TAR Sicilia (PA) Sez. I n.2179 del 18 settembre 2017
Beni Ambientali.Piano paesaggistico e assoggettabilità a VAS
Valorizzando le finalità del Piano paesaggistico (privo di determinazioni prettamente urbanistiche, a differenza del Piano urbanistico-territoriale) ed il tenore letterale delle disposizioni dettate in merito dal d.lgs. 152/2006, ne va esclusa la sottoponibilità a V.A.S., giacché i Piani Paesaggistici comportano modificazioni sì, ma positive, innalzando il livello, singolo e/o complessivo, della protezione ambientale e, dunque, non sono strutturalmente idonei (a differenza dei Piani urbanistico-territoriali, connotati da un maggiore impatto sul futuro sfruttamento edilizio del territorio) ad arrecare potenziali alterazioni dell’ambiente complessivamente considerato
Pubblicato il 18/09/2017
N. 02179/2017 REG.PROV.COLL.
N. 01805/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1805 del 2014, proposto da:
Comune di Cattolica Eraclea, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Pietro Bisconti, con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Sammartino N.45;
contro
Assessorato Beni Culturali e dell'Identita' Siciliana-Regione Sicilia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria, con uffici siti in Palermo, via A. De Gasperi 81;
per l'annullamento
-del Piano Paesaggistico degli Ambiti Territoriali n. 2, 3, 5, 6, 10, 11, 15 ricadenti nella Provincia di Agrigento, di cui al Decreto n. 7 del 29/07/2013, comunicato il 4/4/2014, nella parte in cui si incide anche sui territori rientranti nel Comune;
-del verbale della seduta del 16 maggio 2013 dell’osservatorio per la Qualità del Paesaggio.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura distrettuale dello Stato per l’Amministrazione regionale intimata;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 marzo 2017 il dott. Roberto Valenti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con ricorso notificato il 03/06/2014 e depositato il 19/06/2014, il comune di Cattolica Eraclea ha impugnato, chiedendone l’annullamento, il Decreto n. 7 del 29/07/2013, comunicato il 4/4/2014, di adozione del Piano Paesaggistico degli Ambiti Territoriali n. 2, 3, 5, 6, 10, 11, 15 ricadenti nella Provincia di Agrigento e incidenti anche sul Comune. È parimenti impugnato il verbale della seduta del 16 maggio 2013 dell’osservatorio per la Qualità del Paesaggio che ha espresso parere favorevole.
Premette il Comune ricorrente che il piano sia stato adottato con un procedimento individuato dal combinato disposto degli articoli 24, comma 2 e art. 10 comma 2 del R.D. 1357/1940 integrato con le disposizioni di cui ad D.Lgs. 42/2004 (art. 139 e ss). In particolare, il comune ricorrente lamenta la mancata esaustiva partecipazione, in fase di redazione, degli enti locali coinvolti, nonché la non sufficiente intellegibilità del Piano a causa della scala di planimetria adottata, e la mancata sottoposizione dello stesso Piano a VAS.
