TAR Toscana, Sez. I, n. 1243, del 10 settembre 2013
Urbanistica.Osservazioni allo strumento urbanistico in via di elaborazione

La legislazione prevede che, nel procedimento di formazione degli strumenti urbanistici, gli interessati siano ammessi a presentare osservazioni relativamente alla versione adottata dallo strumento in via di elaborazione. Trattasi di disposizioni speciali previste per favorire la partecipazione alla formazione di tali atti che, in base all’art. 13, comma 1, della l. 7 agosto 1990, n. 241 sono esclusi dalle generali garanzie partecipative procedimentali. L’osservazione nella materia urbanistica però si differenzia dall’intervento procedimentale disciplinato dall’art. 9 della medesima l. 241/1990, poiché costituisce una forma di collaborazione e di apporto del privato alla formazione dello strumento pianificatorio. L’Amministrazione, se intende respingere l’osservazione, è soggetta ad un onere motivazionale più limitato di quello previsto in via generale e che viene sufficientemente assolto con il richiamo ai criteri generali di impostazione del piano. E’ perciò sufficiente (ma necessario) che le osservazioni vengano esaminate e siano ragionevolmente ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali posti a base della formazione del piano urbanistico o della sua variante. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 01243/2013 REG.PROV.COLL.

N. 02149/2011 REG.RIC.

N. 00148/2012 REG.RIC.

N. 00851/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2149 del 2011, proposto da: 
Cartiere Modesto Cardella s.p.a. in persona del Presidente del Consiglio di Amministrazione in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Antonella Giglio, con domicilio eletto presso l’avv. Ivan Marrone in Firenze, via dei Rondinelli 2;

contro

il Comune di Lucca in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avv. Giancarlo Lo Manto, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Vittorio Emanuele II° n. 16;

sul ricorso numero di registro generale 148 del 2012, proposto da: 
Cartiere Modesto Cardella s.p.a. in persona del Presidente del Consiglio di Amministrazione in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Antonella Giglio, con domicilio eletto presso l’avv. Ivan Marrone in Firenze, via dei Rondinelli 2;

contro

il Comune di Lucca in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avv. Giancarlo Lo Manto, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Vittorio Emanuele II° n. 16;

sul ricorso numero di registro generale 851 del 2012, proposto da: 
Cartiere Modesto Cardella s.p.a. in persona del Presidente del Consiglio di Amministrazione in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Antonella Giglio, con domicilio eletto presso l’avv. Ivan Marrone in Firenze, via dei Rondinelli 2;

contro

il Comune di Lucca in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Morbidelli, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Lamarmora 14;

quanto al ricorso n. 2149 del 2011:

per l'annullamento:

a) della determinazione dirigenziale, Ufficio Pianificazione Urbanistica, n. 1670 del 18.10.2011, trasmessa con nota prot. n. 65642 del 19.10.2011, ricevuta il 27.10.2011, con la quale è stato concluso il procedimento riguardante la richiesta di riordino aziendale presentata il 31.12.2010 mediante la definitiva archiviazione dell'istanza stessa;

b) del presupposto verbale della Conferenza dei Servizi prevista dall'art. 5 del DPR 447/98, tenutasi in data 12.09.2011, che ha concluso per l'archiviazione del procedimento e dello stesso presupposto parere reso dal Dirigente del Settore Dipartimentale 6 (Programmazione e Gestione del territorio) Dott. Arch. Di Bugno del 9.09.2011, assunto al prot. n. 56.383 del 12.09.2011 e di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguente e di esecuzione e per la condanna dell'Amministrazione comunale al risarcimento dei danni;

quanto al ricorso n. 148 del 2012:

per l’annullamento

a) del provvedimento di diniego del permesso di costruire in data 8 luglio 2011 e del presupposto art. 119, comma 4, del Regolamento Urbanistico del Comune di Lucca approvato con delibera C.C. n. 25 del 16.3.2004 e pubblicato sul BURT n. 15 del 14.4.2004 e di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

quanto al ricorso n. 851 del 2012:

per l'annullamento

a) della deliberazione C.C. n. 19 del 15.03.2012, pubblicata sul BURT il 2.05.2012, avente ad oggetto "Regolamento Urbanistico - Variante straordinaria di salvaguardia del Piano Strutturale - Esame e controdeduzioni alle osservazioni - Definitiva approvazione”, nella parte in cui sull'area della ricorrente mantiene il contrassegno grafico di area “bianca” a seguito della decadenza del vincolo di piano attuativo, nonché nella parte in cui introduce il nuovo comma 5° dell'art. 116 (già art. 119) del R.U. e nella parte in cui introduce il nuovo comma 1.1 dello stesso art. 116, che rimanda alla tabella delle capacità edificatorie residue di cui al nuovo art. 142, del quale pure si censura integralmente la legittimità;

