TAR Calabria (RC) n. 118 del 18 febbraio 2020
Urbanistica.Disciplina antisismica e competenze

Le specifiche finalità della disciplina delle costruzioni in zone sismiche hanno determinato la previsione di un rigoroso regime autorizzatorio (art. 93 T.U.E.) che impone, a chiunque intenda procedere ad interventi in tali zone, di darne preavviso scritto allo sportello unico che, a sua volta, provvede alla trasmissione alla struttura regionale, competente a concludere il procedimento di autorizzazione con un provvedimento espresso. La speciale disciplina si applica a tutte le costruzioni, pubbliche o private, di interesse statale o meno, la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumità, realizzate in zone delle quali sia dichiarata la sismicità. Unica eccezione riguarda l’art. 106 (Esenzione per le opere eseguite dal genio militare) che dispone “1. Per le opere che si eseguono a cura del genio militare l'osservanza delle disposizioni di cui alle sezioni II e III del presente capo è assicurata dall'organo all'uopo individuato dal Ministero della difesa.” (segnalazione Ing. M. Federici)

Pubblicato il 18/02/2020

N. 00118/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00438/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

Sezione Staccata di Reggio Calabria

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 438 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Caronte & Tourist S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Ferruccio Puzzello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Gullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Reggio Calabria, Pal. Campanella presso l’Avvocatura regionale;

nei confronti

Ministero Infrastrutture e Trasporti - Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Sicilia Calabria - Sede di Reggio Calabria, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Reggio Calabria, domiciliataria ex lege in Reggio Calabria, via del Plebiscito n.15;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

-del provvedimento del 30.5.2019 reso sull'istanza di autorizzazione ai fini sismici n. 36959/2018, avente ad oggetto “progetto di adeguamento degli scivoli di ormeggio lato Sud dell'approdo di Villa San Giovanni” con cui il Dipartimento Lavori Pubblici della Regione Calabria, Servizio Tecnico di Reggio Calabria, in persona del dirigente pro-tempore, ravvisato il difetto di competenza a provvedere, ha comunicato la chiusura del procedimento avviato ad istanza di parte senza il rilascio dell'autorizzazione richiesta; ove occorra e per quanto di interesse, della nota dirigenziale generale prot.n. 160268 del 18.4.2019 richiamata nell'atto impugnato nonché, ove occorra, della precedente nota prot. n. 112076 del 18.3.2019 adottata in materia dal Dipartimento lavori pubblici della Regione Calabria, Servizio Tecnico di Reggio Calabria.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da CARONTE & TOURIST spa il 19.09.2019:

per l’annullamento:

-del provvedimento prot. n. 17581 del 04.07.2019 reso sull'istanza di autorizzazione ai fini sismici presentata dalla società ricorrente avente ad oggetto “lavori di adeguamento degli scivoli di ormeggio lato Sud dell'approdo di Villa San Giovanni – Richiesta di autorizzazione sismica art. 17-18 legge 64/74 art. 4 legge 1086/1971” con cui il Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche Sicilia Calabria - Ufficio 6 - Tecnico e Opere Marittime per la Calabria di Reggio Calabria, edotto sulla incompetenza per materia già formalmente dichiarata dal Dipartimento Infrastrutture lavori Pubblici della Regione Calabria Ufficio di Reggio Calabria, ha a sua volta anch'essa ravvisato il proprio difetto di competenza a provvedere restituendo la documentazione tecnica pervenuta e trasmettendone una copia alla Regione Calabria per i successivi adempimenti; ove occorra e per quanto di interesse, della successiva nota adottata dal Provveditorato prot. n. 19160 del 23.7.2019.


Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Calabria e del Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Sicilia Calabria - Sede di Reggio Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2019 il dott. Andrea De Col e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato nelle forme e nei termini di legge, la Caronte & Tourist spa (d’ora in poi, solo Caronte), società che gestisce il trasporto marittimo tra la Sicilia e il continente, ha impugnato il diniego di competenza a provvedere sull’istanza di autorizzazione ai fini sismici del “progetto di adeguamento degli scivoli di ormeggio lato sud approdo di Villa San Giovanni” rilasciato dal Dipartimento dei Lavori Pubblici della Regione Calabria in data 30.05.2019.

