In Italia esiste un’Autorità indipendente sui rifiuti, ma nessuno lo sa. Nota a sentenza TAR Lazio, sez. II bis. n.32862/10 del 18/10/2010

A cura dell’Avv. Andrea Calisse con la collaborazione dell’ Avv. Francesca Volpe

1) Natura e funzioni dell’Osservatorio nazionale sui rifiuti

L’Osservatorio Nazionale sui Rifiuti (O.N.R.) venne istituito con il D.lgs. 22/97 (cd “Decreto Ronchi”) all’art. 26; quale organo tecnico – scientifico e di alta amministrazione con compiti di vigilanza e controllo, propositivi, consultivi, sostitutivi ed autorizzativi nella delicatissima materia della gestione dei rifiuti [1]. Già nella prima stesura del testo vi erano alcune peculiarità: a) si trattava di un organismo tecnico-scientifico a composizione pluri - ministeriale; b) non gravava sul bilancio dello stato, ma era finanziato dal principale dei soggetti controllati (Consorzio Nazionale imballaggi - CONAI).

Una prima modifica al testo venne effettuata, quasi immediatamente, con il D.lgs. 389/97 (Ronchi bis) ed ancora, poco dopo, con l. 426/98: la competenza di designazione pluri - ministeriale venne estesa (un ulteriore componente era  designato dal Ministero del Tesoro) e divenne, in parte, anche extra ministeriale (un ulteriore componente era designato dalla Conferenza Stato – Regioni). I membri, così, da 7 passarono a 9 e l’organismo venne dotato (teoricamente), di una struttura tecnica di supporto: “segreteria tecnica”. I costi per il funzionamento (allora un miliardo di lire per anno) restavano a carico del privato.

All’ONR sono assegnate principalmente funzioni di controllo, vigilanza ed indirizzo, ma già dall’origine, seppur non chiarissimi nel testo del D.lgs. 22/97, vi erano anche importanti poteri autorizzativi. Difatti già il D.lgs. 22/97 prevedeva la possibilità per i produttori di imballaggi di organizzare una gestione autonoma rispetto al sistema collettivo dominante (monopolio od oligopolio Consorzio Nazionale imballaggi o CONAI / Consorzi dei materiali) in base all’art. 38 c. 3 [2], ma ciò previo riconoscimento da parte dell’ONR [3].

Già nella prima strutturazione dell’ONR si possono individuare in nuce le caratteristiche di una sorta di Autorità indipendente, difatti non dipende gerarchicamente ed economicamente da altra Amministrazione dello Stato, in quanto l’inciso “presso il Ministero dell’Ambiente” di cui all’art. 26 c. 1 D.lgs. 22/97 deve intendersi esclusivamente quale allocazione fisica e logistica, non già funzionale o gerarchica. Alcune delle caratteristiche di indipendenza ed Autonomia vengono, in seguito, precisate dal DM 309/2000, in G.U. n. 254/2000 decreto previsto dal comma 4 dell’art 26 cit. recante “regolamento di organizzazione e funzionamento dell’ONR” (emanato dal Ministero dell’Ambiente, di concerto con quelli di Industria, Sanità e Tesoro), In particolare si sottolineano: il rapporto meramente strumentale e meramente “logistico” con il Ministero dell’Ambiente [4]; l’indipendenza dei componenti [5]; L’autonomia organizzativa (intesa quale diritto di auto – organizzarsi) [6].

Il D.lgs. 152/06 apre una stagione quasi convulsa di riforme e controriforme, che tuttavia non modifica sostanzialmente la natura e funzioni dell’Ente. In sintesi.

Con l’art. 159 D.lgs. 152/06 venne istituita l’Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti che subentrava in tutte le altre competenze già assegnate dall'articolo 26 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, all'Osservatorio nazionale sui rifiuti, il quale continuava ad operare sino all'entrata in vigore del regolamento di cui al comma 4 del medesimo articolo 159 (Regolamento mai emanato).

Tale Autorità (soppressa con D.lgs. 284/06 che reistituisce l’Osservatorio) aveva sicuramente i connotati delle cc.dd  Autorità Indipendenti - cfr. il testo dei soppressi artt. 159 e 160 D.lgs. 152/06 [7], e mantenne una delle caratteristiche originarie dell’ONR, posto che, per quanto attiene la parte sui rifiuti, il finanziamento restava a carico del solo CONAI.

Con il D.lgs 284/06 gli articoli 159, 160 e 207 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, vennero abrogati, dunque fu soppressa la neo istituita Aitorità di e l'Osservatorio nazionale sui rifiuti venne ricostituiti per esercitare le relative funzioni. Tutti i riferimenti all'Autorità di vigilanza sulle risorse idriche e sui rifiuti contenuti nel decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, furono soppressi.

Con DPR 14 maggio 2007, n. 90 recante Regolamento per il riordino degli organismi operanti presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, a norma dell'articolo 29 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 l’ONR venne confermato (o re-ricostituito) con compiti sostanzialmente analoghi ai precedenti, stabiliti dal D.lgs. 22/97.;

Infine con il cd “Correttivo unificato” (D.lgs 04/08) venne introdotto nel TUA l’art. 206 bis che disciplina le attuali funzioni dell’ONR [8].