Nel ricorso si articolano le seguenti dieci censure:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 144 e 158 D. Lgs. 42/2004 in combinato con gli artt. 23 e 24 R.D. 1357/40;
2) Violazione delle medesime disposizioni normative nel combinato disposto con il Capo V Cost. e con i principi delle Autonomie Locali e con lo Statuto della Regione Siciliana, Eccesso di potere, violazione dei principi dii autonomia degli enti locali e di sussidarietà;
3) Violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 6, 11 e 31 D.Lgs. 152/2006 e della direttiva 2001/42/CE per mancata adozione della procedura di VAS;
4) Violazione e falsa applicazione artt. 5, 6, 11 e 21 D.Lgs. 152/2006 e della direttiva 2001/42 CE;
5) Violazione art. 143 D.Lgs. 42/2004 in relazione alle modalità di ricognizione del territorio: la cartografia adottata, 1/25000, non consente una chiara demarcazione dei confini di tutela;
6) Violazione e falsa applicazione dell’art. 143 D.Lgs. 42/2004 in relazione alle modalità di ricognizione del territorio e alla definizione degli interventi; eccesso di potere;
7) Violazione, sotto altro profilo, dell’art. 133 co. 2 e 143 co.4 D.Lgs. 42/2004 in relazione ai principi costituzionali di sviluppo, liberta ed iniziativa economica;
8) Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 135 co. 4 e 143 co. 1 lett. g D.Lgs. 42/2004; eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione;
9) Violazione delle medesime norme, in combinato anche con la L.R. 15/2005, per difetto di istruttoria e motivazione ed eccesso di potere;
10) Violazione dell’art. 2 D.Lgs. 227/2001, come modificato dall’art. 26 D.L. 5/2012, e del DPRS 28/6/2000, eccesso di potere con riferimento alla apposizione di vincolo di inedificabilità assoluta negli ambiti di macchia mediterranea, vincolo che in specie sarebbe stato apposto –nella prospettazione del Comune ricorrente- anche a territori privi della caratteristica.
Resiste l’Avvocatura distrettuale dello stato per l’Amministrazione regionale depositando documenti. Con memoria del 06/02/2017 la difesa erariale ha chiesto il rigetto del ricorso.
Con memoria del 03/02/2017 il comune di Cattolica Eraclea ha insistito per l’accoglimento.
Alla pubblica udienza del 9 marzo, il ricorso è stato posto in decisione su richiesta dei procuratori presenti, come da verbale.
Il ricorso è da rigettare in quanto infondato.
Osserva il Collegio che, avverso il medesimo piano paesaggistico, sono stati già presentati da parte di altri Comuni –e per quanto di relativo interesse- separati ricorsi giurisdizionali. In particolare, con la sentenza n. 2173/2015 è stato deciso, in termini di accoglimento nei limiti di cui alla relativa motivazione, il ricorso proposto dal Comune di Menfi avverso le Norme Tecniche di Attuazione, il cui art. 67, rubricato "Norme transitorie e finali", dispone(va) che: “le autorizzazioni già rilasciate da parte della Soprintendenza ai beni culturali e Ambientali per progetti di opere non ancora intraprese alla data di adozione del presente Piano, restano valide per il termine di cinque anni dalla data del rilascio, come previsto dal Regolamento 1347/40 limitatamente alle aree in cui il Piano non preclude loro la realizzazione”.
Con la sentenza n. 2174/2015 la Sezione ha invece rigettato il separato proposto dal Comune di Ribera avverso lo stesso Piano Paesaggistico: ricorso in cui si contestava la mancata approvazione delle osservazioni presentate in via endoprocedimentale dai Comuni interessati dallo strumento pianificatorio.
Ciò premesso, anche nel ricorso in esame il Comune di Cattolica Eraclea incentra alcune delle proprie doglianza sul procedimento seguito in fase di predisposizione del Piano Paesaggistico, contestando, con la prima censura, la violazione e la falsa applicazione degli artt. 144 e 158 D.Lgs. 42/2004, in combinato con gli artt. 23 e 245 R.D. 1357/1940. Segnatamente, il Comune ricorrente contesta che l’Assessorato erroneamente ha applicato alla fase di formazione del Piano Paesaggistico le norme dettate per il diverso procedimento di individuazione e di sottoposizione a tutela di beni paesaggistici: il rinvio operato dall’art. 24 R.d. 1357/40 riguarderebbe, invero, la sola fase della pubblicazione e del deposito e non anche il procedimento di formazione dello strumento pianificatorio. Con la seconda censura il comune lamenta la violazione e la falsa applicazione dell’art.144 D.Lgs. 42/2004 in combinato disposto con i principi di concertazione istituzionale di cui al comma 5 art. 3 D.Lgs. 11298 e con il Capo V Cost. e i principi in materia di Autonomie Locali.