2. Premesso di essere titolare di concessione demaniale marittima ex art. 24 cod. nav. per l’utilizzo di aree e banchine portuali costituenti il terminal ubicato a Nord dell’ambito portuale di Villa San Giovanni per l’espletamento delle relative operazioni portuali, la società ricorrente espone di aver richiesto alla competente Autorità Portuale l’autorizzazione alla realizzazione dei lavori di una porzione del bene demaniale già concesso in uso e coincidente con gli scivoli di ormeggio lato sud dell’approdo di Villa San Giovanni e ciò in ragione della nuova composizione della flotta navale destinata al traghettamento.

La concessionaria otteneva i titoli edilizi necessari ad eseguire i lavori, salvo l’autorizzazione ai fini antisismici ritenuta di competenza della Regione Calabria.

3. Tuttavia, il Settore 4 Regionale del Dipartimento Lavori pubblici “Vigilanza Normativa Tecnica sulle costruzioni e supporto tecnico - Area Meridionale” di Reggio Calabria, al quale la Caronte si era rivolta per il rilascio del titolo mancante, con provvedimento datato 30.05.2019, archiviava l’istanza, dichiarandosi incompetente al rilascio dell’autorizzazione sismica, perché “l’intervento proposto ricade tra le “opere pubbliche, da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale e opere pubbliche di interesse statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, ovvero da concessionari di servizi pubblici, previo accertamento di conformità con le prescrizioni urbanistiche ed edilizie ai sensi del d.P.R. 18 aprile 1994, n. 383, e successive modificazioni” (art. 7 del DPR 380/2001 lettera b)” e quindi “per effetto del combinato disposto dagli artt. 93 e 104 del D. Lgs. 112/98 e degli artt. 17 e 18 L. 64/74 la competenza al rilascio dell’autorizzazione ai fini sismici non risulta essere in capo alle strutture regionali ma alle competenti strutture statali”.

Con la citata determinazione, la struttura regionale dava atto di essersi conformata alla direttiva assunta con nota prot. n. 160268 del 18.04.2019 dal Dirigente Generale del Dipartimento dei Lavori Pubblici della Regione Calabria, anch’essa impugnata, tesa ad agevolare l’archiviazione di tutti i procedimenti in corso di istruttoria aventi ad oggetto interventi strutturali di interesse statale.

4. La ricorrente, preso atto della dichiarata incompetenza degli uffici regionali a favore degli organi incardinati nella struttura statale, ripresentava la domanda di autorizzazione a fini antisismici agli uffici del Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche Ufficio 6 Tecnico e Opere Marittime per la Calabria (sede decentrata di Reggio Calabria), vedendosi, però, opporre, un altro diniego perché anche il Provveditorato si dichiarava non competente a provvedere, ritenendo che tale obbligo incombesse a carico degli organi della struttura regionale.

5. Al fine di sbloccare l’ empasse venutasi a creare relativamente a quale plesso amministrativo fosse da ascriversi la competenza al rilascio dell’autorizzazione sismica, la Caronte sollecitava all’autotutela entrambi gli enti destinatari della propria istanza, ma senza esito alcuno (il diniego già adottato dal Provveditorato veniva nuovamente confermato con ulteriore nota prot. n. 19160 del 23.07.2019, mentre la Regione non rispondeva nemmeno).

6. Avverso il provvedimento datato 30.5.2019 con cui la Regione Calabria ha definito l’istanza di autorizzazione, declinando la propria competenza in favore dello Stato e pure avverso la nota dirigenziale generale prot.n. 160268 del 18.4.2019, richiamata nell’atto di archiviazione impugnato, la Caronte ha proposto ricorso deducendo i seguenti vizi di illegittimità:

6.1. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Motivazione perplessa ed insufficiente. Erronea applicazione della nota dirigenziale generale prot. n. 160268 del 18.4.2019. Erronea declinatoria di competenza a provvedere. Falsa applicazione del D.P.R. n. 383/1994 e dell’art. 7 del DPR 380/2001 lettera b). Erronea applicazione del D. Lgs n. 112/1998. Violazione dell’art. 3 della L. r. n. 37/2015.

Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente censura l’operato dell’amministrazione regionale che avrebbe erroneamente applicato l’art. 7 del d.P.R. n. 380/2001 alla fattispecie in questione, in quanto l’opera, di cui si è chiesta l’autorizzazione ai fini antisismici, rimarrebbe comunque assoggettata alla disciplina del Testo Unico dell’Edilizia e, in particolare, degli artt. 93 e 94 del d.P.R. n.380/01.