La principale e fondamentale novità della norma attualmente vigente è data dal fatto che ora l’ONR è finanziato da tutti (quantomeno la stragrande maggioranza) i soggetti sottoposti alla sua vigilanza, pertanto si rafforzano, di fatto (anche se non espressamente nella forma), le caratteristiche tipiche di un’Authority indipendente.

Per concludere la rassegna delle norme si segnalano i DD.MM 16/1/08 n. 16, che nomina nuovi membri dell’ONR, e 23/4/08 n. 145 che ne assicurerebbe il finanziamento.

Sebbene nella norma vigente, non siano esplicitamente previste per l’ONR “re-ricostituito” alcune disposizioni specificate per la soppressa Autorità ex art. 159 D.lgs. 152/06, tali prerogative si possono tuttavia ritenere comunque sussistenti: I componenti dell’Autorità. e della segreteria tecnica, nell'esercizio delle funzioni, sono pubblici ufficiali e sono tenuti al segreto d'ufficio. Si applicano le norme in materia di pubblicità, partecipazione e accesso. L’Autorità è rappresentata in giudizio dall'Avvocatura dello Stato. Il ricorso contro gli atti e i provvedimenti dell' Autorità spetta alla giurisdizione amministrativa esclusiva e alla competenza del TAR del Lazio.

All’ONR, come attualmente configurato, spettano le seguenti funzioni, come descritte dal citato art. 206 bis D.lgs. 152/06 ss.mm.ii..

compiti generali: garantire l'attuazione delle norme di cui alla parte quarta del presente decreto con particolare riferimento alla prevenzione della produzione della quantità e della pericolosità dei rifiuti ed all'efficacia, all'efficienza ed all'economicità della gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, nonché alla tutela della salute pubblica e dell'ambiente

compiti particolari a) vigila sulla gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio; b) provvede all'elaborazione ed all'aggiornamento permanente di criteri e specifici obiettivi d'azione, nonché alla definizione ed all'aggiornamento permanente di un quadro di riferimento sulla prevenzione e sulla gestione dei rifiuti, anche attraverso l'elaborazione di linee guida sulle modalità di gestione dei rifiuti per migliorarne efficacia, efficienza e qualità, per promuovere la diffusione delle buone pratiche e delle migliori tecniche disponibili per la prevenzione, le raccolte differenziate, il riciclo e lo smaltimento dei rifiuti; c) predispone il Programma generale di prevenzione di cui all'articolo 225 qualora il Consorzio nazionale imballaggi non provveda nei termini previsti; d) verifica l'attuazione del Programma generale di cui all'articolo 225 ed il raggiungimento degli obiettivi di recupero e di riciclaggio; e) verifica i costi di gestione dei rifiuti, delle diverse componenti dei costi medesimi e delle modalità di gestione ed effettua analisi comparative tra i diversi ambiti di gestione, evidenziando eventuali anomalie; f) verifica livelli di qualità dei servizi erogati; g) predispone, un rapporto annuale sulla gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio e ne cura la trasmissione al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.

Numerose altre funzioni, particolari, sono indicate nel medesimo D.Lgs. 152/06, in particolare nella parte IV:

funzioni di riconoscimento preliminare, verifica successiva e controllo continuo sui soggetti imprenditoriali che intendono operare una gestione autonoma (e sussidiaria) rispetto ai consorzi obbligatori (art. 221 comma 5 [9], art. 234 comma 7 [10], ma si deve considerare anche l'art. 233 comma 9 [11]), funzioni di controllo, vigilanza ed, in taluni casi, suppletive, rispetto alle PP.AA. locali ed i consorzi obbligatori [12] e volontari [13], (in particolare cfr. Artt. 222 Raccolta differenziata e obblighi della Pubblica amministrazione [14], 223 Consorzi [15] e Art. 225 Programma generale di prevenzione e di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio [16])

Fin qui le funzioni dell'ONR (di vigilanza, autorizzative e sostitutive) sulla base del D.lgs. 152/06, ma altre disposizioni richiamano l'ONR: a livello di autonomie locali: il DPR 15/07/2003 n. 254 Gestione dei rifiuti sanitari, dei rifiuti da esumazioni ed estumulazioni e dei rifiuti provenienti da altre attività cimiteriali [17], DPR 27/04/1999 n. 158 - Art. 9 Adempimenti dei comuni [18], ed il DPR 27/04/1999 n. 158 - Art. 12 Verifica sull'applicazione del metodo normalizzato [19]. Si deve infine ricordare anche il DM 9 maggio 2003 n. 203 Norme affinché gli uffici pubblici e le società a prevalente capitale pubblico coprano il fabbisogno annuale di manufatti e beni con una quota di prodotti ottenuti da materiale riciclato nella misura non inferiore al 30% del fabbisogno medesimo.

2) L’ONR come organismo indipendente ed autonomo

Operante con le caratteristiche ed i compiti sopra descritti l’ONR viene inopinatamente “svuotato” con il D.P.R. 140 del 2009, difatti con l’art. 9 comma 4 è stata disposta la cessazione anticipata dall’incarico dei componenti in carica, senza tuttavia disporre la loro sostituzione, cosicchè tutte le funzioni dell’ONR vengono di fatto “sospese” fino alla sentenza in commento. Tale DPR oltre a ledere le prerogative di indipendenza dell’organo ha causato un’interruzione dell’azione amministrativa e, probabilmente anche, della cooperazione tra Stato membro ed istituzioni comunitarie. Per tale motivo il DPR 140/09 (norma provvedimento e come tale soggetta al sindacato del Giudice Amministrativo) è stato impugnato ed il TAR Lazio ha accolto il ricorso.

