decisiva la riconosciuta utilizzazione di macchinari, posto che, per esperienza comune, oggigiorno la figura dell’artigiano che si avvale esclusivamente di utensili per il proprio lavoro manuale appare recessiva e limitata a lavorazioni di particolare pregio e delicatezza (quali, ad esempio, quelle relative al restauro dei mobili antichi o all’oreficeria), e che quindi anche attività strettamente artigianali prevedono l’impiego sistematico di macchinari; peraltro, nel caso in esame, viene sottolineato dal controinteressato che si tratta di macchinari che richiedono l’apporto determinante dell’operatore, e non di macchine seriali computerizzate programmabili.

Di nessuna utilità, poi, ai fini dell’applicazione della previsione urbanistica, appare la nozione di impresa artigiana ricavabile dagli articoli 3 e 4 della legge 443/1985, che attiene all’incidenza del lavoro personale ed altrui, stabilendo limiti numerici per i dipendenti che pacificamente non vengono superati dalla ditta in questione (in cui, secondo quanto affermato dal controinteressato, lavorano il titolare e il fratello, in posizione di apprendista; mentre i ricorrenti affermano la presenza di un terzo soggetto).

L’istruttoria ha invece permesso di accertare che i prodotti della ditta controinteressata sono destinati ad altre aziende di commercializzazione, presumibilmente imprese edili o imprese che distribuiscono materiale attinente all’attività edilizia.

Pertanto, deve ritenersi che l’attività in questione, non essendo svolta nei confronti di soggetti che utilizzano direttamente il prodotto per la residenza o per altra attività urbana - come avverrebbe, ad esempio, qualora le produzioni venissero destinate alla vendita diretta, ovvero venissero svolti lavori di  manutenzione e riparazione per le abitazioni, gli uffici o i negozi della zona - bensì di imprese che commercializzano i prodotti, senza avere necessariamente un collegamento con la zona, esuli dalla previsione dell’articolo 3, punto 4 delle N.T.A., che consente l’insediamento nelle zone residenziali ai “laboratori artigiani “purché esercenti attività … riferibili ad attività di servizio alla residenza e ad attività urbane”.

Sotto tale profilo, deve ritenersi che il Comune abbia omesso di verificare, al momento del rilascio dei titoli edilizi impugnati, la insussistenza dei presupposti ai quali le disposizioni urbanistiche sopraricordate condizionano l’insediamento di attività artigianali in zona B1.

Conseguentemente, detti titoli edilizi risultano viziati e devono essere annullati.

4.2.2. Va aggiunto che, trascorsi quasi sei anni dal rilascio della concessione originaria n. 108/2001 e più di un anno dal rilascio del permesso 4/2006, relativo proprio al completamente dell’edificio per la parte residenziale non eseguita, non risultano ancora iniziati i relativi lavori di costruzione di tale parte.

La situazione di fatto si pone dunque in contrasto con le previsioni dell’articolo 6 delle N.T.A., secondo il quale ad attività artigianali non può essere destinata una superfice superiore al 50% di ciascun edificio (a destinazione mista) realizzato.

La ratio di una simile previsione può essere ravvisata, oltre che nell’obbiettivo di garantire la prevalenza della residenza nella zona B1, anche in quella di far sì che la coesistenza dei laboratori accanto alle abitazioni – di per sé problematica, come quella di qualsiasi attività produttiva, più o meno impattante -  sia collegata ad una esigenza di concentrazione, della sede dei propri interessi e dei propri investimenti, dei titolari delle attività produttive.

A ben vedere, la previsione assicura una sorta di controllo sociale sulla compatibilità delle attività artigianali insediate con quelle residenziali. Infatti, al di là del rispetto di soglie e limiti difficili da quantificare, la migliore garanzia della compatibilità tra abitazioni e laboratori sta proprio nella valutazione, o nell’autolimitazione, di coloro i quali in un simile contesto di destinazioni miste si trova a vivere.

In altri termini, la garanzia sostanziale di compatibilità sta soprattutto nel fatto che vi sia una residenza soprastante.

La mancanza di tale residenza mette in dubbio la stessa compatibilità dell’attività artigianale.

Orbene, la parziale  realizzazione dell’edificazione mista prevista dai titoli edilizi e l’esercizio del relativo laboratorio artigianale, senza che sia nemmeno iniziata la costruzione della parte destinata alla residenza, fa saltare l’equilibrio sotteso alla previsione urbanistica in esame e avrebbe dovuto indurre il Comune ad intervenire nell’esercizio del proprio potere di vigilanza sull’attività edilizia.

4.2.3. Quanto alla necessità di individuare nuovi spazi da adibire a parcheggio, ai sensi dell’articolo 6, comma 7, delle N.T.A., sembra che – anche ipotizzando che un aggravio del carico urbanistico si sia effettivamente verificato – manchi il presupposto costituito dal mutamento della destinazione d’uso.

Infatti, come esposto, la concessione originaria è univoca nel prevedere una destinazione mista, comprensiva di quella artigianale.

5. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti comunali impugnati.

Condanna in solido il Comune di Montefalco ed il controinteressato costituito al pagamento in favore della parte ricorrente della somma di 2.000,00 (duemila/00) Euro ciascuno, per spese di giudizio.

La presente sentenza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria di questo Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Perugia, nella Camera di Consiglio del giorno 27 giugno 2007, con l’intervento dei magistrati:

Avv.  Pier Giorgio  Lignani          Presidente.

Avv.  Annibale  Ferrari             Consigliere.

Dott.  Pierfrancesco  Ungari         Consigliere, estensore.

L’ESTENSORE                           IL PRESIDENTE     
F.to Pierfrancesco Ungari              F.to Pier Giorgio Lignani
 
 
                                IL SEGRETARIO

                             F.to Rossella Cardoni