TAR Lazio (RM) Sez. I n. 11922 del 12 giugno 2024    
Acque.Natura del servizio idrico integrato
  
Anche e soprattutto in forza del diritto eurounitario, v. art. 106 Tfue – la fornitura del servizio idrico rientri pacificamente tra i servizî economici: difatti, la prestazione del servizio – quand’anche esso abbia ad oggetto un bene di uso essenziale per la vita umana (al pari dell’energia elettrica e del gas) – avviene per mezzo di una negoziazione in un mercato regolamentato (dall’Arera). Peraltro, proprio la regolamentazione di settore garantisce, da un lato, la qualità del servizio e, dall’altro, l’economicità della gestione.  Considerata la natura economica del servizio idrico integrato, ne consegue che il relativo gestore assuma la veste di professionista ai fini di applicazione del codice del consumo: ciò indipendentemente dalla natura pubblica o privata di quest’ultimo. Diversamente opinando, si creerebbe una manifesta (e ingiustificata) disparità di trattamento in base al soggetto fornitore del servizio, riducendo le tutele approntate dalla legge in favore dei consumatori.

Pubblicato il 12/06/2024

N. 11922/2024 REG.PROV.COLL.

N. 05886/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5886 del 2023, proposto da
Comune di Letino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Vincenzo Barrasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità garante della concorrenza e del mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Unione nazionale consumatori - Comitato di Cassino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Antonio Calvani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- del provvedimento n. 30471 adottato dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato all’esito dell’adunanza del 24 gennaio 2023, con il quale l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha deliberato che la pratica commerciale descritta al punto II del provvedimento impugnato, posta in essere dal Comune di Letino, costituirebbe, per le ragioni e nei limiti esposti nella motivazione del medesimo atto, una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 20, 22, 24 e 25 del Codice del consumo, e ne ha vietato la diffusione o continuazione, irrogando al Comune di Letino una sanzione amministrativa pecuniaria di € 10.000 (diecimila euro), comunicato a mezzo posta elettronica certificata in data 6 febbraio 2023;

- ove lesiva, della nota Prot. 0095921 di Agcm n. registro Partenza del 28 dicembre 2021, avente ad oggetto «richiesta di informazioni ai sensi dell’art. 3, comma 2, del “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie”, adottato dall’Autorità con delibera del 1° aprile 2015»;

- ove lesiva, della nota, di estremi e data sconosciuti, adottata dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, avente ad oggetto «invito a rimuovere i profili di possibile scorrettezza commerciale, ai sensi dell’art. 4, comma 5, del “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie”, adottato dall’Autorità con delibera del 1° aprile 2015»;

- ove lesiva, della nota, di estremi e data sconosciuti, adottata dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, avente ad oggetto «sollecito riscontro a invito a rimuovere i profili di possibile scorrettezza commerciale, ai sensi dell’art. 4, comma 5, del “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie”, adottato dall’Autorità con delibera del 1° aprile 2015»;

- della «comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 27, comma 3, d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206, nonché ai sensi dell’art. 6 del “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie”, adottato dall’Autorità con delibera del 1° aprile 2015 e contestuale richiesta di informazioni ai sensi dell’art. 12, comma 1, del Regolamento» di estremi e data sconosciuti, adottata dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, sottoscritta in data 22 luglio 2022;

- di ogni altro provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto dal ricorrente, ove lesivo, con riserva di presentare motivi aggiunti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, nonché l’atto di intervento in giudizio dell’Unione nazionale consumatori - Comitato di Cassino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 aprile 2024 il dott. Matthias Viggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Letino impugnava il provvedimento in epigrafe con cui l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Agcm), accertata la commissione di una pratica commerciale scorretta (ai sensi degli artt. 20 ss. d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 – cod. cons.), ne vietava la diffusione e comminava una sanzione pecuniaria di € 10.000,00.

2. Si costituiva in resistenza l’Autorità.

2.1. Inoltre, interveniva in giudizio l’associazione di consumatori che aveva segnalato la pratica all’Agcm.

3. Le parti depositavano memorie e documenti in vista della pubblica udienza del 24 aprile 2024, all’esito della quale il Collegio tratteneva la causa per la decisione di merito.