Non ci soffermiamo sulle motivazioni di carattere prettamente amministrativo che hanno indotto il TAR ad annullare l’art. 9 comma 4 del DPR 140/09, ma risulta interessante la ricostruzione delle caratteristiche e prerogative dell’ONR effettuata dal Giudice Amministrativo, che pare riprendere quegli elementi di indipendenza dell’organismo come sopra delineati: “Un determinante elemento di particolarità dell’O.N.R., disciplinato dall’art. 206 bis D.lgs. 152/06 (rispetto a quello antecedente il D.Lgs.152/06), è dato dal fatto che tale Organismo non è finanziato dallo Stato e neppure esclusivamente dal principale dei soggetti/Enti/organismi vigilati (ovvero dal CONAI, come avveniva per il “previgente” O.N.R.), ma da operatori privati soggetti alla vigilanza dell’O.N.R. medesimo. Al riguardo, non può non riconoscersi che tale forma di finanziamento da parte della platea dei soggetti privati soggetti a vigilanza e a provvedimenti da parte dell’O.N.R. stesso costituisce la principale caratteristica di “indipendenza” dell’Organismo e dei componenti rispetto alle fonti di finanziamento … In definitiva, appare fondata la censura di cui al secondo motivo in quanto la cessazione dell’incarico dei componenti “generalizzata” anche nei confronti di quelli dell’O.N.R., disposta dal provvedimento impugnato, non può essere legittimata da finalità di contenimento della spesa pubblica essendo l’Organismo del tutto indipendente e autonomo anche dal punto di vista finanziario”. Peraltro la circostanza che il rapporto con il Ministero dell’Ambiente (significativo, ma non determinante ai fini della composizione dell’organo - 3 membri su 9) sia meramente logistico e “collaborativo” e non funzionale o  gerarchico (come già evidenziato in precedenza) lo si evince dal medesimo D.P.R. 140/09, difatti tale D.P.R., nella parte vigente e non annullata dal TAR, nel riorganizzare il Ministero, afferma all’art. 4, laddove si precisano le competenze della Direzione generale per la tutela del territorio e delle risorse idriche, che detta Direzione è di supporto all'attivita' dell'Osservatorio nazionale dei rifiuti

Un ulteriore contributo in favore della tesi che vede l’Osservatorio Nazionale sui Rifiuti quale Autorità dotata di all’autonomia ed indipendenza è dato parere del 16/3/2009 – S1024 reso dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, che, anticipando gli argomenti del TAR Lazio, legittima la sostanziale disapplicazione (o comunque il superamento) di una norma di legge da parte dell’ONR [20]: Si evidenzia, infine, che il sistema disciplinato dal Decreto legislativo n. 152/06 (TUA) relativamente alla raccolta e riciclo dei materiali da imballaggio costituisce un complesso armonico destinato a dare attuazione alla normativa comunitaria (Direttiva 94/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio così come modificata dalla Direttiva 2004/12/CE) ispirata tanto ad esigenze di tutela ambientale quanto alla progressiva apertura del settore ai benefici della concorrenza. L’inerzia degli organi deputati alla disciplina delle modalità presupposti ed effetti economici inerenti la creazione di sistemi alternativi di raccolta e recupero non sembra, in tal senso, poter porre un freno all’adempimento degli obblighi di promozione della concorrenza derivanti dall’appartenenza dello Stato all’Unione Europea. La prerogativa di disapplicare sostanzialmente norme di legge formalmente vigenti in virtù di un loro contrasto con disposizioni comunitarie appare espressione di prerogative apicali della P.A., ovvero, come nel caso in esame, di un’autonomia ed indipendenza dell’Ente.

Un ragionamento sulle cc.dd. Autorità indipendenti richiederebbe diversi spazi e tempi (trattasi di organismi mutuati nell’ordinamento nazionale da quello dai paesi di common law, senza considerare le differenze strutturali, quanto alla funzione giurisdizionale, con l’ordinamento italiano, di tradizione di civil law. In estrema sintesi, e certamente banalizzando, le Autorities di matrice anglosassone, sono effettivamente indipendenti in quanto sostanzialmente non soggette al sindacato del Giudice Amministrativo, ma anzi, esse stesse dotate di poteri giurisdizionali.

Al momento possiamo concludere auspicando che sul tema dei rifiuti (e dell’ambiente) vengano confermate le prerogative dell’ONR quale Autorità effettivamente indipendente ed e in rapporto con le istituzioni comunitarie

[1] Art.26 Osservatorio nazionale sui rifiuti.