La Regione intimata, nel disconoscere la propria competenza a provvedere, avrebbe ugualmente errato nell’applicare gli artt. 93 e 104 del D.Lgs n. 112/98 che, invece, attribuiscono allo Stato specifiche competenze in materia di pianificazione, programmazione, progettazione, esecuzione e manutenzione di porti ovvero di opere portuali di rilevanza nazionale ed internazionale, mentre, nel caso in esame, il progetto da assentire sotto il profilo antisismico riguarderebbe un intervento di adeguamento proposto dalla concessionaria su una porzione di demanio marittimo ben delimitata e destinata all’attracco delle navi.

Nel senso di riconoscere la competenza dell’autorità regionale convergerebbe anche l’art. 3 della L.R. n. 37/15 (“Procedure per l'esecuzione di interventi di carattere strutturale e per la pianificazione territoriale in prospettiva sismica”), applicabile ratione temporis al procedimento avviato ad istanza della società ricorrente che, analogamente all’art. 93 del d.P.R. n. 380/01, prevede che il progetto per interventi di qualsiasi tipo su strutture rientranti nel campo di applicazione delle norme sismiche debba essere trasmesso per l’approvazione al Servizio tecnico regionale.

6.2. Eccesso di potere. Difetto di istruttoria. Erronea applicazione della nota dirigenziale generale prot. n. 160268 del 18.4.2019. Errata applicazione di disposizione regionale non in vigore né al momento della presentazione dell’istanza né dell’atto di archiviazione. Violazione del D.P.C.M. 11 febbraio 2014 nonché degli artt. 93 e 94 del T.U. sull’edilizia.

Con il secondo motivo di ricorso, la Caronte argomenta l’illegittimità del diniego regionale facendo leva sull’approvazione dell’art. 3 bis della L.R. 37/2015 ad opera della L.R. 31.05.2019 n. 15 che avrebbe ridistribuito le competenze in materia di controlli sulla sicurezza sismica delle opere e delle infrastrutture statali o di interesse statale.

Poiché a seguito della novella legislativa regionale, introdotta, però, in epoca successiva al provvedimento impugnato, “… Ai sensi dell’articolo 104, comma 1, lettere d), e), f), s) e bb), del d.lgs. 112/1998 sono svolte dalle competenti amministrazioni statali le attività di vigilanza e controllo per la sicurezza sismica sulle opere inerenti a: a) trasporti e impianti fissi di interesse nazionale; b) rete ferroviaria di interesse nazionale; c) porti di rilievo nazionale e internazionale”, il procedimento amministrativo preordinato al rilascio dell’autorizzazione sismica sarebbe stato correttamente avviato davanti alla competente struttura regionale, se non altro in ossequio al principio tempus regit actum.

Fermo restando che la nuova normativa regionale assegnerebbe agli organi dell’amministrazione statale la competenza a sovraintendere alla vigilanza e al controllo antisismico su opere di costruzione e di manutenzione di un porto e non su puntuali interventi di adeguamento circoscritti ad una parte ben delimitata di demanio marittimo, la società ricorrente precisava che, in ogni caso, dovessero trovare piena applicazione le già citate disposizioni degli arttt. 93 e 44 del d.P.R. n. 380/01.

7. La ricorrente concludeva formulando domanda di cautelare di tipo “propulsivo”, affinchè questo Tribunale sollecitasse l’organo tecnico regionale a rivedere la posizione assunta e a pronunciarsi ai fini sismici sul progetto dopo averne delibato la competenza a provvedere.

8. Con atto di mera forma depositato il 20.08.2019, ma integrato da successiva memoria difensiva datata 30.08.2019, si costituiva la Regione Calabria, invocando la reiezione del gravame in quanto infondato in diritto.

Richiamando precedenti pareri della Direzione generale del dipartimento regionale dei lavori pubblici, la tesi interpretativa della Regione valorizzava la portata derogatoria dell’art.7 del d.P.R. n. 380/01 che, escludendo l’applicabilità degli artt. 93 e 94 del d.P.R. n. 380/01, anche per effetto di quanto disposto dall’art.137 dello stesso Testo Unico dell’Edilizia, renderebbe conseguentemente applicabili gli articoli 17 e 18 della L. n. 64/74 con conseguente radicamento della competenza a provvedere sulla richiesta dell’autorizzazione sismica in capo al Provveditorato Interregionale alle opere pubbliche e quindi, in definitiva, allo Stato.

9. Con memoria di stile depositata il 27.08.2019 si costituivano tramite l’Avvocatura Distrettuale dello Stato il MIT e il Provveditorato Interregionale delle Opere Pubbliche (sede di Reggio Calabria), depositando documentazione riferita a pareri del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici che, in materia di autorizzazione sismica, ribadivano la competenza delle strutture regionali.

