Cass. Sez. III n. 7097 del 23 febbraio 2026 (CC 26 nov 2025) 
Pres. Ramacci Rel. Noviello Ric. Ferrandino
Urbanistica.Natura reale dell'ordine di demolizione e opponibilità ai terzi possessori

L'ordine di demolizione delle opere abusive, emesso dal giudice penale ai sensi dell'art. 31, comma 9, del D.P.R. n. 380 del 2001, ha carattere reale e natura di sanzione amministrativa a contenuto ripristinatorio. Tale provvedimento deve essere eseguito nei confronti di tutti i soggetti che siano in rapporto con il bene e vantino su di esso un diritto reale o personale di godimento, inclusi i terzi estranei alla commissione del reato. La demolizione "segue la res", sicché il trasferimento della proprietà o del solo possesso non ne impedisce l'esecuzione, né configura una "impossibilità" legittimamente invocabile dal condannato per bloccare il ripristino dell'assetto urbanistico violato. Diversamente, basterebbe un'alienazione simulata o il trasferimento del possesso a terzi per vanificare la funzione riparatoria della sanzione. Ne consegue che l'ingiunzione di demolizione è correttamente rivolta al responsabile dell'abuso, ferma restando la sua efficacia verso chiunque disponga materialmente del manufatto illecito

RITENUTO IN FATTO

    Con ordinanza di cui in epigrafe, il tribunale di Foggia, quale giudice del riesame rigettava l'istanza di Ferrandino Vittoria, diretta ad ottenere la revoca di una ingiunzione alla demolizione disposta il 10.12.2024 dalla Procura della Repubblica del tribunale di Foggia.
    Avverso l'ordinanza sopra indicata, propone ricorso per cassazione Ferrandino Vittoria mediante il proprio difensore, deducendo un solo motivo di impugnazione.
    Deduce la violazione dell’art. 31 del DPR 380/01 e il vizio di motivazione. Si contesta l’erroneità della affermazione del giudice per cui il possesso dell’immobile abusivo - che la ricorrente assume di avere formalmente trasferito a terzi così che l’ingiunzione contestata avrebbe dovuto essere rivolta al titolare del possesso - non possa essere trasferito trattandosi di situazione di fatto e non di diritto reale. Si rappresenta poi, che l’art. 31 comma 9 del DPR 380/01, quanto all’ordine di demolizione, lo riferirebbe a chi abbia il potere di rimuovere concretamente l’abuso, sia esso possessore o detentore. Pertanto, l’ingiunzione non andava rivolta alla ricorrente, siccome priva di ogni rapporto qualificato con il predetto bene, avendo la stessa dimostrato di avere trasferito con scrittura privata il possesso dell’immobile dal 12.1.2010, data certa del documento. Tale documento, ancorchè non trascritto, comunque proverebbe il trasferimento del possesso. Quindi, erroneamente non si sarebbe rilevato che la ingiunzione andava anche emessa nei confronti di chi abbia l’attuale possesso. Da qui l’interesse dalla ricorrente ad ottenere che l'ingiunzione sia emessa anche nei confronti di chi disponga attualmente del bene, quale unico soggetto in grado di dare esecuzione alla demolizione.

CONSIDERATO IN DIRITTO

    Il ricorso si incentra sulla necessità che l'ingiunzione a demolire fosse notificata ad altro soggetto, assunto come attuale possessore dell'immobile abusivo da demolire, e in quanto tale in rapporto qualificato con il bene e unico in grado di demolirlo. L'assunto è errato e quindi infondate del tutto sono le conseguenze evocate. Occorrono alcune importanti precisazioni.