1. Al fine di garantire l'attuazione delle norme di cui al presente decreto legislativo, con particolare riferimento alla prevenzione della produzione della quantità e della pericolosità dei rifiuti ed all'efficacia, all'efficienza ed all'economicità della gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, nonchè alla tutela della salute pubblica e dell'ambiente, è istituito, presso il Ministero dell'ambiente, l'Osservatorio nazionale sui rifiuti, in appresso denominato Osservatorio. L'Osservatorio svolge, in particolare, le seguenti funzioni:

a) vigila sulla gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio;

b) provvede all'elaborazione ed all'aggiornamento permanente di criteri e specifici obiettivi d'azione, nonchè alla definizione ed all'aggiornamento permanente di un quadro di riferimento sulla prevenzione e sulla gestione dei rifiuti;

c) esprime il proprio parere sul Programma generale di prevenzione di cui all'art. 42 e lo trasmette per l'adozione definitiva al Ministro dell'ambiente ed al Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato;

d) predispone il Programma generale di prevenzione di cui all'art. 42 qualora il Consorzio Nazionale Imballaggi non provveda nei termini previsti;

e) verifica l'attuazione del Programma Generale di cui all'art. 42 ed il raggiungimento degli obiettivi di recupero e di riciclaggio;

f) verifica i costi di recupero e smaltimento;

g) elabora il metodo normalizzato di cui all'art. 49, comma 5, e lo trasmette per l'approvazione al Ministro dell'ambiente ed al Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato;

h) verifica livelli di qualità dei servizi erogati;

i) predispone un rapporto annuale sulla gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio e ne cura la trasmissione ai Ministri dell'ambiente, dell'industria, del commercio e dell'artigianato e della sanità.

2. L'Osservatorio è costituito con decreto del Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, ed è composto da sette membri, scelti tra persone esperte in materia, di cui:

a) tre designati dal Ministro dell'ambiente, di cui uno con funzioni di Presidente;

b) due designati dal Ministro dell'industria, di cui uno con funzioni di vice-presidente;

c) uno designato dal Ministro della sanità;

d) uno designato dal Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali.

3. I membri durano in carica cinque anni. Il trattamento economico spettante ai membri dell'Osservatorio è determinato con decreto del Ministro del tesoro, di concerto con il Ministro dell'ambiente ed il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato.

4. Con decreto del Ministro dell'ambiente, di concerto con i Ministri dell'industria, del commercio e dell'artigianato e della sanità, da emanarsi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sono definite le modalità organizzative e di funzionamento dell'Osservatorio e della Segreteria tecnica.

5. All'onere derivante dalla costituzione e dal funzionamento dell'Osservatorio e della segreteria tecnica pari a lire due miliardi, aggiornate annualmente in relazione al tasso di inflazione, provvede il Consorzio Nazionale Imballaggi di cui all'art. 41 con un contributo di pari importo a carico dei consorziati. Dette somme sono versate dal Comitato Nazionale Imballaggi all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate con decreto del Ministro del tesoro ad apposito capitolo dello stato di previsione del Ministero dell'ambiente. Le spese per il funzionamento del predetto Osservatorio sono subordinate alle entrate.

[2] 3. Per adempiere agli obblighi di riciclaggio e di recupero nonché agli obblighi della ripresa degli imballaggi usati e della raccolta dei rifiuti di imballaggio secondari e terziari su superfici private, nonché all'obbligo del ritiro, su indicazione del Consorzio Nazionale Imballaggi di cui all'articolo 41, dei rifiuti di imballaggio conferiti dal servizio pubblico, i produttori, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore delle disposizioni del presente Titolo, possono:

a) organizzare autonomamente la raccolta, il riutilizzo, il riciclaggio ed il recupero dei rifiuti di imballaggio;

b) aderire ad uno dei Consorzi di cui all'articolo 40;

c) mettere in atto un sistema cauzionale. (omissis)

5. I produttori che non aderiscono al Consorzio di cui all'articolo 40 devono dimostrare all'Osservatorio di cui all'articolo 26, entro novanta giorni dal termine di cui al comma 3, di:

a) adottare dei provvedimenti per il ritiro degli imballaggi usati da loro immessi sul mercato;

b) avere organizzato la prevenzione della produzione dei rifiuti di imballaggio, la riutilizzazione degli imballaggi e la raccolta, il trasporto, il riciclaggio ed il recupero dei rifiuti di imballaggio;

c) garantire che gli utenti finali degli imballaggi siano informati sul ritiro e sulle sue relative possibilità.

[3] Cfr. p. es. DM 15 luglio 1998 recante approvazione dello Statuto Consorzio Nazionale Imballaggi in Plastica (Corepla)  Art. 31 “1. Il Consorzio svolge le proprie attività in collegamento ed in costante collaborazione con l'Osservatorio nazionale sui rifiuti di cui all'articolo 26 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (di seguito denominato "Osservatorio"); in particolare, il Consorzio comunica all'Osservatorio i nominativi dei soggetti giuridici appartenenti alle categorie indicate all'articolo 4, comma 3, del presente statuto, che non hanno aderito al Consorzio e l'elenco dei propri partecipanti nonché quella degli operatori economici che hanno chiesto di far parte del Consorzio. Tale comunicazione si intende finalizzata allo scopo di consentire all'Osservatorio di verificare l'adempimento degli obblighi di cui all'articolo 38, del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22”

[4] 2. Esso ha sede in Roma, presso il Ministero dell'ambiente, che provvede a rendere disponibili locali idonei al suo funzionamento.