b) della presupposta delibera del C.C. n. 2 del 17.01.2011 di adozione della Variante di minima entità al Piano Strutturale e di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguente e di esecuzione, ivi compresa la determinazione dirigenziale n. 728 del 3.05.2012, con la quale sono state indicate le disponibilità edificatorie residue per ogni singola UTOE, relativamente agli interventi di nuova edificazione non residenziale, nella parte in cui omette di considerare la domanda di permesso a costruire presentata dalla ricorrente prima dell'approvazione della variante, nonché la nota prot. n. 32532 del 3.05.2012 con la quale sono state disciplinate le modalità operative per conseguire il certificato attestante la disponibilità residua nell'UTOE ove ricade l'area d'intervento.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lucca;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2013 il dott. Alessandro Cacciari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’impresa ricorrente si occupa della produzione e commercializzazione di carta e affini e svolge la propria attività in alcuni fabbricati industriali ubicati nel territorio del Comune di Lucca. Questi sono collocati in un’area di sua proprietà ove gli indici urbanistici per nuova capacità edificatoria, all’anno 2011, risultavano ormai saturati. L’impresa dispone anche di una superficie attigua la cui utilizzazione industriale, in base all’art. 119, comma 4, del previgente Regolamento Urbanistico comunale era soggetta a piano attuativo unitario.

Il 31 ottobre 2010 essa ha inoltrato istanza per riordino aziendale con procedura S.U.A.P. per l’ampliamento dello stabilimento nella suddetta zona attigua.

Nel corso del procedimento il Comune di Lucca, con delibera consiliare 17 gennaio 2011, n. 2, ha adottato una variante al Regolamento Urbanistico la quale, per quanto interessa in questa sede, ha previsto la riduzione della superficie in proprietà della ricorrente soggetta a piano attuativo e ha stralciato la necessaria unitarietà del piano medesimo.

L’istanza per riordino aziendale è stata portata all’attenzione della conferenza dei servizi, in base al d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447, ed è stata archiviata con determinazione dirigenziale 18 ottobre 2011 prot. 1670, perché la zona interessata risultava già inserita in area produttiva con sufficiente capacità edificatoria, sicché non si sarebbero date le condizioni per definire un verbale di conferenza dei servizi equivalente a variante urbanistica. Tali determinazioni sono state impugnate con ricorso rubricato sub R.g. n. 2149/2011, notificato il 12 novembre 2011 e depositato il 1° dicembre 2011, lamentando violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.

Si è costituito il Comune di Lucca eccependo l’inammissibilità e chiedendo comunque il rigetto del ricorso nel merito.

All’udienza del 19 giugno 2013 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Il 7 gennaio 2011 l’impresa ricorrente ha presentato domanda per il rilascio del permesso di costruire relativamente al progetto di riordino aziendale mediante l’utilizzo di detta area e disporre così dello spazio necessario a conformare l’attività produttiva alle norme tecniche di settore.

Con provvedimento in data 8 luglio 2011 il permesso di costruire è stato però negato a causa dell’asserito contrasto della richiesta con l’art. 119, comma 4, del Regolamento Urbanistico all’epoca vigente, che sottoponeva a piano attuativo unitario l’utilizzazione industriale dell’area. Il diniego è stato impugnato con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica per violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili; a seguito di atto di opposizione dell’intimata Amministrazione il ricorso è stato riassunto innanzi a questo Tribunale Amministrativo con atto depositato il 31 gennaio 2012 ed è stato rubricato sub R.g. n. 148/2012.

Si è costituito il Comune di Lucca eccependo l’inammissibilità e comunque chiedendo il rigetto del ricorso nel merito.

All’udienza del 19 giugno 2013 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Con deliberazione consiliare 15 marzo 2012, n. 19, pubblicata sul B.U.R. del 2 maggio 2012, è stata definitivamente approvata la variante urbanistica già adottata con delibera consiliare 2/2011, che ha mantenuto la previsione di un piano attuativo ma non più unitario e recepito parte delle osservazioni presentate dalla ricorrente, con previsione dell’intervento diretto senza piano attuativo in una porzione della sua proprietà.

La delibera è stata impugnata con ulteriore ricorso notificato l’11 giugno 2012 e depositato il 13 giugno 2012, rubricato sub R.g. n. 851/2012, lamentando violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.

Si è costituito il Comune di Lucca eccependo l’inammissibilità e comunque chiedendo il rigetto del ricorso nel merito.

All’udienza del 19 giugno 2013 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La vicenda in esame riguarda la richiesta dell’impresa ricorrente volta ad ampliare i propri spazi produttivi.

1.1. Con il ricorso R.g. n. 148/2012 la ricorrente impugna un diniego di permesso di costruire richiesto per riordino aziendale, lamentando che la previsione regolamentare in base alla quale lo stesso è stato negato sarebbe decaduta nell’aprile 2009, e peraltro la previsione stessa sarebbe illegittima poiché si riferirebbe ad aree produttive già completamente urbanizzate e che quindi non avrebbero potuto essere sottoposte a piano attuativo. Sotto questo profilo, oltre ad essere affetta da difetto di istruttoria, la delibera violerebbe il principio di buon andamento dell’azione amministrativa per avere omesso di verificare lo stato di urbanizzazione dell’area e si porrebbe anche in contrasto con le previsioni del Piano Strutturale.