10. Alla camera di consiglio del 4 settembre 2019, previa rinuncia da parte della ricorrente all’istanza cautelare, il Tribunale rinviava la causa per la discussione nel merito all’udienza del 18 dicembre 2019.

11. Con atto per motivi aggiunti ritualmente notificato e depositato il 19.09.2019, la Caronte impugnava cautelativamente anche il diniego opposto dal Provveditorato Interregionale alle opere pubbliche adottato il 04.07.2019 con cui, come si è visto, l’autorità statale aveva opposto analogo diniego, declinando la competenza a provvedere in quanto “l’attività chiesta non rientra tra le competenze stabilite per questo Ufficio dello Stato dal DPCM 11 febbraio 2014, n. 72”.

A fondamento dell’ulteriore mezzo di gravame, la società ricorrente assumeva il difetto di motivazione e di istruttoria, non essendo pienamente intellegibile l’iter logico-giuridico seguito dall’amministrazione statale che, nel denegare la competenza a provvedere sull’autorizzazione sismica, avrebbe lasciato in sospeso se e in quali termini dovessero ancora ritenersi applicabili gli artt. 17 e 18 della L. n. 64/74.

12. Nell’approssimarsi dell’udienza di merito, la difesa erariale ha depositato memoria difensiva datata 12.11.2019, prendendo posizione anche sul ricorso per motivi aggiunti, mentre la Caronte e la Regione Calabria, per mezzo di memorie riassuntive, insistevano sulle rispettive posizioni.

13. All’udienza pubblica del 18 dicembre 2019 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

14. Il ricorso principale è fondato, mentre quello per motivi aggiunti va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Il Collegio, prima di pervenire all’esame delle questioni di merito, ritiene utile – per inquadrare al meglio le conclusioni che si andranno ad illustrare – riportare una sintetica ricognizione del quadro normativo applicabile alla fattispecie.

-Cenni generali sulla normativa antisismica.

Ai sensi dell’art.7 del d.P.R. n. 380/01 (“Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia”) “Non si applicano le disposizioni del presente titolo per: …b) opere pubbliche, da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale e opere pubbliche di interesse statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, ovvero da concessionari di servizi pubblici, previo accertamento di conformità con le prescrizioni urbanistiche ed edilizie ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n. 383, e successive modificazioni”.

L’art. 93 comma 1 del d.P.R. n.380/01 prevede che “Nelle zone sismiche di cui all'articolo 83, chiunque intenda procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione, indicando il proprio domicilio, il nome e la residenza del progettista, del direttore dei lavori e dell'appaltatore”, mentre l’art. 94, sempre al comma 1, stabilisce che” Fermo restando l'obbligo del titolo abilitativo all'intervento edilizio, nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità all'uopo indicate nei decreti di cui all'articolo 83, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione”.

Le due ultime disposizioni, dettate in tema di provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche, si sono perpetuate immutate a decorrere dalla L.25.11.1962 n. 1684 (“Provvedimenti per l’edilizia con particolari prescrizioni per le zone sismiche”), passando per la L. 02.02.1974 n.64 (“Provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche”) fino ad arrivare al Testo Unico dell’Edilizia (d.P.R. 06.06.2001 n.380 “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia” – T.U.E.) che, sul piano delle fonti normative, non è un Codice ovvero una fonte del diritto che impatta sulla norma, abrogando quelle antecedenti, ma un testo unico cd. “compilativo” che incide solamente sulle singole disposizioni, riordinandole, coordinandole ed armonizzandole tra loro.

Non a caso, l’art. 136 T.U.E. dispone l’espressa abrogazione delle sole disposizioni contenute nelle norme ivi citate, mentre l’art.137 T.U.E (“Norme che rimangono in vigore”) comma 2, lett. a) e b) ha previsto, per quello che in questa sede interessa, che “Restano in vigore, per tutti i campi di applicazione originariamente previsti dai relativi testi normativi e non applicabili alla parte I di questo testo unico, le seguenti leggi: a) legge 5 novembre 1971, n. 1086; b) legge 2 febbraio 1974, n. 64; ….”.