[5] 2. I componenti dell'Osservatorio, a pena di decadenza, non possono esercitare direttamente o indirettamente qualsiasi forma di attivita' lavorativa, economica o professionale che possa causare conflitti di interesse con l'attivita' istituzionale dell'Osservatorio. A tal fine i componenti dell'Osservatorio sono tenuti a dichiarare eventuali situazioni di incompatibilita' o conflitti di interesse all'atto della nomina o entro trenta giorni dalla loro eventuale sopravvenienza. Il provvedimento di decadenza conseguente alla situazione di incompatibilita' e' adottato dal Ministro dell'ambiente di concerto con il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato all'esito di un procedimento in contraddittorio con l'interessato. 3. I membri dell'Osservatorio durano in carica cinque anni. Per tutta la durata dell'incarico ad essi e' corrisposta una specifica indennita' annuale determinata con decreto del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, di concerto con il Ministro dell'ambiente e il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, ai sensi dell'articolo 26, comma 3, del decreto legislativo n. 22/1997. Al relativo onere si provvede nell'ambito delle risorse finanziarie di cui al successivo articolo 7. Per almeno due anni dalla cessazione dell'incarico i componenti dell'Osservatorio non possono intrattenere, direttamente o indirettamente, rapporti di collaborazione, di consulenza o di impiego con le imprese operanti nel settore di competenza dell'Osservatorio, ovvero con le quali abbiano avuto rapporti a causa della loro attivita' quali componenti dell'Osservatorio.

[6] 1. Per lo svolgimento delle sue funzioni istituzionali, l'Osservatorio si avvale del supporto tecnico, giuridico amministrativo e gestionale di una segreteria tecnica istituita ai sensi dell'articolo 26, comma 3, del decreto legislativo n. 22/1997.

2. La segreteria tecnica di cui al precedente comma 1 e' composta da un massimo di sette membri, nominati con decreto del Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, su proposta dell'Osservatorio, scelti tra i dipendenti di amministrazioni pubbliche, di enti pubblici, anche economici, o di societa' a partecipazione pubblica, che a tal fine sono collocati in posizione di comando presso l'Osservatorio stesso, o in analoga posizione prevista ai fini della messa a disposizione del personale dagli ordinamenti degli enti di appartenenza.

3. Nell'ambito di tale contingente di personale l'Osservatorio puo' avvalersi di personale estraneo alle tipologie di cui al precedente comma 2, nei limiti delle effettive disponibilita' finanziarie e in misura comunque non superiore alle tre unita'. L'inserimento di tale personale nella segreteria tecnica avviene, previo concorso pubblico per titoli ed esami, mediante il conferimento di specifico incarico di durata non superiore a due anni, rinnovabile. Alla formalizzazione dell'incarico nei modi previsti dalla normativa vigente provvede, previa formale delibera dell'Osservatorio e su autorizzazione del presidente, il dirigente della competente struttura ministeriale di cui all'articolo 4, comma 2.

4. L'incarico di cui ai commi 2 e 3 e' incompatibile con lo svolgimento di qualsiasi forma di attivita' lavorativa, economica e professionale nei settori di competenza dell'Osservatorio. I componenti della segreteria tecnica cosi' individuati sono tenuti a rilasciare esplicita dichiarazione, valida ad ogni effetto di legge, che non sussistano situazioni di incompatibilita' o conflitti di interesse all'atto del conferimento dell'incarico nonche' a comunicare la sopravvenienza di eventuali analoghe situazioni entro i quindici giorni dal loro verificarsi. Il provvedimento di decadenza e' adottato secondo le modalita' e il procedimento di cui al comma 2, dell'articolo 2, dal Ministro dell'ambiente di concerto con il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato.