    Ai sensi dell'art. 31 del DPR 380/01 comma 2, "Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell'articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell'abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l'area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3". Ove l'ordine di demolizione sia notificato e non ottemperato, ai sensi del comma 5 "l'opera acquisita è demolita con ordinanza del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale a spese dei responsabili dell'abuso….". Va precisato che l'attuale configurazione dell'art. 31, come sopra riportata, segue la falsariga del precedente art. 7 L. 47/85 che prevedeva, a partire dal comma tre, che "se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonche' quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L'area acquisita non puo' comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita. L'accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al precedente comma, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente. L'opera acquisita deve essere demolita con ordinanza del sindaco a spese dei responsabili dell'abuso, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari l'esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici o ambientali". Proseguendo nell'analisi dell'art. 31 citato, va sottolineato che l'amministrazione pubblica, in caso di inottemperanza all'ingiunzione provvede alla demolizione delle opere abusive ed al ripristino dello stato dei luoghi a spese dei responsabili dell'abuso. Ai sensi poi del comma 9, dell'art. 31 citato, "per le opere abusive di cui al presente articolo, il giudice, con la sentenza di condanna per il reato di cui all'articolo 44, ordina la demolizione delle opere stesse se ancora non sia stata altrimenti eseguita". Precisato allora che questa decisione attiene esclusivamente al tema della esecuzione della demolizione imposta con sentenza, sebbene si tratti di tematica che presenta stretti punti di collegamento con l'ordine pubblico di demolizione, va osservato che l'ordine di demolizione giudiziario ha come suo destinatario unicamente il condannato responsabile per l'abuso. Solo questi ha, secondo la sentenza di condanna, l'obbligo di attivarsi e di demolire il manufatto illecito ripristinando lo stato dei luoghi. Se egli non ottempera all'ordine - come è avvento nella specie - è il pubblico ministero che dovrà curare l'esecuzione della sentenza secondo le procedure di legge. Il proprietario, ove non sia anche responsabile dell'abuso, - come emerge invece nel caso di specie, in cui la Ferrandino Vittoria è proprietaria e responsabile - e ove sia del tutto estraneo (nei termini appresso specificati) non ha nessun obbligo di fare alcunché - ma solo quello di non opporsi - al pari di qualsiasi altro soggetto che abbia eventualmente sull'immobile un diritto reale o personale di godimento - alla esecuzione dell'ordine di demolizione curata dal pubblico ministero. In proposito, va ricordata anche la giurisprudenza della Corte costituzionale che ha escluso - perché in contrasto con gli artt. 3 e 42 Cost. - la possibilità di disporre l'acquisizione gratuita dell'area di sedime del manufatto abusivo nei confronti del proprietario che sia estraneo all'abuso (cfr. ord. n. 82 del 1991 e sent. n. 345 del 1991). La Corte, sul punto ha fornito alcune importanti indicazioni. Innanzitutto, ha specificato i requisiti necessari affinchè il proprietario non autore dell'abuso possa aspirare a non vedersi sottratta l'area di sedime dell'immobile da demolire in caso di inottemperanza: si è infatti affermato ( cfr. sentenza n. 345) che deve intendersi proprietario estraneo all'abuso il proprietario che non sia incorso in alcun modo nell'attività abusiva e per il quale non risulti che egli, essendone venuto a conoscenza, non si sia attivato con gli strumenti offerti dall'ordinamento per impedirlo. In presenza di tali condizioni, per così dire, soggettive, del proprietario, la Corte Costituzionale ha