Entrambe le censure possono essere contestualmente scrutinate, stante la loro omogeneità. Le medesime sono da disattendere in quanto infondate.
Con la sentenza n. 2174/2015 la Sezione ha sottolineato come la problematica giuridica per cui è causa è stata già affrontata dagli Organi di Giustizia Amministrativa dell’Isola ed ha, in particolare, trovato una sistemazione interpretativa ad opera del Giudice d’Appello con condivisibili pronunzie (27 settembre 2012, nn. 812, 813 e 815 e 21 gennaio 2015, n. 36) dalle quali oggi non si ditiene doversi discostare.
In particolare si è ribadito che, in assenza di una normativa regionale di attuazione del d.lgs. 42/2004 in punto di regolamentazione del procedimento di elaborazione del Piano, l’Amministrazione ha fatto riferimento, in ossequio all’art. 158 del medesimo testo, alle previsioni del R.D. 1357/1940, ai generali principi in tema di partecipazione stabiliti dalla L. 241/1990 ed alle disposizioni dettate dallo stesso d.lgs. 42/2004 in tema di dichiarazione di notevole interesse pubblico di “immobili ed aree”.
Dunque, la possibilità di interloquire nell’ambito della fase procedimentale preliminare all’adozione dell’atto è stata, all’evidenza garantita in conformità al sistema normativo vigente, giacché, a quanto consta in atti e rimarcato dalla difesa erariale con la memoria conclusiva, i vari Comuni interessati sono stati invitati a partecipare alle “riunioni di concertazione istituzionale sul Piano” (cfr. nota assessoriale prot. n. 5014 del 27 gennaio 2011 e successiva nota della Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali di Agrigento prot. n. 3467) e le osservazioni ivi formulate risultano essere state fatte oggetto di specifica e motivata valutazione (cfr. nota della Soprintendenza ai Beni Culturali ed Ambientali di Agrigento prot. n. 8845 del 23 novembre 2012 e verbale della riunione della Speciale Commissione “Osservatorio Regionale per la Qualità del Paesaggio” in data 16 maggio 2013, tutte in atti prodotti dalla difesa erariale).
Per altro, come già osservato con la sentenza n. 2174/2015 cit., a tenore dell’art. 2, comma II, del decreto impugnato, nel periodo successivo all’adozione del Piano è fatta espressamente salva la partecipazione dei soggetti (pubblici e privati, ivi incluse le associazioni portatrici di interessi diffusi) interessati, che potranno “presentare osservazioni e documenti” e, in tal modo, interloquire puntualmente sulle singole previsioni del Piano.
Può quindi confermarsi quanto già sostenuto dalla Sezione con la citata sent. 2174/2015: la fase autenticamente “partecipata” (ferma restando la riserva pianificatoria stabilita ex lege – art. 135 d.lgs. 42/2004 – in capo alla Regione) si situa dopo l’adozione del Piano, restando finalizzata la preliminare “concertazione istituzionale” svolta nella antecedente fase procedimentale a consentire al pianificatore regionale, mediante l’interlocuzione con gli Enti territoriali interessati, una più approfondita conoscenza delle caratteristiche e delle peculiarità delle aree oggetto di prospettica inclusione nell’elaborando strumento.
Anche la terza e la quarta censura, qui contestualmente scrutinate e con le quali si contesta la mancata adozione della procedura V.A.S., non meritano accoglimento.