[7] Il consiglio dell'Autorità è composto da tredici membri e dal presidente, nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su deliberazione del Consiglio dei Ministri. Il presidente dell'Autorità e quattro componenti del consiglio, dei quali due con funzioni di coordinatore di sezione, sono nominati su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, due su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, due su proposta del Ministro per la funzione pubblica, uno su proposta del Ministro delle attività produttive relativamente alla "Sezione per la vigilanza sui rifiuti", quattro su designazione della Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle Province autonome. Le proposte sono previamente sottoposte al parere delle competenti Commissioni parlamentari. …. I componenti dell'Autorità sono scelti fra persone dotate di alta e riconosciuta competenza nel settore, durano in carica sette anni e non possono essere confermati. A pena di decadenza essi non possono esercitare, direttamente o indirettamente, alcuna attività professionale o di consulenza attinente al settore di competenza dell'Autorità; essi non possono essere dipendenti di soggetti privati, né ricoprire incarichi elettivi o di rappresentanza nei partiti politici, né avere interessi diretti o indiretti nelle imprese operanti nel settore di competenza della Autorità. I dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono collocati fuori ruolo per l'intera durata dell'incarico o, se professori universitari, in aspettativa, senza assegni, per l'intera durata del mandato. Per almeno due anni dalla cessazione dell'incarico i componenti dell'Autorità non possono intrattenere, direttamente o indirettamente, rapporti di collaborazione, di consulenza o di impiego con le imprese operanti nel settore di competenza. … Il bilancio preventivo e il rendiconto della gestione sono soggetti al controllo della Corte dei conti ed alle forme di pubblicità indicate nel regolamento di cui al comma 6; della loro pubblicazione è dato avviso nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana. … L'Autorità in particolare: a) assicura l'osservanza dei principi e delle regole della concorrenza e della trasparenza nelle procedure di affidamento dei servizi; b) tutela e garantisce i diritti degli utenti e vigila sull'integrità delle reti e degli impianti; c) esercita i poteri ordinatori ed inibitori di cui al comma 3; d) promuove e svolge studi e ricerche sull'evoluzione dei settori e dei rispettivi servizi, avvalendosi dell'Osservatorio di cui all'articolo 161; e) propone gli adeguamenti degli atti tipo, delle concessioni e delle convenzioni in base all'andamento del mercato e laddove siano resi necessari dalle esigenze degli utenti o dalle finalità di tutela e salvaguardia dell'ambiente; f) specifica i livelli generali di qualità riferiti ai servizi da prestare nel rispetto dei regolamenti del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio che disciplinano la materia; g) controlla che i gestori adottino una carta di servizio pubblico con indicazione di standard dei singoli servizi e ne verifica il rispetto; h) propone davanti al Giudice amministrativo i ricorsi contro gli atti e provvedimenti ed eventualmente i comportamenti posti in essere in violazione delle norme di cui alle parti terza e quarta del presente decreto; esercita l'azione in sede civile avverso gli stessi comportamenti, richiedendo anche il risarcimento del danno in forma specifica o per equivalente; denuncia all'autorità giudiziaria le violazioni perseguibili in sede penale delle norme di cui alle parti terza e quarta del presente decreto; sollecita l'esercizio dell'azione di responsabilità per i danni erariali derivanti dalla violazione delle norme medesime; i) formula al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio proposte di revisione della disciplina vigente, segnalando nei casi di grave inosservanza e di non corretta applicazione; l) predispone ed invia al Governo e al Parlamento una relazione annuale sull'attività svolta, con particolare riferimento allo stato e all'uso delle risorse idriche, all'andamento dei servizi di raccolta e smaltimento dei rifiuti, nonché all'utilizzo dei medesimi nella produzione di energia; m) definisce, d'intesa con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e con la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, programmi di attività e le iniziative da porre in essere a garanzia degli interessi degli utenti, anche mediante la cooperazione con analoghi organi di garanzia eventualmente istituiti dalle Regioni e dalle Province autonome competenti; n) esercita le funzioni già di competenza dell'Osservatorio nazionale sui rifiuti istituito dall'articolo 26 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22; o) può svolgere attività di consultazione nelle materie di propria competenza a favore delle Autorità d'ambito e delle pubbliche amministrazioni, previa adozione di apposito decreto da parte del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, per la disciplina delle modalità, anche contabili, e delle tariffe relative a tali attività. 3. Nell'esercizio delle proprie competenze, l'Autorità: a) richiede informazioni e documentazioni ai gestori operanti nei settori idrico e dei rifiuti e a tutti i soggetti pubblici e privati tenuti all'applicazione delle disposizioni di cui alle parti terza e quarta del presente decreto; esercita poteri di acquisizione, accesso ed ispezione alle documentazioni in conformità ad apposito regolamento emanato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri ai sensi del comma 3 dell'articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400; b) irroga la sanzione amministrativa del pagamento di una somma fino a trentamila euro, ai soggetti che, senza giustificato motivo, rifiutano od omettono di fornire le informazioni o di esibire i documenti richiesti ai sensi della lettera a) o intralciano l'accesso o le ispezioni; irroga la sanzione amministrativa del pagamento di una somma fino a sessantamila euro ai soggetti che forniscono informazioni od esibiscono documenti non veritieri; le stesse sanzioni sono irrogate nel caso di violazione degli obblighi di informazione all'Osservatorio di cui all'articolo 161; c) comunica, alle autorità competenti ad adottare i relativi provvedimenti, le violazioni, da parte dei gestori, delle Autorità d'ambito e dei consorzi di bonifica e di irrigazione, dei principi e delle disposizioni di cui alle parti terza e quarta del presente decreto, in particolare quelle lesive della concorrenza, della tutela dell'ambiente, dei diritti degli utenti e dei legittimi usi delle acque; adotta i necessari provvedimenti temporanei ed urgenti, ordinatori ed inibitori, assicurando tuttavia la continuità dei servizi; d) può intervenire, suistanza dei gestori, in caso di omissioni o inadempimenti delle Autorità d'ambito. 4. Il ricorso contro gli atti e i provvedimenti dell'Autorità spetta alla giurisdizione amministrativa esclusiva e alla competenza del TAR del Lazio.

[8] Osservatorio nazionale sui rifiuti

1. Al fine di garantire l'attuazione delle norme di cui alla parte quarta del presente decreto con particolare riferimento alla prevenzione della produzione della quantità e della pericolosità dei rifiuti ed all'efficacia, all'efficienza ed all'economicità della gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, nonché alla tutela della salute pubblica e dell'ambiente, è istituito, presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, l'Osservatorio nazionale sui rifiuti, in appresso denominato Osservatorio. L'Osservatorio svolge, in particolare, le seguenti funzioni:

a) vigila sulla gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio;

b) provvede all'elaborazione ed all'aggiornamento permanente di criteri e specifici obiettivi d'azione, nonché alla definizione ed all'aggiornamento permanente di un quadro di riferimento sulla prevenzione e sulla gestione dei rifiuti, anche attraverso l'elaborazione di linee guida sulle modalità di gestione dei rifiuti per migliorarne efficacia, efficienza e qualità, per promuovere la diffusione delle buone pratiche e delle migliori tecniche disponibili per la prevenzione, le raccolte differenziate, il riciclo e lo smaltimento dei rifiuti;

c) predispone il Programma generale di prevenzione di cui all'articolo 225 qualora il Consorzio nazionale imballaggi non provveda nei termini previsti;

d) verifica l'attuazione del Programma generale di cui all'articolo 225 ed il raggiungimento degli obiettivi di recupero e di riciclaggio;

e) verifica i costi di gestione dei rifiuti, delle diverse componenti dei costi medesimi e delle modalità di gestione ed effettua analisi comparative tra i diversi ambiti di gestione, evidenziando eventuali anomalie;

f) verifica livelli di qualità dei servizi erogati;  g) predispone, un rapporto annuale sulla gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio e ne cura la trasmissione al Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.