stabilito che egli non possa subire la perdita della proprietà dell'area, senza che per questo venga meno comunque la possibilità del ripristino. La esclusione, in tali casi, accanto alla demolizione, anche dell'acquisizione dell'area di sedime al patrimonio comunale, è stata spiegata dal giudice delle leggi sulla base di una articolata motivazione. La Corte costituzionale ha premesso che essa stessa, con ordinanza n. 82 del 1991 - in relazione ad una analoga ipotesi sanzionatoria prevista dall'art. 15, terzo comma, della legge 28 gennaio 1977, n. 10 - ha affermato che la gratuita acquisizione al patrimonio indisponibile del comune dell'area sulla quale insiste la costruzione abusiva rappresenta la reazione dell'ordinamento al duplice illecito (amministrativo) posto in essere da chi, dapprima esegue un'opera abusiva e, poi, non adempie all'obbligo di demolirla, in conformità della regola secondo cui "l'ordinamento reagisce, oltre che sulle cose costituenti il prodotto dell'illecito, anche su quelle strumentalmente utilizzate per commetterlo". L'acquisizione gratuita dell'area non è dunque una misura strumentale per consentire al comune di eseguire la demolizione. Da quanto precede, deve dedursi, secondo il giudice delle leggi, che, essendo l'acquisizione gratuita una sanzione prevista per il caso dell'inottemperanza all'ingiunzione di demolire, essa si riferisce esclusivamente al responsabile dell'abuso, non potendo operare nella sfera di altri soggetti e, in particolare, nei confronti del proprietario dell'area quando risulti, in modo inequivocabile, la sua completa estraneità al compimento dell'opera abusiva o che, essendone egli venuto a conoscenza, si sia adoperato per impedirlo con gli strumenti offertigli dall'ordinamento. L'essere la sanzione dell'acquisizione dell'area, ispirata dall'intento di costringere il responsabile dell'abuso ad eseguire egli stesso la demolizione nel termine stabilito dall'ingiunzione, esclude, anche sotto altro profilo, che essa possa colpire il proprietario estraneo ( nei termini suddetti) all'esecuzione dell'opera, perché se fosse vero il contrario, ha osservato sempre la Corte, si sarebbe in presenza di una sanzione inidonea ad assolvere alla funzione di prevenzione speciale in vista della quale è comminata, in quanto tale comminatoria non potrebbe esercitare alcuna coazione sul responsabile dell'abuso per costringerlo ad eseguire la demolizione. Una volta escluso che il proprietario estraneo all'abuso - anche nel senso che non risulti che egli, essendone venuto a conoscenza, non si sia attivato con gli strumenti offerti dall'ordinamento per impedirlo - possa subire la perdita della proprietà dell'area, non per questo, ha ribadito la Corte, viene meno la possibilità del ripristino.
    Da quanto sinora osservato deriva, altresì, che le spese della demolizione, nell'ambito della procedura scaturita a seguito dell'ordine di demolizione giudiziario, gravano ovviamente solo sul condannato, ma la misura - investendo il bene - finisce pur sempre per ricadere sul proprietario e sul titolare di altri diritti sul bene stesso, anche nell'ipotesi in cui nulla possa essere loro addebitato per quanto concerne l'attività abusiva. Consegue anche che non può mai dirsi violato alcun diritto di difesa del proprietario non responsabile, solo perché non ha partecipato al processo penale, posto che non essendogli stato contestato il reato, il proprietario che sia estraneo all'attività abusiva è necessariamente estraneo al processo penale e alla sentenza di condanna ed è quindi ovvio che non abbia potuto contestare in quella sede la illegittimità dell'intervento edilizio. In quanto titolare di un diritto reale sull'immobile abusivo, però, ha la piena possibilità di far valere il suo diritto di difesa in sede esecutiva, dove può contestare - relativamente agli effetti nei suoi confronti dell'esecuzione dell'ordine - la legittimità dell'ordine di demolizione e comunque la permanenza di una situazione di