4. Prima di esporre le censure spiegate con il ricorso, appare opportuno illustrare la vicenda fattuale (caratterizzata da una notevole stratificazione normativa), nonché il contenuto del provvedimento impugnato in questa sede.

4.1. Preliminarmente, va precisato come l’ente ricorrente gestisca in proprio il servizio idrico integrato (Sii) nel relativo àmbito comunale.

4.2. Va poi immediatamente rilevato come, a mezzo dell’art. 1, comma 4, l. 27 dicembre 2017, n. 205 (legge di bilancio 2018), è stata novellata la disciplina della prescrizione del credito nascente dalle prestazioni erogate nella gestione del Sii. Nel dettaglio, il testo di legge prevede ora che «nei contratti di fornitura del servizio idrico, relativi alle categorie di cui al primo periodo [ossia utenti domestici, microimprese e professionisti] il diritto al corrispettivo si prescrive in due anni», demandando all’Autorità di regolazione per energia reti e ambiente (Arera) la definizione delle «misure in materia di tempistiche di fatturazione tra gli operatori della filiera necessarie all’attuazione di quanto previsto al primo e al secondo periodo».

4.3. Al comma 5 è poi precisato che «le disposizioni di cui al comma 4 non si applicano qualora la mancata o erronea rilevazione dei dati di consumo derivi da responsabilità accertata dell’utente», mentre il comma 10 ha chiarito che l’entrata in vigore delle disposizioni trascritte è stata fissata «per il settore idrico, al 1° gennaio 2020».

4.4. Va osservato come la ratio dell’intervento normativo di abbreviazione della prescrizione è da individuare nella volontà del legislatore, da un lato, di rendere piú efficiente la gestione del servizio idrico e, dall’altro, di tutelare gli utenti, ovviando al fenomeno delle c.d. maxi bollette: difatti, è notoria la problematica legata all’emissione, a distanza di parecchi anni, di fatture di conguaglio per importi assai elevati, tali da gravare in maniera rilevante sui bilanci familiari.

4.5. Ciò premesso, deve rilevarsi come l’Arera, in esecuzione della trascritta disciplina primaria, ha adottato in data 17 dicembre 2019 la delibera 547/2019/R/idr, con cui ha precisato come le disposizioni di tutela degli utenti finali «di cui all’Allegato B si applicano alle fatture la cui scadenza è successiva al 1° gennaio 2020», chiarendo che per le «fatture relative al servizio idrico emesse prima del 1° gennaio 2020, con scadenza successiva a tale data, per importi riferiti a consumi risalenti a piú di due anni, il gestore è tenuto ad informare» di tale circostanza il consumatore. Inoltre, l’Arera ha precisato come «la prescrizione biennale di cui alla legge di bilancio 2018 (legge n, 205/17) decorre dal termine entro il quale il gestore è obbligato a emettere il documento di fatturazione, come individuato dalla regolazione vigente», ossia una volta trascorsi 45 giorni dalla scadenza dell’ultimo giorno del periodo di riferimento, come previsto dalla delibera n. 463/2016/R/com.

4.6. Poco dopo l’adozione della menzionata delibera, è stata approvata la legge di bilancio 2020 (l. 27 dicembre 2019, n. 160) che, tra l’altro, ha abrogato il comma 5 riportato supra al § 4.3. In conseguenza di ciò, l’Arera ha modificato la trascritta regolamentazione a mezzo della determinazione 26 maggio 2020, n. 186/2020/R/idr. Quest’ultima è stata impugnata da alcuni operatori del settore idrico dinanzi al competente Tribunale amministrativo che ha accolto in parte i ricorsi, osservando come la nuova delibera non potesse essere considerata espressione di un potere interamente vincolato, atteso che l’abrogazione dell’art. 1, comma 5, l. 205/2017 ha lasciato al regolatore varie opzione di intervento: conseguentemente, l’Arera avrebbe dovuto attivare preventivamente gli strumenti di consultazione e partecipazione procedimentale (v. Tar Lombardia, sez. I, 14 giugno 2021, n. 1442).