In questo senso, gli artt. 93 e 94 del d.P.R. n. 380/01 recepiscono, pressoché integralmente, i previgenti articoli 17 ( “Nelle zone sismiche di cui all'articolo 3 della presente legge, chiunque intenda procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a darne preavviso scritto, notificato a mezzo del messo comunale o mediante lettera raccomandata con ricevuta di ritorno, contemporaneamente, al sindaco ed all'ufficio tecnico della regione o all'ufficio del genio civile secondo le competenze vigenti, indicando il proprio domicilio, il nome e la residenza del progettista, del direttore dei lavori e dell'appaltatore”) e 18 (“Fermo restando l'obbligo della licenza di costruzione prevista dalla vigente legge urbanistica, nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità all'uopo indicate nei decreti di cui al secondo comma del precedente articolo 3, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta dell'ufficio tecnico della regione o dell'ufficio del genio civile secondo le competenze vigenti”) della L. n. 64/1974.

Così tratteggiato il quadro normativo nazionale, si può quindi ritenere che con il d.P.R. n. 380/2001 il legislatore, pur mantenendo in vigore le leggi n. 1086/1971 e n. 64/74 (ma con i limiti di cui all’art. 137, comma 2), abbia “ridisciplinato” la materia già regolata dalla legislazione anteriore, che dunque resta applicabile nelle sole parti non incompatibili con il nuovo assetto normativo (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 14 marzo 2018, n. 1631) e abbia confermato (o attribuito ex novo) alle Regioni la competenza (poteri e funzioni) in ordine all’autorizzazione sismica.

In tale contesto, l’art.93 del d.P.R. n. 380/01 è fondamentale nell’imporre nelle zone sismiche l’obbligo della preventiva presentazione della denuncia dei lavori unitamente a copia del progetto strutturale (v. comma 1). La norma, essendo diretta essenzialmente ad assicurare la sicurezza degli immobili situati in zone sismiche e l’incolumità pubblica di chi vi abita, trova un’applicazione generalizzata nei confronti di qualsiasi costruzione, riparazione o sopraelevazione, senza distinzione tra opere pubbliche o private, di interesse statale o non statale, interne od esterne: il rispetto delle prescrizioni previste dall’art. 93 è, insomma, obbligatorio tutte le volte in cui l’intervento sia finalizzato alla realizzazione o alla modificazione di strutture edilizie, fatta eccezione per gli interventi di manutenzione ordinaria.

-Rapporto di competenze tra Stato e Regione in materia antisismica.

La materia antisismica ha generato, anche nel corso degli ultimi anni, svariati contenziosi a livello costituzionale in ordine alla delimitazione di poteri e competenze tra lo Stato e le Regioni.

Proprio intervenendo, di recente, sulla questione di illegittimità costituzionale dell’art. 3 ter lett. b) dell’art. 6 della legge della Regione Calabria 31.12.2015 n. 37, dichiarandola fondata, la Corte Costituzionale ha stabilito che “La disciplina degli interventi edilizi in zona sismica è riconducibile all’ambito materiale del «governo del territorio», nonché a quello relativo alla «protezione civile» per i profili concernenti la tutela dell’incolumità pubblica. In entrambe le materie, di potestà legislativa concorrente, spetta allo Stato fissare i principi fondamentali.

In materia di interventi edilizi in zona sismica. assumono la valenza di principio fondamentale le disposizioni contenute nel d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380 (t.u. edilizia), che prevedono determinati adempimenti procedurali, ove questi ultimi rispondano ad esigenze unitarie, particolarmente pregnanti di fronte al rischio sismico. Fra tali disposizioni, assume primario rilievo in particolare dell’art. 93, comma 1, del t.u. edilizia – in forza del quale «nelle zone sismiche chiunque intenda procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione, indicando il proprio domicilio, il nome e la residenza del progettista, del direttore dei lavori e dell’appaltatore» – e l’art. 94, comma 1, t.u. edilizia, a mente del quale nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità, «non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione». Tali previsioni costituiscono espressione evidente dell’intento unificatore che informa la legislazione statale, in tal senso orientata alla tutela dell’incolumità pubblica, che non tollera alcuna differenziazione collegata ad ambiti territoriali (cfr. Corte Cost., 10 dicembre 2019, n. 264).

Dalla surriferita sentenza della Corte Costituzionale, che contribuisce a consolidare un orientamento già ben definito (cfr. Corte Cost. n. 232 del 2017 e 272 del 2016), si può ricavare il principio per cui in materia antisismica le Regioni non possono prevedere una disciplina derogatoria rispetto a quella statale, se non per aspetti di dettaglio e secondari, a fronte della superiore esigenza di garantire il diritto fondamentale alla sicurezza in tutto il territorio nazionale.

Il passaggio è importante perché nel frastagliato panorama normativo che concorre a disciplinare la procedura di rilascio a fini sismici rientra, nella vicenda in esame, anche la L.R. n. 37/2015 della Regione Calabria (“Procedure per l'esecuzione di interventi di carattere strutturale e per la pianificazione territoriale in prospettiva sismica”).