contrasto del manufatto abusivo con gli strumenti urbanistici e di pregiudizio per il territorio. E difatti, secondo la giurisprudenza di questa Suprema Corte, l'omessa notifica dell'ordine di demolizione del manufatto abusivo "al comproprietario del bene non comporta alcuna nullità, atteso che questi non è portatore di un interesse giuridicamente rilevante a dedurre una nullità che riguarda un altro soggetto, non rimanendo escluso il suo diritto di interloquire nel procedimento di esecuzione, facendo valere in tale sede le proprie eccezioni difensive" (Sez. 3, 23.1.2003, n. 9225, RV 224174). Di peculiare interesse nel giudizio qui in esame è anche il rilievo, nel quadro sin qui delineato, per cui neppure puo', il proprietario che non sia anche responsabile dell'abuso - e lo si ribadisce, non è questo il caso, in cui invece le due posizioni coincidono nella stessa persona - utilmente rivendicare, per escludere la demolizione, la eventuale qualità di terzo di buona fede, come tale estraneo al reato, atteso che tale circostanza non comporta alcun impedimento a disporre o ad eseguire l'ordine di demolizione. Secondo infatti la giurisprudenza conforme di questa Corte si deve tenere conto di due aspetti: da una parte, che oggetto del sequestro preventivo di cui all'art. 321 c.p.p., comma 1, può essere qualsiasi bene - a chiunque appartenente e, quindi, anche a persona estranea al reato - purché esso sia, anche indirettamente, collegato al reato e, ove lasciato in libera disponibilità, idoneo a costituire pericolo di aggravamento o di protrazione delle conseguenze del reato ovvero di agevolazione della commissione di ulteriori fatti penalmente rilevanti (v. Cass. n. 37033/2006, n. 24685/2005, n. 38728/2004, n. 1246/2003, n. 29797/2001, n. 4496/1999, n. 1565/1997, n. 156/1993, n. 2296/1992, e da ultimo Sez. 3, 17 marzo 2009, n. 17865, n. 243751; Sez. 3, 13 luglio 2009, n. 39322,); dall'altra che, correlativamente, anche la demolizione dell'opera abusiva - che deve essere disposta dal giudice penale con una sentenza di condanna o ad essa equiparata, ex D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art.31, u.c., - deve essere eseguita nei confronti di chiunque si trovi nel possesso dell'immobile, essendo irrilevante la circostanza che il proprietario (o comproprietario) del bene sia persona diversa dall'autore dell'illecito. Ciò perché, come noto, il provvedimento che ordina la demolizione ha natura amministrativa ripristinatoria (a partire da Sez. Un., 20.11.1996, Luongo), rivolta al ripristino dell'assetto urbanistico e territoriale violato, in una prospettiva di restaurazione dell'interesse pubblico compromesso dall'abuso, e tale natura esclude che allo stesso possano applicarsi i principi propri del sistema sanzionatorio penale relativi al carattere personale della pena. Per questa ragione la giurisprudenza, con riferimento alla posizione del soggetto proprietario dell'immobile, terzo rispetto al reato, è costantemente orientata nel senso che le sanzioni ripristinatorie sono legittimamente eseguite nei confronti degli attuali proprietari dell'immobile, indipendentemente dall'essere stati o meno questi ultimi gli autori dell'abuso, salva la loro facoltà di fare valere sul piano civile la responsabilità, contrattuale o extracontrattuale, del dante causa (v. Cons. Stato, Sez. 5, 1.3.1993, n. 308; Cass. Sez. 3, 5.11.1998; Sez. 3, 24.11.1999, Barbadoro; Sez. 3, 24.4.2001, n. 35525, m. 220191; e più di recente, Sez. 3, 13.10.2005, n. 37120,; Sez. 3, 10.5.2006, n. 15954,; Sez. 3, 29.3.2007, n. 22853, m. 236880). L'ordine di demolizione contiene infatti una statuizione di natura reale, che, come il corrispondente ordine di rimessione in pristino dello stato dei luoghi, produce i suoi effetti nei confronti di tutti i soggetti che, a qualsiasi titolo, siano o diventino proprietari del bene su cui esso incide (Sez. 3, 5.3.2009, n. 16687, m. 243405). L'interesse dell'ordinamento è nel senso che l'immobile abusivamente realizzato