Soccorre, ancora una volta, il precedente di cui alla sentenza di questa Sezione n. 2174/2015 a mente dalla quale, in relazione alla analoga doglianza, si è ritenuto che in relazione alla assoggettabilità del Piano alla V.A.S. ed alla valutazione di incidenza, può rimandarsi alle argomentazioni diffusamente spese sul punto dalle richiamate pronunzie del Consiglio di Giustizia Amministrativa, le quali, valorizzando le finalità del Piano paesaggistico (privo di determinazioni prettamente urbanistiche, a differenza del Piano urbanistico-territoriale) ed il tenore letterale delle disposizioni dettate in merito dal d.lgs. 152/2006, ne escludono la sottoponibilità a V.A.S., giacché “i Piani Paesaggistici … comportano modificazioni sì, ma positive, innalzando il livello, singolo e/o complessivo, della protezione ambientale” e, dunque, non sono strutturalmente idonei (a differenza dei Piani urbanistico-territoriali, connotati da un “maggiore impatto sul futuro sfruttamento edilizio del territorio”) ad arrecare potenziali “alterazioni … dell’ambiente complessivamente considerato” (cfr. C.G.A. 21 gennaio 2015, n. 36).
Con la quinta censura il comune ricorrente lamenta la violazione dell’art. 143 D.Lgs. 42/2004 in relazione alla modalità di ricognizione del territorio, contestando precipuamente la ritualità della documentazione cartografica utilizzata (piano redatto in scale 1:25.000).
La censura non è fondata.
Ed invero parte ricorrente non ha specificamente contestato, ai sensi dell’art. 115 c.p.c. richiamato dall’art. 39 c.p.a., l’affermazione dell’Avvocatura erariale secondo la quale “…la cartografia digitale che costituisce la base cartografica della proposta di Piano paesaggistico adottata è stata elaborata a partire dalla Carta Tecnica Regionale in scala 1:10.000. La scala di piano dunque non è quella 1:25.000 , che è invece la scala di restituzione sui documenti cartacei allegati in formato PDF al Piano, notificato ai Comuni” (cfr. sul punto le analoghe considerazioni già espresse dalla Sezione con la sent. n. 2174/2015 cit.).
Con le censure nn. 6 e 7, qui contestualmente esaminate, il Comune di Cattolica Eraclea lamenta la violazione di legge ex art. 133 co. 2 e art. 143 D.Lgs. 42/2004 in relazione alle modalità di ricognizione del territorio e alla definizione degli interventi, sottolinenando (con la settima doglianza) le incongruenze rispetto alle limitazioni già imposte con il Piano Urbanistico Comprensoriale n. 6, approvato nel 1973 (giusto D.P.R.S. n.7/A del 13/01/1973), e le previsioni del nuovo PRG “in fase di adozione”.
Osserva il Collegio che il “nucleo vivo” delle scelte programmatorie dell’Amministrazione istituzionalmente attributaria della competenza in proposito (la Regione) è insindacabile nel merito e che, in base a quanto può evincersi dalla documentazione in atti, il Piano non presenta assunti di fatto palesemente erronei ovvero eclatanti illogicità.
In specie, l’imposizione di più ampi vincoli di tutela anche su area già disciplinate, rispettivamente, per quanto qui rileva, dal Piano Urbanistico Comprensoriale n. 6 cit. costituisce comunque legittimo esercizio della potestà pianificatoria regionale (del resto tesa, a differenza dei piani urbanistici, alla tutela ambientale, non all’ottimale equilibrio del carico, appunto, urbanistico).
Si osserva infatti che “il tipo di prescrizione proprio di un Piano paesistico è assai differente dal contenuto di uno strumento urbanistico, essendo volto non già al dimensionamento dei nuovi interventi, quanto alla valutazione ex ante della loro tipologia ed incidenza qualitativa”: il “loro contenuto, pertanto, serve a garantire, non ad alterare gli equilibri ambientali della zona considerata” e, conseguentemente, “i Piani de quibus, non abilitando alla realizzazione di progetti nel territorio, non rientrano nel campo di applicazione della V.A.S.”, presupposto logico-giuridico della quale è il concetto di possibile “alterazione ambientale”, da intendersi quale “alterità degenerata, modificazione, turbamento” (C.G.A. 27 settembre 2012, nn. 812, 813 e 815).