Il riparto di competenze tra Stato e Regioni in materia antisismica, inoltre, ha conosciuto nel tempo una significativa evoluzione normativa, laddove originariamente il controllo preventivo sulle costruzioni in zona sismica era interamente demandata allo Stato.

Al riguardo, si segnalano il d.P.R. n. 8/1972 - che ha trasferito alle Regioni non solo le funzioni amministrative esercitate in materia di opere pubbliche di interesse regionale, ma anche alcuni uffici periferici del Ministero dei Lavori Pubblici - e il D.L. n. 112/98 di trasferimento o di delega alle Regioni di ulteriori competenze statali che però, come si vedrà in seguito, non incidono sul regime della competenza decisionale in materia di autorizzazione sismica.

-Disciplina legislativa regionale (L.R. 31.12.2015 n. 37, successivamente modificata con L.R. 31.05.2019 n. 15).

L’art. 3 della L.R. n. 37/15, nella sua originaria versione applicabile ratione temporis al procedimento in questione, prevedeva, con richiamo espresso alla normativa statale, che “Chiunque, nel territorio regionale, intende procedere a nuove costruzioni, adeguamento, miglioramento, riparazioni ed interventi locali, nonché interventi di qualsiasi tipo su strutture rientranti nel campo di applicazione delle norme sismiche, prima dell'inizio dei lavori è tenuto a farne denuncia, ai sensi dell'articolo 93, comma 1, del d.p.r. 380/2001, trasmettendo il progetto esecutivo delle opere di cui trattasi.

2. Per le opere di cui al comma 1, prima dell'inizio dei lavori e, nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 94, comma 1, del d.p.r. 380/2001, è necessario acquisire la relativa autorizzazione.

3. La denuncia, di cui al comma 1, è inoltrata direttamente al Servizio tecnico regionale (ex ufficio del Genio Civile)….”.

Tale disposizione, che riconosceva la competenza regionale in tema di autorizzazioni sismiche, indipendentemente dal tipo e dalla natura dell’opera, è stata successivamente modificata dapprima con L.R. 2 ottobre 2018 n. 37 e successivamente con L.R. 31 maggio 2019 n. 15 che ha aggiunto l’art.3 bis dal seguente tenore “ Le attività di vigilanza e controllo per la sicurezza sismica sulle opere pubbliche la cui programmazione, progettazione, esecuzione e manutenzione è di competenza dello Stato ai sensi dell'articolo 93 comma 1, lettere b), c), d), e) ed h), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) sono svolte dalle competenti amministrazioni statali”.

Infine, a seguito dell’introduzione ad opera del D.L. 18.4.2019 n.32 (decreto cd. “Sblocca cantieri”, conv. in L. n.55/19) dell’art.94 bis del d.P.R. n. 380/01, l’art. 3 della L.R. è stato così modificato dalla L.R. 31.05.2019 n.15: “1. La realizzazione di interventi "rilevanti nei riguardi della pubblica incolumità" di cui all'articolo 94bis del d.p.r.380/2001, così come definiti nell'elencazione di cui all'articolo 2, comma 2, è soggetta alla preventiva autorizzazione ai sensi dell'articolo 94, comma 1, del d.p.r.380/2001.

2. La realizzazione di interventi di "minore rilevanza nei riguardi della pubblica incolumità" di cui all'articolo 94bis del d.p.r.380/2001, così come definiti nell'elencazione di cui all'articolo 2, comma 2, è soggetta al preventivo deposito del progetto secondo le modalità definite dal regolamento regionale”.

15. Ciò precisato dal punto di vista del quadro normativo rilevante, la questione centrale sottesa ad entrambi i motivi di gravame, che possono quindi trattarsi congiuntamente, è se competa agli uffici statali, e in particolare al Provveditorato Interregionale delle Opere Pubbliche, ovvero agli uffici regionali e più precisamente al Dipartimento regionale dei Lavori Pubblici, il rilascio dell’autorizzazione sismica per opere di (presunto) interesse statale o insistenti su aree del demanio statale o realizzate da soggetti concessionari di beni demaniali quale è la Caronte che ha presentato, proprio in tale veste, il progetto di adeguamento degli scivoli di ormeggio nel lato sud di approdo di Villa San Giovanni.