venga abbattuto, con conseguente eliminazione della lesione arrecata al bene protetto e, se si accedesse alla tesi dell'impossibilità di irrogare la sanzione ripristinatoria nei confronti del proprietario non responsabile dell'abuso, basterebbe una semplice alienazione (reale o simulata) per vanificare l'anzidetta fondamentale funzione (Sez. 3, 13.7.2009, n. 39322,). L'irrilevanza del regime proprietario dell'immobile abusivo oggetto dell'ordine di demolizione si armonizza poi con la disciplina della responsabilità solidale del proprietario estraneo all'illecito posta, in materia di sanzioni amministrative, dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 6. L'irrilevanza è anche confermata dalla previsione del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 31, comma 2, secondo il quale l'ingiunzione a demolire deve essere disposta dalla autorità comunale anche quando il proprietario del bene non si identifichi con il responsabile dell'abuso (Sez. 3, 13.7.2009, n. 39322,). Può infine ricordarsi che questa Corte ha anche osservato che, a ben vedere, "il proprietario o comproprietario (non committente rispetto all'abuso) non ha interesse giuridicamente protetto ad opporsi all'esecuzione dell'ordine di ripristino. Se l'abuso è avvenuto senza o contro la sua volontà, egli non può che trarre vantaggio dal ripristino della legalità. Se l'abuso è avvenuto con il concorso della sua volontà, il fatto di avere evitato il procedimento penale non costituisce una valida ragione perché egli si arricchisca del frutto di un abuso debitamente accertato" (Sez. 3, 14.5.1999, n. 1879, Ricci, punto 13). La circostanza che l'ordine di demolizione ha carattere reale e ricade direttamente sul soggetto che è in rapporto con il bene, indipendentemente dalla sua partecipazione all'abuso, poi, manifestamente non si pone in contrasto col principio di responsabilità personale (cfr. Sez. 3, 24.4.2001, n. 35525,). infatti, tali principi valgono solo per le sanzioni penali e per quelle amministrative aventi carattere punitivo e non anche quando, come nella specie, la sanzione è chiamata ad un ruolo di carattere oggettivamente riparatorio, ossia l'eliminazione della causa della lesione. In secondo luogo, le opere realizzate senza il necessario titolo sono di per sè illecite - indipendentemente dal titolo di proprietà, di possesso o di detenzione - e devono essere eliminate nella loro realtà fisica, chiunque ne sia il proprietario o l'occupante. In terzo luogo, il titolare del bene o di diritti minori sullo stesso bene potrà usare gli strumenti privatistici per addossare ai soggetti responsabili dell'attività abusiva gli effetti sopportati in via pubblicistica, non ponendosi in dubbio la circostanza che il soggetto incolpevole abbia diritto di rivalersi, per il danno subito, secondo le norme di diritto comune.

In conclusione, deve ribadirsi il principio di diritto per cui l'ordine di demolizione delle opere abusive emesso dal giudice penale ai sensi del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 31, comma 9, ha carattere reale e natura di sanzione amministrativa a contenuto ripristinatorio, e deve essere eseguito nei confronti di tutti i soggetti che sono in rapporto col bene e vantano su di esso un diritto reale o personale di godimento, anche se si tratti di soggetti estranei alla commissione del reato.

    Sulla base delle considerazioni che precedono, si comprende che correttamente l'ingiunzione è stata comunicata alla Ferrandino, innanzitutto quale responsabile dell'abuso, su cui incombe l'ordine di demolire per sentenza, secondo quanto sin qui esposto. La ricorrente sembra, da parte sua, obiettare la sua impossibilità di demolire essendo l'immobile nella disponibilità di terzi, in particolare non un proprietario, tale essendo la Ferrandino medesima, bensì un preteso possessore divenuto tale per esplicita volontà, tradotta in atto documentale, della ricorrente.
    Si devono formulare in proposito plurime osservazioni.