Deve del pari essere disattesa l’ulteriore profilo con cui il Comune ricorrente lamenta la violazione di legge, ex art. 133 co.2 e 143 D.Lgs. 42/2004, sostenendo che l’Amministrazione regionale abbia introdotto aspetti impositivi e limitativi incidenti sul territorio, senza proporre “utilizzi e destinazioni possibili per uno sviluppo sostenibile”: mancherebbe, in tesi, una visione progettuale che si sostanzia in una assoluta e totale limitazione dello sviluppo diverso da quello meramente agricolo.
La censura, oltre che formulata in termini generici, come per altro sottolineato dalla difesa erariale, non può essere condivisa considerato che il Piano non esclude, per ogni specifico ambito e contesto paesaggistico, l’utilizzo del territorio per attività produttive purché compatibili con i caratteri paesaggistici espressi dal territorio medesimo, tenendo conto dei limiti e dei divieti previsti dalla normativa di riferimento. Può sostanzialmente condividersi con quanto sostenuto dalla difesa erariale secondo cui il Piano è lo strumento mercé il quale, pur non indicando dettagliatamente le linee di sviluppo urbanistico ed economico [che rimangono assegnate ai competenti Enti locali che alle previsioni del sopravvenuto Piano Paesaggistico dovranno adeguarsi, considerata la primazia della tutela paesaggistica rispetto a quella urbanistica riconosciuta anche dalla Corte Costituzionale richiamata dalla difesa erariale (cfr. Cort. Cost. 417/1995 e n. 367/2007)], offrono indiscutibilmente spunti per lo sviluppo di attività sostenibili nell’ambito della tutela dei valori culturali e paesaggistici.
Con le omogenee censure rubricate sub n. 9 e sub. N. 9 il Comune contesta la violazione e la falsa applicazione dell’art. 135 co.4 e 143 D.Lgs. 42/2004 oltre l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione con particolare riferimento alla ritenuta mancanza, nell’impugnato piano, di elementi utili al recupero e alla riqualificazione delle aree interessare da fenomeni di abusivismo e dalle zone edificate nella line costiera. Segnatamente il Comune ricorrente lamenta il mancato inserimento di dette zone tra le aree soggette a recupero come inteso dall’art. 20 delle N.d.A., mentre le medesime sono ste in buona parte inserite in zona di Tutela 3 e in piccola parte in zone a Tutela 2.
Anche tali doglianze non meritano condivisione.
Correttamente, infatti, l’Avvocatura ne evidenzia la genericità atteso che l’eventuale previsione da parte del Piano di una disciplina della fascia costiera ai fini di interventi di recupero e riqualificazione di aree compromesse “potrebbe in tesi trarre spunto da documentate osservazioni pertinenti nel merito delle questioni che venissero presentate alla valutazione dell’Osservatorio Regionale per la qualità del Paesaggio” e che, all’evidenza, il Comune non ha rappresentato. Ininfluente risulta inoltre il richiamo alla normativa regionale in tema di P.U.D.M. di cui alla l.r. 15/2005.
Con l’ultima censura, rubricata sub n. 10, il Comune contesta la violazione dell’art. 2 L. 227/2001 e del D.P.R.S. 28/6/2000, oltre l’eccesso di potere con particolare riferimento alle ritenute carenze di studio sul territorio per ciò che concerne l’individuazione delle superfici boschive, oggetto di tutela.
Ad avviso del Comune ricorrente il Piano censurato impone un vincolo di inedificabilità assoluta su territori privi del carattere boschivo. Inoltre, in riferimento alle aree classificate come macchia mediterranea, il comune ricorrente sostiene che non siano stati fatti i necessari sopralluoghi per determinarne la presenza ai sensi del D.P.R.S. 20 giugno 2000.
La doglianza non è fondata.