2. L'Osservatorio nazionale sui rifiuti è composto da nove membri, scelti tra persone, esperte in materia di rifiuti, di elevata qualificazione giuridico/amministrativa e tecnico/scientifica nel settore pubblico e privato, nominati, nel rispetto del principio dell'equilibrio di genere, con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, di cui:

a) tre designati dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di cui uno con funzione di Presidente;

b) due designati dal Ministro dello sviluppo economico, di cui uno con funzioni di vice-presidente;

c) uno designato dal Ministro della salute;  d) uno designato dal Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali;

e) uno designato dal Ministro dell'economia e delle finanze;

f) uno designato dalla Conferenza Stato-Regioni.

3. La durata in carica dei componenti dell'Osservatorio è disciplinata dal decreto del Presidente della Repubblica 14 maggio 2007, n. 90. Il trattamento economico dei componenti dell'Osservatorio è determinato con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare.

4. Per l'espletamento dei propri compiti e funzioni, l'Osservatorio si avvale di una segreteria tecnica, costituita con decreto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, utilizzando allo scopo le risorse umane strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.

5. Con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare da emanarsi entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sono definite le modalità organizzative e di funzionamento dell'Osservatorio, nonché gli enti e le agenzie di cui esso può avvalersi.

6. All'onere derivante dalla costituzione e dal funzionamento dell'Osservatorio nazionale sui rifiuti e della Segreteria tecnica, pari a due milioni di euro, aggiornato annualmente al tasso di inflazione, provvedono, tramite contributi di pari importo complessivo, il Consorzio nazionale imballaggi di cui all'articolo 224, i soggetti di cui all'articolo 221, comma 3, lettere a) e c) e i Consorzi di cui agli articoli 233, 234, 235, 236 nonché quelli istituiti ai sensi degli articoli 227 e 228. Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare con decreto da emanarsi entro novanta giorni dall'entrata in vigore del presente provvedimento e successivamente entro il 31 gennaio di ogni anno, determina l'entità del predetto onere da porre in capo ai Consorzi e soggetti predetti. Dette somme sono versate dal Consorzio nazionale imballaggi e dagli altri soggetti e Consorzi all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnate, con decreto del Ministro dell'economia e della finanze, ad apposito capitolo dello stato di previsione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare" e conseguentemente all'articolo 170, il comma 13 è soppresso.

[9] Nelle predette ipotesi gli operatori stessi devono richiedere all'Osservatorio nazionale sui rifiuti, previa trasmissione di idonea documentazione, il riconoscimento del sistema adottato. A tal fine i predetti operatori devono dimostrare di aver organizzato il sistema secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, che il sistema è effettivamente ed autonomamente funzionante e che è in grado di conseguire, nell'ambito delle attività svolte, gli obiettivi fissati dal presente articolo. Gli operatori devono inoltre garantire che gli utilizzatori e gli utenti finali siano informati sulle modalità del sistema adottato

[10] Nelle predette ipotesi gli operatori stessi devono richiedere all'Osservatorio nazionale sui rifiuti, previa trasmissione di idonea documentazione, il riconoscimento del sistema adottato. A tal fine i predetti operatori devono dimostrare di aver organizzato il sistema secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità, che il sistema è effettivamente ed autonomamente funzionante e che è in grado di conseguire, nell'ambito delle attività svolte, gli obiettivi fissati dal presente articolo. Gli operatori devono inoltre garantire che gli utilizzatori e gli utenti finali siano informati sulle modalità del sistema adottato

[11] Difatti il D.Lgs. 284/06 ha soppresso l' “Autorità” ed i relativi riferimenti, ma il D.lgs. 4/08 nel ripristinare, con tecnica “approssimativa” un quadro di coerenza, ha omesso (si ritiene per mero refuso) di ripristinare nella lettera del testo normativo le parole “Osservatorio Nazionale sui Rifiuti”  al posto di  “Autorità” (come detto soppressa)

[12] Ampi riferimenti alle funzioni dell'ONR li troviamo nel DM di approvazione degli Statuti dei consorzi obbligatori CONAI, PolieCo e CONOE (consorzi istituiti ex artt. 224, 233 e 234 D.lgs. 152/06)

[13] Come pure riferimenti all'ONR sono presenti nei DD.MM. 15 luglio 1998 di approvazione degli statuti dei consorzi di materiale già ex art. 40 D.lgs. 22/97 ora ex art. 223 D.lgs. 152/06