4.7. In ottemperanza alla decisione del giudice amministrativo, l’Arera ha adottato in data 21 dicembre 2021, la delibera 610/2021/R/idr, che ha modificato parzialmente la precedente delibera 547/2019/R/idr.

4.8. Nel descritto contesto regolamentare, l’ente ricorrente opera, come già osservato, quale gestore del Sii nell’àmbito comunale. In particolare, risulta incontestato come il Comune non abbia comunicato alcunché agli utenti relativamente all’entrata in vigore della novella disciplina normativa concernente la prescrizione biennale. Similmente, è pacifica la consegna, nell’ultimo bimestre dell’anno 2020, delle bollette di acconto per gli anni 2016 e 2017, mentre le successive fatture del saldo sono state emesse nel secondo trimestre 2021 (allorquando si fatturavano anche i consumi per l’anno 2018). Infine, il Comune ha anche confermato di non aver accolto i reclami per mezzo dei quali i consumatori hanno eccepito l’intervenuta prescrizione.

4.9. Pertanto, secondo l’Agcm il Comune avrebbe posto in essere una pratica commerciale scorretta articolata in due condotte: da un lato, infatti, l’ente avrebbe omesso di informare i consumatori circa i loro diritti nascenti dalla regolamentazione di settore (condotta sub a); dall’altro, la trattazione dei reclami sarebbe stata deficitaria, risultando le risposte rese «in base a motivazioni opache/inconferenti/contrastanti con la vigente disciplina» (condotta sub b).

5. Avverso il provvedimento sanzionatorio, parte ricorrente propone quattro motivi di gravame.

5.1. Con la prima censura si contesta in radice la qualifica di professionista del Comune, atteso che questi non agirebbe «nell’esercizio della propria attività imprenditoriale, commerciale, artigianale o professionale» (art. 3 cod. cons.), bensí gestirebbe in economia un «servizio pubblico locale essenziale».

5.2. A mezzo della seconda doglianza si evidenzia come la regolamentazione Arera non potrebbe avere efficacia retroattiva, incidendo cosí sui consumi anteriori al 1° gennaio 2020 (come confermato dalla giurisprudenza ordinaria). In aggiunta, viene rappresentata la situazione di estrema difficoltà che l’ente comunale ha dovuto fronteggiare nella fatturazione dei consumi idrici, essendo per lungo tempo stata omessa qualsiasi attività in tal senso dalle precedenti amministrazioni. Inoltre, sarebbe pervenuta un’unica istanza, tramite sportello del consumatore, con la quale veniva sollevata la prescrizione biennale.

5.3. Tramite la terza ragione di impugnazione si evidenzia come la regolamentazione Arera presupposta è stata annullata dal giudice amministrativo (v. supra § 4.6.) con la conseguenza che sarebbe mancante l’atto che pone il precetto, asseritamente violato, e sanzionato col provvedimento gravato.

5.4. Infine, con l’ultimo motivo si rappresenta l’eccessività della sanzione.

6. Il ricorso è solo parzialmente fondato.

7. Principiando dai motivi che non sono suscettibili di positivo apprezzamento, va rilevato come la prima censura sia infondata.

7.1. Difatti, è pacifica la qualificazione dell’ente quale professionista ai fini di applicazione del codice del consumo.

7.2. Senza procedere ad un’esposizione ex professo dell’istituto del servizio pubblico (e in particolare delle relative concezioni soggettive od oggettive), va osservato come – anche e soprattutto in forza del diritto eurounitario, v. art. 106 Tfue – la fornitura del servizio idrico rientri pacificamente tra i servizî economici: difatti, la prestazione del servizio – quand’anche esso abbia ad oggetto un bene di uso essenziale per la vita umana (al pari dell’energia elettrica e del gas) – avviene per mezzo di una negoziazione in un mercato regolamentato (dall’Arera). Peraltro, proprio la regolamentazione di settore garantisce, da un lato, la qualità del servizio e, dall’altro, l’economicità della gestione.