Come controdedotto dall’Avvocatura erariale, che preliminarmente sottolinea che il Piano paesaggistico non ha il potere di porre vincoli boschivi che derivano direttamente dalla legge (art. 142, lett. g, D.Lgs. 42/2004), il legislatore nazionale con il D.Lgs. 18 maggio 2001, n. 227, ha dato una definizione omnicomprensiva di bosco, con la sostanziale equiparazione del bosco, della foreste e della selva (art. 2, comma 1 D.Lgs. cit.) demandando alle Regioni (comma 2 art. 2) l’onere di stabilire, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo, la definizione di bosco per il territorio di loro competenza.
Pur tuttavia, ai sensi del comma 6 dello stesso art. 2 D.Lgs. 227/2001, “Nelle more dell'emanazione delle norme regionali (…) si considerano bosco i terreni coperti da vegetazione forestale arborea associata o meno a quella arbustiva di origine naturale o artificiale, in qualsiasi stadio di sviluppo, i castagneti, le sugherete e la macchia mediterranea, ed esclusi i giardini pubblici e privati, le alberature stradali, i castagneti da frutto in attualità di coltura e gli impianti di frutticoltura e d'arboricoltura da legno di cui al comma 5 ivi comprese, le formazioni forestali di origine artificiale realizzate su terreni agricoli a seguito dell'adesione a misure agro ambientali promosse nell'ambito delle politiche di sviluppo rurale dell'Unione europea una volta scaduti i relativi vincoli, i terrazzamenti, i paesaggi agrari e pastorali di interesse storico coinvolti da processi di forestazione, naturale o artificiale, oggetto di recupero a fini produttivi. Le suddette formazioni vegetali e i terreni su cui essi sorgono devono avere estensione non inferiore a 2.000 metri quadrati e larghezza media non inferiore a 20 metri e copertura non inferiore al 20 per cento, con misurazione effettuata dalla base esterna dei fusti. È fatta salva la definizione bosco a sughera di cui alla legge 18 luglio 1956, n. 759. Sono altresì assimilati a bosco i fondi gravati dall'obbligo di rimboschimento per le finalità di difesa idrogeologica del territorio, qualità dell'aria, salvaguardia del patrimonio idrico, conservazione della biodiversità, protezione del paesaggio e dell'ambiente in generale, nonché le radure e tutte le altre superfici d'estensione inferiore a 2000 metri quadri che interrompono la continuità del bosco non identificabili come pascoli, prati o pascoli arborati o come tartufaie coltivate”.
Può condividersi con l’Avvocatura erariale che la pregressa normativa regionale, contenuta nella L.R. 6 aprile 1996 n. 16, siano di stretta natura urbanistica e corroborano la necessità di dare applicazione, ai fini della individuazione della aree boscate tutelate ex lege, alla definizione contenuta nel già richiamato D.Lgs. 227/2001 che a sua volta rinvia al D.Lgs. 490/1999 in seguito sostituito dal D.Lgs. n. 42/2004. Del pari condivisibile è anche il riferimento operato dall’Amministrazione, ai fini della individuazione delle aree boscate, all’Inventario Forestale Regionale approvato con D.P.R.S. n. 152/20012 nel cui ambito sono state delimitate le aree tutelate ex lege. Coerentemente, inoltre, l’Avvocatura evidenzia come la sede propria per sollecitare eventuali verifiche da parte dell’Osservatorio Regionale per la qualità del Paesaggio su aree ritenute dall’Ente locale non corrispondenti ai requisiti previsti dalla normativa di riferimento avrebbe richiesto la presentazione di puntuali osservazioni nella pregressa fase nella quale gli stessi Comuni, come evidenziato, risultano essere stati coinvolti.
In conclusione, alla stregua di quanto sopra evidenziato, il ricorso è da respingere in quanto infondato con compensazione integrale delle spese tra le parti costituite considerata la natura pubblica dei soggetti coinvolti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2017 con l'intervento dei magistrati:
Calogero Ferlisi, Presidente
Aurora Lento, Consigliere
Roberto Valenti, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Roberto Valenti Calogero Ferlisi