    E' errato e improprio il richiamo - operato per sostenere la necessità di ingiungere la demolizione, piuttosto che alla Ferrandino, che come tale non ne potrebbe essere onerata, ad un presunto terzo possessore, siccome unico in grado di procedere alla demolizione avendo disponibilità del manufatto - alla giurisprudenza di legittimità, laddove essa stabilisce che la demolizione deve eseguirsi nei confronti di chiunque si trovi nella disponibilità della res. In proposito deve evidenziarsi piuttosto quanto segue: il principio per cui la demolizione deve eseguirsi nei confronti di chiunque si trovi nella disponibilità della res. lungi dal configurare una estensione soggettiva di chi è investito della attività di demolizione, che rimane il responsabile e, per quanto sopra detto, per date utilità personali e in piena facoltà, anche il proprietario, sta a significare che la demolizione segue la res, a prescindere da chi ne disponga attualmente. Consegue che non vi è "impossibilità" personale di demolire, con l'ulteriore pretesa di bloccare anche la conseguente demolizione di ufficio, solo perché altro soggetto, diverso dal responsabile dell'abuso, abbia l'attuale disponibilità dell'immobile abusivo: diversamente, basterebbe trasferire il diritto reale o anche solo costituire un diritto personale di godimento del bene per ottenere il blocco della demolizione. In tema di demolizione, va aggiunto, le decisioni di legittimità hanno sancito il principio per cui la impossibilità in questione deve essere essenzialmente tecnica (non si rinvengono casi di impossibilità legata al trasferimento della res o anche solo del suo possesso), e, comunque, non ascrivibile in alcun modo al responsabile dell'abuso. Si è infatti stabilito, tra le tante decisioni intervenute, che l'impossibilità tecnica di dare esecuzione all'ordine di demolire un manufatto abusivo senza danneggiare la parte lecita del fabbricato, oltre a dover essere dimostrata, non rileva quando dipende da causa imputabile al condannato. (Sez. 3, n. 7789 del 09/02/2021, Rv. 281474 - 01).
    E' del tutto scorretta anche la tesi difensiva che vorrebbe provato il preteso possesso altrui, sulla base di una mera scrittura privata, peraltro priva di data certa. Se da una parte la difesa mostra di glissare sul punto, e solo rivendica l'ovvio, ossia la possibile "circolazione" del possesso, dall'altra, affermando che il presunto possesso di terzi sarebbe provato da una scrittura privata, trascura l'essenza del possesso stesso che, in estrema sintesi, alla luce anche della tipologia di giudizio qui elaborato, è una situazione di fatto, correlata o meno alla titolarità formale di un diritto reale o personale, come tale da dimostrare nel suo sorgere e persistere. E' sufficiente rammentare che un soggetto può essere considerato possessore o compossessore di una cosa solo quando abbia in concreto la possibilità di disporre materialmente di essa senza che altri soggetti abbiano di fatto o di diritto il potere di escluderlo e, d'altra parte, la disposizione materiale della cosa non rileva ai fini in esame se non corrisponde all'attività del proprietario o del titolare di un diritto reale.. (Cass. Sez. 2, 20/08/1999, n. 8799, Rv. 529388 - 01). Pertanto, anche la tesi difensiva è minata alla base, posto che non vi è alcuna prova di ciò che si vorrebbe, seppur inutilmente, dimostrare, quale il possesso da parte di terzi della res abusiva.
    la Corte ritiene pertanto che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile, con conseguente onere per la ricorrente, ai sensi dell'art. 616 cod. proc. pen., di sostenere le spese del procedimento. Tenuto, poi, conto della sentenza della Corte costituzionale in data 13 giugno 2000, n. 186, e considerato che non vi è ragione di ritenere che il ricorso sia stato presentato senza “versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità”, si dispone che la ricorrente versi la somma, determinata in via equitativa, di euro 3.000,00 in favore della Cassa delle Ammende.

P.Q.M.
dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle Ammende 
Così deciso in Roma, il 26/11/2025