7.3. Pertanto, appurata la natura economica del servizio idrico, ne consegue che il relativo gestore assuma la veste di professionista: ciò indipendentemente dalla natura pubblica o privata di quest’ultimo. Diversamente opinando, si creerebbe una manifesta (e ingiustificata) disparità di trattamento in base al soggetto fornitore del servizio, riducendo le tutele approntate dalla legge in favore dei consumatori.

8. I successivi due motivi possono essere affrontati congiuntamente, essendo strettamente connessi da un punto di vista logico-giuridico: nondimeno, verranno trattate distintamente le censure precipuamente rivolte alla condotta sub a) e poi quelle alla contestazione sub b).

9. Avviando lo scrutinio della prima parte della pratica scorretta, va precisato come la condotta materiale sia sostanzialmente incontestata, risultando pacifico che l’ente locale non abbia fornito ai consumatori le informazioni necessarie per il corretto esercizio dei loro diritti nascenti dal rapporto contrattuale. In particolare, il Comune non ha inserito nelle fatture le informazioni necessarie a rendere edotto l’utente dell’esistenza di una nuova e diversa disciplina della prescrizione, nonché della possibilità di eccepirla secondo quanto indicato dall’Arera: quest’ultima, peraltro, ha individuato una formula d’avviso standard per tutti i gestori del Sii che l’ente locale non ha mai riportato nei proprî atti indirizzati all’utenza. Inoltre, contrariamente alle prescrizioni Arera, il Comune non ha evidenziato, né in fattura né in altro documento separato, l’ammontare degli importi pretesi per consumi ultra-biennali, per i quali l’utente avrebbe potuto eccepire la prescrizione breve. In aggiunta, il Comune non ha pubblicato, sul sito internet, alcuna informativa inerente all’entrata in vigore del nuovo istituto della prescrizione breve e alle modalità per eccepirla.

9.1. A fronte di tale contestazione mossa dall’Autorità, le censure di parte ricorrente sono fuori fuoco, atteso che afferiscono all’effettivo regime prescrizionale del credito per i consumi idrici. A tale riguardo, va osservato come il provvedimento non stabilisca la corretta interpretazione del testo normativo – attività peraltro rimessa all’autorità giudiziaria ordinaria, la quale è chiamata a decidere l’esatta operatività della prescrizione biennale tra le parti del rapporto contrattuale – bensí sia incentrato sul mancato rispetto degli obblighi informativi gravanti sul professionista nei confronti del consumatore.

9.2. Difatti, l’Agcm ha contestato la violazione degli artt. 20 e 22 cod. cons., ossia una pratica di natura ingannevole ed omissiva, poiché l’ente locale non ha reso note le circostanze inerenti al rapporto che, per legge (e per regolamentazione di settore), il consumatore deve ricevere. Pertanto, appare evidente che non è in discussione l’ermeneusi della novella normativa: difatti, anche se l’interpretazione dell’art. 1, comma 4, l. 205/2017 proposta dall’ente locale fosse avallata dalla giurisprudenza ordinaria di legittimità, con conseguente inapplicabilità della nuova prescrizione biennale ai consumi effettuati anteriormente al 1° gennaio 2020, resterebbe ferma la violazione. Infatti, è obbligo del professionista rendere edotto il consumatore di tutti i diritti e le facoltà nascenti dal rapporto giuridico che li lega: pertanto, al di là dell’effettiva possibilità di eccepire vittoriosamente la prescrizione del credito, il consumatore deve essere semplicemente informato dell’esistenza di tale possibilità, nei modi prescritti dall’Arera.

9.3. Inoltre, inconferente è il richiamo all’annullamento giurisdizionale della delibera Arera 186/2020/R/idr: difatti, un’attenta analisi del contenuto delle delibere Arera che si sono susseguite evidenzia come la portata precettiva non sia mai mutata e, a fortiori, come il professionista non abbia mai ottemperato ai doveri nascenti dalla regolamentazione di settore. A ben vedere, invero, gli obblighi di informazioni ricordati in precedenza sono posti dalla delibera Arera 547/2019/R/idr, la quale è stata modificata per aspetti minimali dalla poi annullata del. 186/2020/R/idr (il cui contenuto, però, è stato sostanzialmente recuperato dalla del. 610/2021/R/idr): invero, l’art. 1 della citata delibera 186/2020/R/idr si è limitato a marginali precisazioni in ragione del mutamento del testo di legge, ma non ha inciso in modo netto sugli obblighi di informazione. Conseguentemente, non può avallarsi la tesi della parte ricorrente secondo cui l’annullamento giurisdizionale avrebbe posto nel nulla il precetto normativo, rendendo illegittimo l’esercizio del potere sanzionatorio.