La disposizione in parola sarebbe anche irragionevole poiché impone(va) di realizzare un piano attuativo con tutti i proprietari di mappali ricadenti nella perimetrazione, subordinando così ogni iniziativa della ricorrente al consenso dei vicini nonostante essa sia stata più volte oggetto di inviti e segnalazione, da parte degli organi competenti, a mantenere i propri impianti produttivi adeguati allo stato dell’arte tecnologica nonché alle norme sulla prevenzione incendi, sulla sicurezza del lavoro, l’emissione di rumori all’esterno del sito e la prevenzione delle malattie professionali.

Il Comune di Lucca eccepisce carenza di interesse poiché se la previsione regolamentare contestata, come sostiene la ricorrente, fosse decaduta dall’aprile 2009 e l’area, qualificabile come “bianca”, transitata nell’ambito di applicazione dell’art. 63 L.R. 1/2005, sarebbero possibili solo interventi non superiori al restauro conservativo mentre il riordino aziendale in questione sarebbe riconducibile alla ristrutturazione, sicché anche accogliendo il ricorso non potrebbe comunque essere rilasciato il titolo edilizio richiesto dalla ricorrente.

Eccepisce poi l’irricevibilità dell’impugnazione della norma regolamentare poiché essa era inserita nel Regolamento Urbanistico fin dalla sua approvazione avvenuta nel 2004, e si tratterebbe di norma direttamente lesiva poiché incideva fin dal momento della sua emanazione sulle potenzialità edificatorie della ricorrente.

L’impugnazione di tale norma sarebbe anche carente di interesse poiché se essa fosse decaduta dall’aprile 2009, tale circostanza si sarebbe verificata anteriormente alla proposizione del ricorso precludendo così la possibilità di una pronuncia giudiziale, che nel caso avrebbe ad oggetto un provvedimento non efficace al momento di proposizione del gravame.

Nel merito replica puntualmente alle deduzioni della ricorrente sostenendo che la previsione di una pianificazione attuativa non integrerebbe un vincolo espropriativo e pertanto, alla scadenza del quinquennio, l’Amministrazione potrebbe opporre la sua inefficacia ai proprietari rimasti inerti, ma non dovrebbe opporla qualora decida di conservare la precedente destinazione urbanistica, come accaduto nel caso di specie. La delibera 2/2011 ha infatti confermato la destinazione produttiva della zona risalente all’anno 2004 che non sarebbe quindi priva di disciplina urbanistica. Inoltre la ricorrente non avrebbe fornito prova dell’urbanizzazione della zona e comunque la previsione del piano unitario non potrebbe essere superata in sede di interpretazione.

1.2 Con il ricorso R.g. n. 2149/2011 viene impugnata l’archiviazione dell’istanza di riordino aziendale presentata dalla ricorrente. La decisione è motivata con la circostanza che la zona interessata risulta inserita in area produttiva con sufficiente capacità edificatoria, sicché non si sarebbero date le condizioni per definire un verbale di conferenza di servizi equivalente a variante urbanistica.

1.2.1 Con primo motivo la ricorrente lamenta che la previsione del Regolamento Urbanistico che imponeva il piano attuativo unitario sarebbe decaduta nell’aprile 2009 per decorso del termine quinquennale di cui all’art. 55, comma 6, L.R. 1/05, e l’area sarebbe ora qualificabile come “bianca”. Secondo l’Amministrazione intimata l’area sarebbe già inserita in area produttiva ma la variante, peraltro adottata il 17 gennaio 2011 e quindi successivamente alla presentazione della domanda di permesso di costruire, all’epoca era ancora alla fase di adozione e non vi sarebbero state ragioni per negare la procedura semplificata richiesta allo scopo di stralciare la propria posizione, stante l’urgenza di effettuare gli interventi ampliativi sui fabbricati produttivi al fine di conformare l’attività alle norme tecniche vigenti.

Inoltre l’affermazione dell’Amministrazione secondo cui nell’area in questione insisterebbe una sufficiente capacità edificatoria sarebbe contraddittoria poiché, essendo decaduta la previsione originaria del Regolamento Urbanistico, essa dovrebbe considerarsi “bianca” con capacità edificatoria ridotta ed assolutamente insufficiente all’intervento richiesto.

Con secondo motivo lamenta eccesso di potere per contraddittorietà con l’art. 2 del Regolamento S.U.A.P. comunale, il quale prevede che lo sportello unico abbia la funzione di semplificare le procedure inerenti gli impianti produttivi.

Formula inoltre domanda per il risarcimento dei danni, per la cui quantificazione chiede ammissione di consulenza tecnica d’ufficio, e che venga ordinato all’Amministrazione di riprendere in esame l’istanza della ricorrente o come pratica SUAP o come pratica semplificata.

1.2.2 Il Comune di Lucca eccepisce carenza di interesse sopravvenuta in ragione della definitiva approvazione della variante generale straordinaria al Regolamento Urbanistico avvenuta con delibera consiliare 19/2012, in base alla quale sarebbe ora consentito l’intervento diretto in gran parte dell’area della ricorrente, e per il resto è previsto un piano attuativo ma non più unitario.

Eccepisce poi l’inammissibilità originaria del ricorso poiché il procedimento ex d.p.r. 447/1998 ha carattere eccezionale e presuppone che lo strumento urbanistico non individui aree destinate all’insediamento di impianti produttivi, oppure che queste siano insufficienti. Tale presupposto nel caso di specie non sussisterebbe poiché la pianificazione urbanistica dell’epoca, al contrario, prevedeva la possibilità di un intervento urbanistico seppure mediante piano attuativo unitario, che la ricorrente non ha mai utilizzato per propria scelta.

Con memoria di replica depositata il 22 maggio 2012 eccepisce poi improcedibilità del ricorso poiché la variante generale straordinaria al Regolamento Urbanistico di cui alla delibera consiliare 19/2012 ha disciplinato anche l’area della ricorrente ed avverso questa la ricorrente, se insoddisfatta delle scelte effettuate dall’Amministrazione, dovrebbe formulare censure idonee al suo annullamento.

Replica che nel caso di specie il Regolamento Urbanistico non prevedeva un vincolo espropriativo poiché la sottoposizione a piano unitario non impedisce in modo assoluto l’edificazione e pertanto la previsione della decadenza di cui all’art. 55, comma 6, L.R. 1/05 sarebbe posta a tutela dell’amministrazione per sottrarla dall’inerzia del proprietario onerato a presentare il piano attuativo. Scopo dell’inefficacia sarebbe consentirle di ridisciplinare liberamente l’area regolamentata dalla previsione scaduta. Con la variante di cui alla delibera consiliare 2/2011 l’Amministrazione ha confermato la destinazione produttiva dell’area la quale, pertanto, nelle more della sua approvazione non avrebbe potuto considerarsi priva di disciplina urbanistica. Sarebbe quindi corretta l’affermazione secondo la quale l’area di progetto risultava già inserita in area produttiva.

1.3 Con il ricorso R.g. n. 851/2012 viene impugnata la deliberazione consiliare del Comune di Lucca 15 marzo 2012, n. 19, con la quale è stata approvata la variante generale straordinaria al Regolamento Urbanistico a salvaguardia del piano Strutturale, nella parte in cui mantiene sull’area della ricorrente il contrassegno grafico di “area bianca” e reintroduce un nuovo comma 5 all’art. 116 del Regolamento Urbanistico e un nuovo comma 1.1 allo stesso art. 116, rimandando alle capacità edificatorie di cui al nuovo art. 142, che a sua volta viene gravato.

1.3.1 Con primo motivo la ricorrente deduce che l’Amministrazione Comunale, in sede di adozione della variante, aveva previsto di disciplinare ad intervento diretto una limitata parte dell’area soggetta al decaduto vincolo di piano attuativo unitario ma successivamente, in sede di approvazione, si sarebbe limitata a prendere atto dell’avvenuta decadenza del vincolo omettendo irragionevolmente di ripianificare l’area. Il Comune, nel momento in cui decide di assumere una variante straordinaria per salvaguardare il Piano Strutturale, non potrebbe sottrarsi dal regolamentare una parte del territorio.

Con secondo motivo lamenta che la deliberazione impugnata sarebbe illegittima poiché introduce il quinto comma all’art. 116 del Regolamento Urbanistico, prevedendo la possibilità di realizzare strutture precarie e facilmente rimovibili per una superficie di 3.000 m², sull’assunto che sarebbe frutto dell’accoglimento di un’osservazione da lei presentata. Non sarebbe infatti stata presentata alcuna osservazione del genere.

Con terzo motivo si duole che l’effetto del combinato disposto degli artt. 116, comma 1.1, e 142 del Regolamento Urbanistico sarebbe quello di ridurre a 5.529 m² la capacità edificatoria disponibile per nuovi interventi di destinazione produttiva nell’U.T.O.E. 4, sicché non sarebbe nemmeno possibile attuare il progetto di riordino presentato il 31 dicembre 2010 allo Sportello Unico per le Attività Produttive. Per attuare detto riordino sono necessari infatti 5.726 m². L’Amministrazione non avrebbe assunto, ai fini del calcolo del dimensionamento residuo del Regolamento Urbanistico, le quantità effettivamente previste dal Piano Strutturale ma quelle risultanti dalla sottrazione delle quantità concessionate dalle quantità rappresentate nella stima previsionale contenuta nel documento di conformità del Regolamento Urbanistico al Piano Strutturale, e che riporta le quantità risultanti dalla redistribuzione quantitativa operata dall’Amministrazione stessa in sede di approvazione del Regolamento del 2004.

In ogni caso il Comune, anche se avesse inteso confermare la validità delle tabelle contenute nel documento di conformità integrante il Regolamento Urbanistico del 2004, avrebbe dovuto fornire adeguata motivazione della scelta effettuata e sottoporre la stessa a valutazione ambientale strategica.

La nota 3 maggio 2012, prot. 32532, con cui si dettano le modalità operative per l’applicazione dell’art. 142 del Regolamento Urbanistico, sarebbe poi viziata per contrasto con i principi di non aggravamento del procedimento, economicità, efficienza ed efficacia poiché impone di allegare alle istanze di rilascio del permesso di costruire per utilizzare le disponibilità residue, il certificato attestante detta disponibilità.

La determinazione dirigenziale 3 maggio 2012, n. 728, con cui è stata aggiornata la tabella delle capacità edificatorie residue relativamente agli interventi di nuova edificazione non residenziale, di cui all’art. 142 del Regolamento Urbanistico, sarebbe illegittima in via derivata.

1.3.2 Il Comune replica puntualmente alle deduzioni della ricorrente, evidenziando in particolare che la nuova variante non avrebbe lasciato alcuna area “bianca” ma sottoposto al regime urbanistico della aree agricole tutte le aree precedentemente assoggettate a piano attuativo, per le quali la relativa previsione era decaduta a seguito della decorrenza del termine quinquennale.

2. I ricorsi devono essere riuniti per ragioni di connessione e la trattazione deve prendere le mosse dal gravame rubricato sub R.g. n. 851/2012.

Il ricorso è parzialmente fondato, nei termini che seguono.

2.1 Il primo motivo deve essere respinto. E’ vero che l’area in proprietà dell’impresa ricorrente su cui insisteva il vincolo di piano attuativo unitario si trova rappresentata nella cartografia urbanistica con il colore bianco, ed é classificata quale “oggetto di perdita di efficacia”. Ma non è esatto affermare, come sostiene la ricorrente, che l’Amministrazione abbia omesso di pianificarla perché la variante gravata ha introdotto per tutte le aree soggette a piano attuativo, la cui destinazione è decaduta per decorrenza del quinquennio, il regime urbanistico previsto per le aree agricole di cui all’art. 140 del Regolamento Urbanistico.

Una scelta pianificatrice è quindi stata effettuata dal comune di Lucca,e sotto tale profilo il ricorso è infondato.

2.2 Il secondo motivo è fondato e deve essere accolto.

La legislazione prevede che, nel procedimento di formazione degli strumenti urbanistici, gli interessati siano ammessi a presentare osservazioni relativamente alla versione adottata dallo strumento in via di elaborazione. Trattasi di disposizioni speciali previste per favorire la partecipazione alla formazione di tali atti che, in base all’art. 13, comma 1, della l. 7 agosto 1990, n. 241 sono esclusi dalle generali garanzie partecipative procedimentali.

L’osservazione nella materia urbanistica però si differenzia dall’intervento procedimentale disciplinato dall’art. 9 della medesima l. 241/1990, poiché costituisce una forma di collaborazione e di apporto del privato alla formazione dello strumento pianificatorio. L’Amministrazione, se intende respingere l’osservazione, è soggetta ad un onere motivazionale più limitato di quello previsto in via generale e che viene sufficientemente assolto con il richiamo ai criteri generali di impostazione del piano. E’ perciò sufficiente (ma necessario) che le osservazioni vengano esaminate e siano ragionevolmente ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali posti a base della formazione del piano urbanistico o della sua variante (C.d.S. III, 24 maggio 2013 n. 2836; T.A.R. Toscana I, 25 settembre 2012 n. 1555).

Tale onere non è stato assolto nel caso in discussione.

L’osservazione presentata dalla ricorrente e protocollata dall’Amministrazione il 22 aprile 2011 al prot. 24887, richiedeva l’eliminazione della previsione del vincolo di piano attuativo nel caso di aree di completamento di insediamenti produttivi esistenti. In asserito accoglimento di questa osservazione è stato introdotto il comma quinto all’art. 116 del Regolamento prevedendo, nei complessi produttivi, la realizzazione di strutture precarie e facilmente rimovibili con dimensione massima di 3.000 m². La norma prescinde quindi dall’osservazione della ricorrente mentre il Comune intimato l’ha illogicamente posta a suo fondamento, quando avrebbe invece dovuto prendere posizione in ordine al suo rigetto.

Non vale in contrario sostenere il difetto di interesse della ricorrente alla coltivazione del motivo poiché l’installazione di strutture precarie non è in grado di soddisfare le sue esigenze, consistenti nel completamento dell’insediamento produttivo in modo da renderlo compatibile con le norme che regolamentano l’attività. E’ infatti intuibile, e può essere considerato come nozione di comune esperienza, la circostanza che i manufatti destinati a contenere materiale cartaceo devono essere quantomeno resistenti al fuoco, come correttamente replica la ricorrente nella memoria finale.

2.3 Appare fondato anche il terzo motivo poiché non si comprende per quale ragione il dimensionamento residuo del Regolamento Urbanistico non sia stato determinato con riferimento al Piano Strutturale.

La giurisprudenza concorda sul principio che l’amministrazione pianificatrice gode di ampia discrezionalità nell’individuare la disciplina urbanistica del territorio e le sue scelte in proposito possono essere sindacate solamente in caso di errore di fatto o illogicità manifesta. E’ stato in proposito affermato che le scelte effettuate dall’amministrazione nell’adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità. La destinazione data alle aree non necessita di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano stesso, salvo che particolari situazioni abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni (C.d.S. IV, 16 novembre 2011 n. 6049).

Se le scelte effettuate dall’amministrazione in materia di governo del territorio e destinazione delle singole aree non richiedono specifica motivazione, nel caso in esame siamo di fronte ad una fattispecie nella quale l’opzione del Comune di Lucca, consistente nel mancato utilizzo della capacità edificatoria residua in base alle previsioni del Piano Strutturale, non appare ragionevole a fronte delle esigenze rappresentate dalla ricorrente. Le scelte dell’amministrazione pianificatrice devono pur sempre essere espressione di un ragionevole contemperamento dei diversi interessi attinenti all’uso del territorio, e nella specie il Comune intimato avrebbe dovuto tenere in considerazione (anche) l’interesse della ricorrente stessa e rapportarlo ragionevolmente alle esigenze generali di pianificazione. In altri termini, nel caso di specie l’Amministrazione non avrebbe potuto limitarsi a “congelare” sic e simpliciter, con una opzione generale, le residue capacità edificatorie previste dal Piano, ma avrebbe dovuto esaminare la situazione della ricorrente e assumere le proprie decisioni con riferimento anche ad essa.

Non si intende con ciò affermare che la pianificazione del Comune di Lucca debba essere ritagliata sulle esigenze della ricorrente; si intende invece sottolineare che la scelta se utilizzare o meno, ed in che limiti, le capacità edificatorie residue previste dal Piano Strutturale avrebbe dovuto essere espressione di un ragionevole bilanciamento di interessi, fermo restando quello principale ad un ordinato sviluppo dell’assetto del territorio comunale. La scelta di bloccare tout court l’intera capacità edificatoria residua stabilita dal Piano, senza un riferimento alle singole esigenze territoriali o a più generali motivi attinenti l’uso del territorio, appare irragionevole e configura una di quelle ipotesi in cui il sindacato giurisdizionale non è impedito dal carattere discrezionale dell’attività di pianificazione territoriale.

Per tali ragioni il motivo in esame deve essere accolto, con annullamento del provvedimento impugnato nella parte in cui ha introdotto nell’art. 116 del Regolamento Urbanistico il nuovo comma 1.1 di rimando alla tabella delle capacità edificatorie residue stabilita dall’art. 142 del medesimo Regolamento, nonché di quest’ultima disposizione. Vengono travolti dalla pronuncia la nota 3 maggio 2012, prot. 32532, con cui si dettano le modalità operative per l’applicazione dell’art. 142 del Regolamento Urbanistico, e la determinazione dirigenziale 3 maggio 2012, n. 728, con cui è stata aggiornata la tabella delle capacità edificatorie residue relativamente agli interventi di nuova edificazione non residenziale, di cui all’art. 142 del Regolamento.

In sede di conformazione il Comune di Lucca dovrà riesaminare la propria decisione di non considerare in sede di variante le capacità edificatorie residue previste dal Piano relativamente all’area in proprietà della ricorrente, tenendo conto anche del suo interesse e bilanciandolo con i più generali interessi di cui la pianificazione territoriale regolamentare è espressione.

3. I ricorsi sub R.g. nn. 2149/2011 e 148/2012 devono essere dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la variante approvata con deliberazione del consiglio comunale di Lucca 19/2012 ha dettato una nuova disciplina urbanistica del territorio, che la pronuncia di annullamento cancella nelle parti meno favorevoli alla ricorrente. Il suo interesse è quindi concentrato intorno a quest’ultima deliberazione ed all’attività di ottemperanza che l’Amministrazione dovrà espletare alla presente sentenza.

Il ricorso sub R.g. n. 148/2012 è peraltro anche infondato. Non è esatta infatti la tesi della ricorrente secondo la quale la decadenza del vincolo di piano attuativo ad iniziativa privata sarebbe assimilabile a quella del vincolo espropriativo, con conseguente venir meno della disciplina urbanistica nella zona interessata. Il primo vincolo non ha infatti carattere espropriativo, come correttamente replica la difesa dell’Amministrazione, poiché non comporta una assoluta inedificabilità. Vincoli espropriativi sono solo quelli che escludono completamente l’iniziativa privata nell’edificazione di una determinata area (C.d.S. IV, 7 aprile 2010 n. 1982; 22 gennaio 2012, n. 216; 28 dicembre 2012, n. 6700), e quello derivante da piano attuativo ad iniziativa privata non presenta tale carattere poiché si fonda sull’iniziativa (appunto) dei privati, cui consente di porre rimedio ad eventuali inerzie o ritardi dell'Amministrazione (T.A.R. Toscana III, 18 febbraio 2000 n. 290; T.A.R. Veneto II, 19 gennaio 2004 n. 128; T.A.R. Calabria Catanzaro II, 9 febbraio 2010 n. 122). E’ quindi corretto ritenere, come replica la difesa comunale, che l’inefficacia del piano ad iniziativa privata possa essere opposta dall’Amministrazione ai proprietari rimasti inerti nel quinquennio allorché assegni una nuova destinazione alla zona interessata; ove invece la destinazione venga confermata, come accaduto nel caso di specie con l’adozione della variante straordinaria al Regolamento Urbanistico di cui alla delibera consiliare 2/2011 e la sua approvazione mediante la delibera consiliare 19/2012, il decorso del quinquennio non può essere opposto dai privati (inerti) all’Amministrazione medesima. Diversamente opinando si giungerebbe all’assurdo che gli interessati potrebbero fare decorrere il periodo per poi presentare la domanda del permesso di costruire non preceduta dal necessario piano. Correttamente quindi l’istanza della ricorrente tendente ad ottenere il permesso di costruire per un progetto di riordino aziendale è stata rigettata, ritenendo ancora vigente la previsione di cui all’art. 119, comma 4, del Regolamento Urbanistico che subordinava il rilascio del titolo edilizio alla redazione di un piano attuativo unitario.

L’impugnativa della disposizione regolamentare è tardiva, come correttamente eccepisce la difesa dell’Amministrazione, poiché essa incideva sulla possibilità di edificazione fin dal momento della sua emanazione e pertanto avrebbe dovuto essere impugnata nel termine decadenziale decorrente da tale momento. La disposizione poi non avrebbe potuto essere superata in sede interpretativa in ragione dello stato di completa urbanizzazione dell’area poiché, laddove venga manifestata una volontà pianificatoria attraverso la redazione di piani di esecuzione (di iniziativa pubblica o privata) volti a realizzare concretamente le scelte urbanistiche delineate nello strumento generale, la circostanza della più o meno completa urbanizzazione della zona interessata non può valere, di per sé, a giustificare un giudizio di superfluità del piano stesso e a giudicare illegittimo il diniego di permesso di costruire motivato in base all'assenza, nella pianificazione del territorio, dello strumento di dettaglio (T.A.R. Campania Napoli II, 11 gennaio 2012 n. 64).

Parimenti infondato è il ricorso sub R.g. n. 2149/2011 anzitutto perché, come sopradimostrato, la decadenza del vincolo di piano attuativo ad iniziativa privata non comporta il venir meno della disciplina urbanistica nella zona interessata; in secondo luogo perché la procedura prevista dal d.p.r. n. 447/1998 (ora abrogato e sostituito dal d.p.r. 7 settembre 2010, n. 160) presuppone, come correttamente replica la difesa dell’Amministrazione, l’assenza di aree idonee all’iniziativa produttiva che l’imprenditore intenda attuare (C.d.S. IV, 11 gennaio 2007 n. 1644; 16 aprile 2012 n. 2170). Nel caso di specie l’area era già destinata ad attività produttiva e pertanto tale procedura non aveva ragion d’essere.

Il secondo motivo di cui al ricorso in esame è inammissibile poiché tende a far valere vizi di merito, attinenti alla (asserita) mancata rispondenza dell’azione amministrativa agli obiettivi generali di cui all’art. 2 del regolamento S.U.A.P. del Comune di Lucca.

4. Deve infine essere respinta la domanda risarcitoria, per un duplice ordine di ragioni.

4.1 In primo luogo la domanda è formulata in termini generici e senza dare prova, né men che meno quantificare, i danni asseritamente subiti. Tali carenze non possono essere colmate con una consulenza tecnica, come richiesto nella memoria depositata il 12 maggio 2012. La consulenza tecnica d'ufficio può essere disposta dal giudice per valutare esattamente un fatto secondo i criteri di una determinata scienza, in quanto si tratta di un mezzo d'indagine finalizzato ad aiutarlo nella soluzione di questioni che comportino specifiche conoscenze (C.d.S. V, 27 novembre 2012 n. 5692) e risponde all'esigenza di chiarire situazioni di fatto, effettuare rilievi, acquisire dati certi e controllare le operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto ai criteri scientifici applicati (C.d.S. III, 13 marzo 2012 n. 1409). Essa però non è destinata ad esonerare la parte dal fornire la prova dei fatti dedotti e posti a base delle richieste, fatti che in tema di risarcimento devono essere integralmente dimostrati dalla medesima parte alla stregua dei criteri di ripartizione dell'onere della prova posti dall'art. 2697 c.c.. La consulenza ha infatti la funzione di fornire all'attività valutativa del giudice l'apporto di cognizioni tecniche non possedute, per cui non può essere sostitutiva dell'onere probatorio spettante alle parti (C.d.S. V, 2 novembre 2011 n. 843).

La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 28 febbraio 2011 n. 1271 non è pertinente poiché in tale fattispecie, in cui si discuteva del danno subito dal ricorrente a causa del ritardo nel rilascio di un permesso di costruire in variante, il ricorrente medesimo aveva depositato una serie di elementi probatori diretti a dimostrare la sussistenza del danno e il rapporto di causalità quali una relazione sul valore complessivo dell’immobile, bilanci di esercizio attestanti le perdite subite ed una perizia di parte circa il danno biologico subito a causa del protrarsi del ritardo nell’azione amministrativa.

Ancor meno giustificata è la richiesta di una condanna risarcitoria generica, contenuta nella sopracitata memoria. Nel processo amministrativo l’unica forma di “condanna generica” è prevista all’art. 34, comma 4, c.p.a. secondo il quale “in caso di condanna pecuniaria il giudice può, in mancanza di opposizione delle parti, stabilire i criteri in base ai quali il debitore deve proporre a favore del creditore il pagamento di una somma entro un congruo termine. Se le parti non giungono ad un accordo, ovvero non adempiono agli obblighi derivanti dall’accordo concluso, con il ricorso previsto dal Titolo I del Libro IV, possono essere chiesti la determinazione della somma dovuta ovvero l’adempimento degli obblighi ineseguiti”. Questa tipologia di pronuncia presuppone la certezza sul verificarsi del danno che in questa sede non è dimostrato, e presuppone anche che il giudice sia in grado di individuare i criteri guida per la formulazione di un’offerta di risarcimento da parte dell’Amministrazione (C.d.S. V, 17 ottobre 2008 n. 5098), i quali devono essere forniti dalla parte interessata.

4.2 La seconda ragione per cui deve essere respinta la domanda risarcitoria consiste nel fatto che non è possibile predicare, in questa sede, la titolarità della ricorrente al conseguimento del bene della vita di cui è causa. Manca infatti il nesso di causalità tra l’atto lesivo illegittimo e il danno lamentato quando l’amministrazione conserva integro, come nel caso di specie, l’ambito di apprezzamento discrezionale sul provvedimento ampliativo richiesto e la possibilità di una diversa determinazione (C.d.S. V, 26 maggio 2010 n. 3367). La ricorrente tende a conseguire un aumento di capacità edificatoria che le consenta di ingrandire la propria struttura produttiva per conformarla alle norme tecniche di settore, ma a tale bene della vita potrà accedere solo all’esito della riedizione del potere amministrativo che è stato esercitato malamente dall’Amministrazione intimata.

In tema di interessi pretensivi il risarcimento può essere attribuito solamente ove sia possibile provare, quantomeno con rilevante probabilità, il conseguimento del bene della vita correlato all’interesse legittimo leso (C.d.S. VI, 2 aprile 2012 n. 1957). Ciò non è possibile nella fattispecie in esame poiché le scelte in tema di pianificazione del territorio conseguono ad un ampio potere discrezionale dell’amministrazione, e l’oggetto della posizione giuridica azionata dalla ricorrente con la domanda in esame non attiene ad un bene già esistente nel suo patrimonio giuridico, ma alla stessa possibilità di ottenerlo per il tramite di detto potere discrezionale. La tutela della ricorrente non può quindi avvenire che sul piano ripristinatorio mediante la riattivazione del potere amministrativo da esercitarsi secondo i criteri e gli indirizzi forniti da questo Giudice, restando peraltro impregiudicata ogni valutazione in ordine ad un eventuale danno da ritardo.

5. In conclusione deve essere accolto parzialmente il ricorso R.g. n. 851/2012 e devono essere dichiarati improcedibili i ricorsi sub R.g. nn. 2149/2011 e 148/2012. La domanda risarcitoria deve essere respinta.

Le spese processuali vengono integralmente compensate in ragione della reciproca soccombenza delle parti in causa.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, li riunisce; accoglie parzialmente, nei sensi e limiti di cui motivazione, il ricorso sub R.g. n. 851/2012 e dichiara improcedibili i ricorsi sub R.g. nn. 2149/2011 e 148/2012. Respinge la domanda risarcitoria.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2013 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Buonvino, Presidente

Alessandro Cacciari, Consigliere, Estensore

Pierpaolo Grauso, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 10/09/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)