Il problema si pone perché, ad avviso della Regione resistente, il progetto contemplerebbe un intervento strutturale concernente una delle tipologie di opere elencata dall’art.7 del T.U.E. e cioè: a) “opere pubbliche, da eseguirsi da amministrazioni statali; b) o comunque insistenti su aree del demanio statale e c) opere pubbliche di interesse statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, ovvero da concessionari di servizi pubblici” , come tali, fuori dal raggio applicativo degli artt. 93 e 94 del d.P.R. n. 380/01 per effetto della portata derogatoria dell’art. 7 T.U.E..

Posta in questi termini, la motivazione del provvedimento regionale non appare conforme a legge.

Innanzitutto, non è affatto scontato che quella progettata dalla società Caronte si configuri, in sé e per sé, come un’opera di interesse statale o da realizzarsi da un concessionario di servizio pubblico.

Trattasi, come si è visto in esordio, non del procedimento preordinato alla localizzazione di un porto o di altra opera di interesse strategico o nazionale, ma di un’opera puntuale da realizzarsi in zona circoscritta, funzionale all’adeguamento degli scivoli di attracco delle nuove navi facenti parte della flotta gestita dalla società concorrente e strumentale agli interessi non dello Stato, ma della stessa società concessionaria.

Certamente l’intervento palesa indirettamente innegabili profili di interesse pubblico nella misura in cui i lavori da intraprendere consentiranno l’ottimizzazione e la messa in sicurezza del servizio di trasporto marittimo, ma, ad avviso del Collegio, ciò che rileva è che l’intervento, così come la necessaria occupazione della porzione di area portuale interessata, sono finalizzati, in ultima analisi, ad implementare ovvero a sviluppare l’attività imprenditoriale della Caronte.

In secondo luogo, la stessa società ricorrente, come si è già fatto cenno, non risulta aver chiesto l’autorizzazione sismica in qualità di concessionario di servizio pubblico, bensì in quella di concessionaria di bene demaniale, ammesso e non concesso che l'opera che intende realizzare sia da qualificare come di interesse statale per le ragioni appena spiegate.

In ogni caso, la motivazione addotta dalla Regione resistente è fallace sotto altro e più pregnante profilo.

L'art. 7 T.U.E., infatti, esclude l'applicazione della parte I del d.P.R. n. 380/01 relativa ai titoli edilizi (titolo II) e non della parte II -relativa alla normativa tecnica- che comprende l'art. 93, con conseguente riconoscimento della competenza della struttura regionale al rilascio dell’autorizzazione sismica.

Con maggior impegno esplicativo, si precisa che l’art. 7 esclude dall’ambito di applicazione delle norme racchiuse nella citata parte I sui titoli abilitativi e dunque dalla necessità del solo permesso di costruire ben tre tipologie di opere, tra cui, per quanto qui interessa, le opere pubbliche di amministrazioni statali, edificate sul demanio statale o di interesse statale.

Tutte queste opere vengono esonerate dal permesso di costruire perché, in realtà, sono assoggettate alla disciplina racchiusa nel d.P.R. n. 383/94, il quale delinea un apposito procedimento per l’accertamento di conformità alle prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici ed edilizi, demandato allo Stato d’intesa con la Regione interessata e da effettuarsi entro sessanta giorni dalla richiesta dell’amministrazione statale competente: nulla a che vedere, quindi, con l’autorizzazione sismica e sull’amministrazione titolata a concederla.

Ne deriva che è del tutto indifferente ai fini della valutazione sismica la tipologia dell’opera, pubblica o privata, statale o non statale, essendo il pertinente riferimento normativo dato dagli articoli 93 e 94 del d.P.R. n.380/01 che riservano all’esclusiva titolarità della Regione la competenza in materia di controlli sul rispetto della normativa sismica, ivi compresi i provvedimenti autorizzatori, anche per il caso in cui venga coinvolta la P.A. o suoi concessionari.

16. A questo proposito, fuorviante appare il richiamo effettuato dall’atto impugnato agli artt. 93 e 104 del D.lgs. n. 112/98 (“Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della l. 15 marzo 1997, n. 59”) che riguardano il mantenimento di alcune funzioni in capo al potere statale quali la “la pianificazione, programmazione e progettazione degli interventi aventi ad oggetto la costruzione, la gestione, la bonifica e la manutenzione dei porti”, ma non l’autorizzazione sismica il cui ambito è regolato dalla disciplina speciale oggi racchiusa nel Testo unico dell’edilizia.

Non è condivisibile, poi, che gli artt. 17 e 18 della L. n. 64/74, tuttora vigenti, possano interpretarsi nel senso di prevalere sugli artt. 93 e 94 del d.P.R. n. 380/01, sottraendo la competenza de qua espressamente riservata alle strutture regionali preposte, anzi, è vero il contrario.

Come si è già sottolineato, le citate disposizioni restano soltanto formalmente in vigore, essendo state “sostituite” da altre disposizioni con esse incompatibili per contenuto, nonostante il generale e generico dettato dell'art. 137 d.P.R. n. 380/01 (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, n. 1631/18 cit.).

17. Un’indiretta conferma dell’illegittimità del diniego adottato dalla Regione resistente si può agevolmente trarre dall’originaria formulazione dell’art. 3 della L.R. n.37/2015.

Non è in discussione che quest’ultima disposizione, prima delle repentine modifiche successivamente intervenute sullo stesso articolato normativo, abbia regolato l’intera sequenza procedimentale avviata su istanza di parte ricorrente e tesa all’ottenimento del titolo mancante, essendo noto il principio per cui “la legittimità del provvedimento adottato al termine di un procedimento ad istanza di parte va valutata con riferimento alla disciplina vigente al tempo in cui è stato adottato il provvedimento finale” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 29 aprile 2019, n. 2768).

Già l’art.3 della L.R.n.37/2015, rinviando agli artt.art.93 e 94 del d.P.R. n. 380/01 ed incardinando la competenza autorizzatoria a fini antisismici in capo “al Servizio tecnico regionale (ex ufficio del Genio Civile)”, comporta quindi l’illegittimità del provvedimento adottato.

In ogni caso, l’art. 3 bis della L.R. n. 37/2015, così come aggiunto dalla L.R. 31.05.2019 n.15, concerne testualmente la vigilanza e il controllo per la sicurezza sismica e non l’autorizzazione sismica di cui al citato art.3, sicché essa appare del tutto ininfluente rispetto all’operatività dell’unico assetto normativo in materia racchiuso esclusivamente nel T.U.E..

18. In conclusione, le specifiche finalità della disciplina delle costruzioni in zone sismiche hanno determinato la previsione di un rigoroso regime autorizzatorio (art. 93 T.U.E.) che impone, a chiunque intenda procedere ad interventi in tali zone, di darne preavviso scritto allo sportello unico che, a sua volta, provvede alla trasmissione alla struttura regionale, competente a concludere il procedimento di autorizzazione con un provvedimento espresso.

La speciale disciplina si applica a tutte le costruzioni, pubbliche o private, di interesse statale o meno, la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumità, realizzate in zone delle quali sia dichiarata la sismicità (cfr. Cass. pen., 04.11.2015 n. 48950).

Unica eccezione riguarda l’art. 106 (Esenzione per le opere eseguite dal genio militare) che dispone “1. Per le opere che si eseguono a cura del genio militare l'osservanza delle disposizioni di cui alle sezioni II e III del presente capo è assicurata dall'organo all'uopo individuato dal Ministero della difesa.”.

Tale specifica previsione normativa, proprio in quanto unica eccezione, non fa che confermare la bontà della conclusione in ordine alla generalità del suddetto obbligo di munirsi dell’autorizzazione sismica presso la struttura regionale; e ciò tanto più che, se questa disposizione riprende quanto già disposto dall’art. 33 della legge n. 64/1974 (indice della necessità di prevedere espressamente deroghe non altrimenti sopravvissute), analoghe possibili esenzioni previste dalla normativa precedente – in ordine alle opere in orbita statale – non sono state invece richiamate nel T.U.E., sì da doversene intendere venuta meno l’operatività.

19. Alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso principale è, dunque, fondato e va accolto.

L’annullamento del diniego opposto dal Dipartimento regionale dei Lavori Pubblici importa la declaratoria di improcedibilità del ricorso per motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse della ricorrente, la cui pretesa è già soddisfatta attraverso l’individuazione dell’organo tecnico regionale competente ad esaminare, oltre che ad approvare o meno, il progetto nel merito.

20. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo a carico della Regione Calabria, mentre possono compensarsi nei confronti delle Amministrazioni statali resistenti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando sul ricorso principale, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, mentre dichiara improcedibile il ricorso per motivi aggiunti.

Condanna la Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, al pagamento, in favore di parte ricorrente, delle spese di lite che liquida in € 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge se dovuti.

Compensa le spese nei confronti delle amministrazioni statali resistenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Reggio Calabria, nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2019 con l'intervento dei magistrati:

Caterina Criscenti, Presidente

Agata Gabriella Caudullo, Referendario

Andrea De Col, Referendario, Estensore