10. Viceversa, in riferimento alla condotta sub b), le doglianze colgono nel segno.

10.1. Invero, la gestione dei reclami non appare assumere i caratteri della pratica aggressiva come invece sostenuto dall’Agcm. Sul punto, va premesso come l’ente locale abbia pacificamente adottato una linea interpretativa contraria a quella fatta propria dall’Arera e dall’Agcm: a tal proposito, si deve però osservare come la scelta di una certa interpretazione (al di là della sua correttezza) non possa, nel caso in esame, di per sé costituire pratica aggressiva, soprattutto in considerazione della notevole stratificazione normativa, dell’estrema complessità della questione giuridica e della presenza di precedenti pronunce della giurisprudenza ordinaria irrevocabili che avallano una simile ermeneusi. Pertanto, specularmente a quanto rilevato al § 9.1., va precisato che l’indagine dell’Agcm non può avere ad oggetto la corretta interpretazione delle disposizioni della legge di bilancio del 2018, dovendo limitarsi alla verifica della diligente gestione dei reclami.

10.2. In merito a ciò va osservato come l’Agcm non abbia dimostrato una gestione dei reclami aggressiva, avendo rilevato unicamente come il rigetto degli stessi si basasse su una motivazione standard collegata ad una certa interpretazione della legge sulla prescrizione breve: tuttavia, considerato che la questione è esclusivamente giuridica, appare legittimo l’operato del gestore di un Sii che si limiti a respingere le istanze di prescrizione evidenziando una, a sé favorevole, interpretazione delle disposizioni rilevanti. Diversamente opinando, infatti, dovrebbe considerarsi illecita ogni condotta non conforme all’interpretazione della legge offerta dalle Autorità indipendenti, in palese contrasto con gli artt. 101 e 113 Cost.

10.3. Difatti, a ben vedere, l’Agcm ha sanzionato, nella vicenda all’odierno esame, il Comune ricorrente non già per una gestione negligente dei reclami, bensí per non aver considerato maturata la prescrizione biennale del credito nascente dai consumi idrici: orbene, è evidente che, operando in tal guisa, l’Autorità abbia ecceduto dai proprî poteri, avendo imposto un’interpretazione delle disposizioni rilevanti che però non può considerarsi consolidata né maggioritaria. Anzi, proprio il contrasto esistente nella giurisprudenza (nonché in dottrina) evidenzia l’insussistenza della pratica commerciale scorretta, risultando la condotta pretesa dall’Autorità giuridicamente inesigibile: difatti, a fronte dell’esistenza di un non isolato orientamento pretorio che riconosce il credito dell’ente locale, quest’ultimo potrebbe esporsi alle azioni di responsabilità dei giudici contabili ove vi rinunciasse preventivamente.

11. Pertanto, il ricorso deve essere accolto, nei limiti di quanto esposto, con conseguente annullamento parziale del provvedimento. Per l’effetto, inoltre, va rideterminata la sanzione pecuniaria riducendola al minimo edittale: in conseguenza di ciò va assorbita l’ultima doglianza proposta dall’ente ricorrente, atteso che non è possibile individuare un importo inferiore a quello minimo previsto dalla legge.

12. Le spese, stante il parziale accoglimento del ricorso, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, cosí provvede:

- annulla parzialmente il provvedimento, limitatamente alla condotta sub b);

- rideterminata la sanzione pecuniaria in € 5.000,00;

- compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Cosí deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 aprile 2024 con l’intervento dei magistrati:

Antonino Savo Amodio, Presidente

Filippo Maria Tropiano, Consigliere

Matthias Viggiano, Referendario, Estensore