[14] ... Nel caso in cui l'Osservatorio nazionale sui rifiuti accerti che le Pubbliche amministrazioni non abbiano attivato sistemi adeguati di raccolta differenziata dei rifiuti di imballaggio, anche per il raggiungimento degli obiettivi di cui all'articolo 205, ed in particolare di quelli di recupero e riciclaggio di cui all'articolo 220, può richiedere al Consorzio nazionale imballaggi di sostituirsi ai gestori dei servizi di raccolta differenziata, anche avvalendosi di soggetti pubblici o privati individuati dal Consorzio nazionale imballaggi medesimo mediante procedure trasparenti e selettive, in via temporanea e d'urgenza, comunque per un periodo non superiore a ventiquattro mesi, sempre che ciò avvenga all'interno di ambiti ottimali opportunamente identificati, per l'organizzazione e/o integrazione del servizio ritenuto insufficiente. Qualora il Consorzio nazionale imballaggi, per raggiungere gli obiettivi di recupero e riciclaggio previsti dall'articolo 220, decida di aderire alla richiesta, verrà al medesimo corrisposto il valore della tariffa applicata per la raccolta dei rifiuti urbani corrispondente, al netto dei ricavi conseguiti dalla vendita dei materiali e del corrispettivo dovuto sul ritiro dei rifiuti di imballaggio e delle frazioni merceologiche omogenee. Ove il Consorzio nazionale imballaggi non dichiari di accettare entro quindici giorni dalla richiesta,     nei successivi quindici giorni, individua, mediante procedure trasparenti e selettive, un soggetto di comprovata e documentata affidabilità e capacità a cui affidare la raccolta differenziata e conferire i rifiuti di imballaggio in via temporanea e d'urgenza, fino all'espletamento delle procedure ordinarie di aggiudicazione del servizio e comunque per un periodo non superiore a dodici mesi, prorogabili di ulteriori dodici mesi in caso di impossibilità oggettiva e documentata di aggiudicazione.

[15] 4. Ciascun Consorzio mette a punto e trasmette al Conai e all'Osservatorio nazionale sui rifiuti un proprio programma pluriennale di prevenzione della produzione di rifiuti d'imballaggio entro il 30 settembre di ogni anno. 5. Entro il 30 settembre di ogni anno i consorzi di cui al presente articolo presentano all'Osservatorio nazionale sui rifiuti e al Consorzio nazionale imballaggi un piano specifico di prevenzione e gestione relativo all'anno solare successivo, che sarà inserito nel programma generale di prevenzione e gestione. 6. Entro il 31 maggio di ogni anno, i consorzi di cui al presente articolo sono inoltre tenuti a presentare all'Osservatorio nazionale sui rifiuti ed al Consorzio nazionale imballaggi una relazione sulla gestione relativa all'anno precedente, con l'indicazione nominativa dei consorziati, il programma specifico ed i risultati conseguiti nel recupero e nel riciclo dei rifiuti di imballaggio.

[16] 3. Entro il 30 novembre di ogni anno il Conai trasmette all'Osservatorio nazionale sui rifiuti un piano specifico di prevenzione e gestione relativo all'anno solare successivo, che sarà inserito nel programma generale di prevenzione e gestione. 4. La relazione generale consuntiva relativa all'anno solare precedente è trasmessa per il parere , entro il 30 giugno di ogni anno. Con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del Ministro delle attività produttive, d'intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano e l'Anci si provvede alla approvazione ed alle eventuali modificazioni e integrazioni del Programma generale di prevenzione e di gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio. 5. Nel caso in cui il Programma generale non sia predisposto, lo stesso è elaborato in via sostitutiva dall'Osservatorio nazionale sui rifiuti. In tal caso gli obiettivi di recupero e riciclaggio sono quelli massimi previsti dall'allegato E alla parte quarta del presente decreto. 6. I piani regionali di cui all'articolo 199 sono integrati con specifiche previsioni per la gestione degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio sulla base del programma di cui al presente articolo.

[17] Le regioni, secondo criteri concordati tra lo Stato e le regioni ai sensi del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, istituiscono sistemi di monitoraggio e di analisi dei costi e della congruità dei medesimi relativamente alla gestione e allo smaltimento dei rifiuti sanitari e trasmettono, annualmente, anche in forma informatica, al fine della loro elaborazione, i dati risultanti da dette attività all'Osservatorio nazionale sui rifiuti che, successivamente, li comunica ai Ministeri dell'ambiente e della tutela del territorio e della salute. Il sistema di monitoraggio, istituito dalle regioni, può stabilire gli obiettivi minimi di recupero dei rifiuti prodotti che le strutture sanitarie sono tenute a raggiungere.

[18] 1. Il soggetto gestore del ciclo dei rifiuti urbani di cui all'art. 23 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modificazioni e integrazioni, ovvero i singoli comuni, provvedono annualmente, entro il mese di giugno, a trasmettere all'Osservatorio nazionale sui rifiuti copia del piano finanziario e della relazione di cui all'articolo 8, comma 3

[19] 1. Durante i primi due anni di applicazione del presente decreto, l'Osservatorio nazionale sui rifiuti, con la collaborazione dell'A.N.P.A., delle regioni, dell'U.P.I, dell'A.N.C.I. e dell'U.N.C.E.M. effettua una verifica sull'applicazione del metodo normalizzato e della contabilità per centri di costo analitici su un campione di comuni eterogeneo su base regionale e statisticamente rappresentativo. Sulla base dei risultati ottenuti potranno essere apportate eventuali modifiche al metodo normalizzato.

[20] Nel caso specifico l’ONR aveva sostanzialmente disapplicato l’art. 265 comma 5 D.lgs. 152/06 ove dispone che Con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio di concerto con il Ministro delle attività produttive sono disciplinati modalità, presupposti ed effetti economici per l'ipotesi in cui i soggetti aderenti ai vigenti consorzi pongano in essere o aderiscano a nuovi consorzi o a forme ad essi alternative, in conformità agli schemi tipo di statuto approvati dai medesimi Ministri, senza che da ciò derivino nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica