Consiglio di Stato Sez. IV n. 10048 del 18 dicembre 2025
Urbanistica. Natura del piano per gli insediamenti produttivi - PIP

Il piano per gli insediamenti produttivi è, in linea generale, non solo uno strumento di pianificazione urbanistica nel senso tradizionale, ma anche e soprattutto uno strumento di politica economica, poiché ha la funzione di incentivare le imprese, con l’offerta, ad un prezzo politico, previa espropriazione ed urbanizzazione, delle aree occorrenti per il loro impianto o la loro espansione, così realizzandosi un trasferimento di ricchezza dal proprietario espropriato all’assegnatario, per essere l’indennità di espropriazione di gran lunga inferiore al valore di mercato degli immobili espropriati. Pur con tale specifica funzione ad esso non può essere negata la natura di “piano particolareggiato d’esecuzione”, perché incide, sia pure per ragioni di indirizzo dello sviluppo economico, sull’assetto del territorio urbano, regolando in conformità all’interesse pubblico la destinazione dei terreni.

Pubblicato il 18/12/2025

N. 10048/2025REG.PROV.COLL.

N. 01221/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1221 del 2025, proposto dal Comune di Civitavecchia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Bernardo Giorgio Mattarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la società Lamer Costruzioni e Manutenzioni Edilizie S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluigi Pellegrino, Claudio Vivani, Elisabetta Sordini e Simone Abellonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Gianluigi Pellegrino in Roma, corso del Rinascimento 11;

nei confronti

della Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanna De Maio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della Regione Lazio e del Comune di Tarquinia, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza T.a.r. Lazio, sede di Roma, sez. II quater, 18 luglio 2024 n.14680, che ha accolto il ricorso n. 16090/2023 R.G. integrato da motivi aggiunti proposto per l’annullamento dei seguenti atti del Comune di Civitavecchia, concernenti la dichiarazione di decadenza della Lamer S.r.l. dalla concessione in diritto di superficie di aree all’interno del Piano insediamenti produttivi- PIP “Monna Felicita” di cui alla convenzione 5 agosto 1999 rep. n.150 del Vice Segretario comunale:

(ricorso principale)

a) della determinazione 2 ottobre 2023 n.4043, conosciuta in data imprecisata, con la quale il Dirigente del Servizio 3, sezione urbanistica, ha dichiarato la decadenza stessa

b) della deliberazione 19 ottobre 2023 n. 185, pubblicata all’albo pretorio dal 31 ottobre successivo, con cui la Giunta comunale ha preso atto della decadenza;

(I motivi aggiunti, depositati il giorno 25 gennaio 2024)

c) della deliberazione 28 novembre 2023 n. 227, pubblicata all’albo pretorio da data non precisata, con cui la Giunta comunale ha disposto una correzione della delibera precedente;

(II motivi aggiunti, depositati il giorno 25 marzo 2024)

d) della deliberazione 14 marzo 2024 n. 27, pubblicata all’albo pretorio da data non precisata, con cui il Consiglio comunale ha preso atto della decadenza;

e in ogni caso degli atti preordinati, presupposti, connessi e consequenziali;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della società Lamer Costruzioni e Manutenzioni Edilizie S.r.l. e della Città Metropolitana di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 luglio 2025 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Nel 1975 il Comune di Civitavecchia ha adottato, con deliberazione consiliare n. 1229, il Piano Particolareggiato di iniziativa pubblica (PIP) per le aree “Monna Felicita”, “Podere Bucci” e “Riserva Grasselli” successivamente approvato definitivamente nel 1980.

Il piano era finalizzato a promuovere lo sviluppo di attività produttive attraverso la cessione di aree a condizioni agevolate, destinate principalmente ad artigiani e piccole imprese.

Con deliberazione consiliare n. 292 del 1990, il Comune assegnava alla Lamer Costruzioni e Manutenzioni Edilizie S.r.l. (d’ora innanzi Lamer) un’area di 69.686 mq. in diritto di superficie.

Successivamente, preso atto che l’assegnazione di aree in diritto di superficie non consentiva alle imprese assegnatarie di accedere al credito bancario, modificava il regime di assegnazione delle aree comprese nel PIP, avvalendosi dell’art. 27 della legge n. 865/1971 e disponendo che le aree del PIP fossero assegnate per il 50% in diritto di proprietà e per il 50% in diritto di superficie.

Il 23 febbraio 1996, con deliberazione consiliare n. 27, il Comune approvava la richiesta di finanziamento comunitario per l’80% della spesa complessiva di £ 36.830.108.390.

In data 23 ottobre 1997, con deliberazione di Giunta n. 1607, veniva approvato il progetto delle opere di urbanizzazione presentato dalla Lamer.

Con deliberazione di Giunta n. 700 del 1998, veniva approvato il regolamento per l’assegnazione delle aree del PIP.

Il 5 agosto 1999 veniva sottoscritta la Convenzione urbanistica n. 150/1999 tra il Comune e la Lamer s.r.l. per il comparto 4.3: la convenzione disciplinava l’esecuzione delle opere di urbanizzazione, distinguendo tra l’ipotesi in cui fosse stato ottenuto il finanziamento comunitario ed il caso contrario, poi effettivamente verificatosi. In caso di mancato finanziamento la convenzione prevedeva in particolare che la ricorrente si sarebbe fatta carico dell’integrale realizzazione delle opere di urbanizzazione, a proprie spese, eseguendole progressivamente in base alla cessione a terzi delle aree di sua proprietà, con pieno diritto di vendere queste ultime al prezzo di mercato, senza vincolo alcuno. La convenzione prevedeva altresì che la Società, sulle aree assegnatele in diritto di proprietà, suddivise nei cinque lotti A, B, C, D, E, costruisse a propria cura e spese gli opifici destinati ad attività produttive.

In data 11 giugno 2002 veniva sottoscritto un secondo accordo per la concessione in diritto di superficie dell’area catastale foglio 7, particella 949.

Successivamente venivano rilasciati la concessione edilizia n. 217/2002, la variante n. 65/2003, e i rinnovi n. 181/2005 e n. 26/2009.

Il 23 dicembre 2008 veniva venduto il lotto D a Etruria Leasing S.p.A. (oggi Intesa Sanpaolo), senza vincolo di graduatoria comunale.

Nel 2009 veniva realizzato il capannone sul lotto A; i lotti B, C, E restavano non edificati.

Nel 2020 veniva costituita “Ambyenta Lazio” s.r.l. (con quote assegnate per il 70% alla Sersys Ambiente, e per il 30% della Lamer).

Il 5 ottobre 2020 venivano presentata alla Regione Lazio le istanze per il procedimento unico autorizzativo (PAUR) per ottenere tutte le autorizzazioni necessarie alla realizzazione sui lotti assegnati alla Lamer di un impianto di produzione di biometano progettato da Ambyenta Lazio s.r.l., destinato ad essere immesso, mediante apposito gasdotto interrato, nella rete nazionale SNAM, ubicata a un chilometro dall’area in questione.

Il 31 marzo 2021, con deliberazione consiliare n. 30, il Comune modificava il PRG per vietare nuovi impianti di gestione rifiuti nelle aree industriali.

Tale deliberazione comunale veniva impugnata dinanzi al T.a.r. per il Lazio che con sentenza n. 13503 del 2021 accoglieva il ricorso.

Tra il 25 ottobre 2021 e il 10 gennaio 2022 si tenevano tre conferenze di servizi nell’ambito del procedimento per il rilascio del PAUR.

Nel 2022 si concludeva favorevolmente il procedimento PAUR con rilascio di VIA, AIA, AU e variante urbanistica.

Il 26 novembre 2020 il Comune trasmetteva la nota prot. n. 97659 alla Lamer, prendendo atto della relazione di collaudo e richiedendo il completamento delle opere.

Il 9 maggio 2023, con determinazione dirigenziale n. 1912, il Comune avviava il procedimento di decadenza dalla concessione delle aree comprese nel Piano di Insediamenti Produttivi (PIP) “Monna Felicita” – comparto 4.3° contestando alla Lamer l’inadempimento della convenzione, per non aver dato seguito alle prescrizioni imposte in sede di collaudo nel termine di 180 giorni a tale fine concesso dal collaudatore.

In data 2 ottobre 2023, con determinazione dirigenziale n. 4043, il Comune dichiarava la decadenza della Lamer dalla assegnazione, ai sensi dell’art. 18 della Convenzione n. 150/1999, sulla base della relazione del prof. avv. E. M. (prot. n. 86912 del 28.09.2023) adducendo conclamate, gravi irregolarità nello svolgimento delle attività e nella conduzione dei lavori rispetto a quanto convenzionalmente pattuito, ulteriori rispetto a quanto contestato con la comunicazione di avvio del procedimento del 9 maggio 2023.

Il 19 ottobre 2023 la Giunta comunale prendeva atto della decadenza con deliberazione n. 185.

Analoga presa d’atto era oggetto della deliberazione del Consiglio Comunale della Città di Civitavecchia n. 27 del 14 marzo 2024.

2. Con ricorso al T.a.r. per il Lazio la società Lamer Costruzioni e Manutenzioni Edilizie s.r.l. ha chiesto l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 4043 del 2 ottobre del 2023 del Comune di Civitavecchia e della delibera di Giunta n. 185 del 2023 di presa d’atto della declaratoria di decadenza.

Con motivi aggiunti depositati in data 25 gennaio 2024 ha chiesto l’annullamento della deliberazione della Giunta Comunale n. 227 del 28 novembre 2023 di rettifica della precedente n. 185 del 2023 con cui il Comune ha riconosciuto di avere erroneamente richiesto un “parere pro veritate” al Prof. Avv. E. M. in relazione alla controversia insorta con Lamer e riferita all’esecuzione della Convenzione, dando atto che «non poteva essere avanzata richiesta di un parere definito “pro veritate” in quanto il Comune di Civitavecchia, con distinti provvedimenti, ha affidato nel corso del 2022 al Prof. Avv. E. M. incarichi di legale esterno per la costituzione in giudizio presso il T.a.r. per il Lazio, in opposizione ai provvedimenti autorizzativi rilasciati per la realizzazione ed esercizio del biodigestore sulle aree assegnate a Lamer con Convenzione rep. 150/1999.

Con ulteriori motivi aggiunti notificati in data 25 marzo 2024 e depositati nella medesima data ha chiesto l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale della Città di Civitavecchia n. 27 del 14 marzo 2024.

3. Con sentenza n. 14680 del 2024 il T.a.r. per il Lazio ha accolto i primi due motivi del ricorso e dichiarato assorbiti i primi ed i secondi motivi aggiunti essendo “evidente che la delibera giuntale di “rettifica” n. 227/2023 e la delibera consiliare di “presa d’atto” n. 27/2024 costituiscono atti conseguenti, aventi per presupposti la determinazione dirigenziale n. 4043/2023 e la delibera giuntale n. 185/2023, ritenute illegittime”. Ha pertanto statuito che “il ricorso deve essere accolto, con il conseguente annullamento degli atti impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio e con i motivi aggiunti”.

3.1. Il T.a.r., in particolare, ha ritenuto la decadenza illegittima per i seguenti motivi:

- la convenzione non prevedeva un termine preciso per la realizzazione degli opifici e il Comune non ha mai fissato formalmente un termine né ha agito per ottenerne uno giudizialmente.

- In assenza del finanziamento comunitario previsto, la società era legittimata a realizzare le opere progressivamente e in proporzione alle domande di prenotazione degli opifici da parte di potenziali acquirenti, come previsto dall’art. 24 della convenzione.

- La vendita del lotto D a un soggetto non incluso in graduatoria era consentita, proprio in virtù della mancata concessione del finanziamento.

- L’impianto di biometano autorizzato in favore della società Ambyenta Lazio è stato approvato con autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12 del d. lgs. 387/2003, che ha valore di variante urbanistica, rendendo quindi compatibile l’intervento con la destinazione dell’area, senza che si potesse configurare alcuna violazione della convenzione attuativa del PIP.

Il Collegio ha quindi annullato la determinazione dirigenziale n. 4043/2023 con cui era stata dichiarata la decadenza, la delibera giuntale n. 185/2023 di presa d’atto e, per illegittimità derivata, anche la delibera giuntale di rettifica n. 227/2023 nonché la delibera consiliare n. 27/2024.

4. Avverso tale sentenza ha interposto appello il Comune di Civitavecchia per chiederne l’annullamento in quanto errata.

5. Si è costituita in giudizio la Lamer per resistere all’appello, concludendo per la sua reiezione nel merito con conferma della sentenza appellata.

5.1. Ha anche riproposto ai sensi dell’art. 101, comma 2 c.p.a. i motivi assorbiti dal T.a.r. con particolare riferimento:

- alla censura di eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità e per sviamento, per avere, in realtà, il Comune disposto la revoca non a causa di un inadempimento della convenzione bensì per impedire la realizzazione dell’impianto di biometano;

- al mancato rinnovo della polizza fideiussoria, contestata come motivo di inadempimento in violazione dell’obbligo di buona fede.

Ha infine chiesto:

- di accertare e dichiarare l’infondatezza di tutte le contestazioni mosse a carico di Lamer, l’insussistenza dei presupposti per dichiarare la risoluzione per grave inadempimento e/o la decadenza di Lamer dalla Convenzione;

- di accertare e dichiarare che il Comune di Civitavecchia si è reso inadempiente rispetto ai doveri di

buona fede, correttezza e tutela dell’affidamento nell’esecuzione della Convenzione.

Ha riproposto anche il primo motivo articolato con i primi motivi aggiunti, relativo alla illegittimità della delibera di Giunta n. 227 del 2023 di rettifica in quanto il parere del Prof. M. non poteva essere utilizzato a fini istruttori per accertare gli asseriti inadempimenti, neppure quale parere semplice.

Ha riproposto infine i secondi motivi aggiunti con i quali ha chiesto l’annullamento della delibera di Consiglio comunale n. 27 del 2024:

- per violazione dell’art. 21-nonies, comma 2, della legge n. 241/1990 in quanto il Consiglio Comunale, ratificando la determina dirigenziale n. 4043 del 2023 recante la declaratoria di decadenza affetta illegittimità per incompetenza, non avrebbe svolto alcuna istruttoria, né indicato alcuna motivazione in ordine alle “ragioni di interesse pubblico” che devono sorreggere gli atti di convalida, ai sensi e per gli effetti dell’art. 21-nonies, comma 2, della L. 241/1990;

- per sviamento di potere e per violazione del regolamento consiliare.

Con la memoria conclusiva ha eccepito la inammissibilità dell’appello per mancata contestazione del capo 17.5 della sentenza appellata.

6. Il Comune di Civitavecchia con memoria ha contestato la fondatezza dei motivi non esaminati dal T.a.r. e riproposti dalla Lamer.

Con successiva memoria conclusiva e di replica ha ulteriormente argomentato la fondatezza dei motivi di appello e l’infondatezza delle eccezioni ex adverso articolate.

7. Alla udienza pubblica del 17 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in giudizio.

8. Tanto premesso il Comune ha affidato l’appello ai seguenti motivi di doglianza:

1) Con un primo motivo di appello lamenta che il T.a.r. avrebbe errato nel ritenere sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo in forza dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990, venendo nella specie in rilievo un’ipotesi di inadempimento di una convenzione, come tale devoluta alla cognizione del giudice ordinario trattandosi di un rapporto paritetico in assenza di esercizio di poteri pubblicistici.

2) Con un secondo motivo di appello deduce che il T.a.r. avrebbe omesso di pronunciarsi su una delle motivazioni autonome e rilevanti poste a fondamento della determinazione di decadenza adottata dal Comune di Civitavecchia: il mancato rinnovo della polizza fideiussoria da parte della società Lamer S.r.l., in violazione dell’art. 10 della Convenzione urbanistica n. 150/1999. Tale polizza, scaduta il 2 aprile 2013, non sarebbe mai stata rinnovata, come confermato anche dalle controdeduzioni della società. Lamer avrebbe contestato genericamente tale addebito, sostenendo che la garanzia sarebbe stata superata dalle previsioni dell’autorizzazione unica e che il Comune sarebbe corresponsabile per non aver richiesto la proroga. Tuttavia, il Comune ha eccepito l’inammissibilità e l’infondatezza della censura, rilevando che la garanzia poteva essere svincolata solo a seguito di collaudo positivo, mai intervenuto.

Deduce che il T.a.r. non avrebbe esaminato né la censura né le eccezioni, incorrendo in un vizio di omessa pronuncia in violazione dell’art. 112 c.p.c..

Aggiunge che la sentenza sarebbe viziata anche da ultrapetizione, poiché il T.a.r si sarebbe pronunciato su un profilo – la mancata realizzazione degli opifici – che non era stato oggetto di specifica censura da parte della ricorrente. Lamer, infatti, aveva contestato solo la parte della determinazione relativa alle opere di urbanizzazione, senza mai impugnare la motivazione autonoma fondata sull’omessa costruzione degli opifici. Il T.a.r. avrebbe invece affrontato tale profilo, ritenendo che l’obbligazione fosse ancora pendente per assenza di un termine esplicito, applicando l’art. 1183 c.c. e l’art. 11, comma 2, L. 241/1990.

Infine, la sentenza sarebbe erronea anche sotto il profilo dell’interesse a ricorrere. Essendo la determinazione impugnata un atto plurimotivato, per giurisprudenza consolidata (Cons. Stato, Sez. V, n. 7911/2024; Sez. VI, n. 7148/2024), il ricorso sarebbe inammissibile per carenza di interesse non essendo state impugnate tutte le motivazioni poste a fondamento del provvedimento, segnatamente nel caso di specie, la mancata realizzazione degli opifici.

3) Con un terzo motivo il Comune ha dedotto vari errori in cui sarebbe incorso il T.a.r.:

a. Il T.a.r. avrebbe ritenuto legittima la cessione di un opificio a una società finanziaria, in assenza di finanziamento europeo, richiamando l’art. 24 della Convenzione. Tuttavia, tale interpretazione è errata perchè l’art. 24 consente la cessione a soggetti diversi solo nel rispetto delle destinazioni d’uso previste dal PIP, che implicano la priorità per artigiani e piccole imprese, come stabilito dall’art. 22. L’obbligo di comunicazione dei prezzi di cessione al Comune e ai soggetti in graduatoria non è subordinato al finanziamento europeo, ma è funzionale al rispetto del regime di priorità delle finalità pubblicistiche del PIP. La condotta di Lamer, che ha ceduto l’opificio senza alcuna comunicazione e senza graduatoria, avrebbe violato tali obblighi, come confermato dal fatto che il Comune è venuto a conoscenza della cessione solo tramite il portale SISTER dell’Agenzia delle Entrate.

b. Il TAR ha affermato che l’obbligo di costruire gli opifici non fosse scaduto, poiché la convenzione non prevedeva un termine esplicito. Tale affermazione è smentita dai titoli edilizi rilasciati alla società, in particolare dal permesso di costruire n. 37/2012, che fissava un termine massimo di tre anni per l’ultimazione dei lavori. Inoltre, la giurisprudenza (Cass. n. 14243/2020; n. 19414/2010) chiarisce che l’assenza di un termine espresso non esclude l’esistenza dell’obbligo, che può ritenersi scaduto decorso un congruo lasso di tempo. Nel caso di specie, sono trascorsi oltre vent’anni dalla stipula della convenzione e oltre dieci anni dalla scadenza del titolo edilizio, senza che gli opifici siano stati realizzati. L’inadempimento sarebbe dunque grave e manifesto.

c. Il T.a.r. ha ritenuto che le opere di urbanizzazione fossero state realizzate in misura proporzionale agli opifici edificati. Anche questa valutazione è erronea. La società ha omesso di realizzare opere essenziali (rete idrica, fognaria, stradale, illuminazione, gas metano), come accertato nella relazione di collaudo, che assegnava un termine perentorio di 180 giorni per il completamento, mai rispettato. L’art. 12 del DPR 380/2001 subordina il rilascio dei titoli edilizi alla presenza delle opere di urbanizzazione primaria, che nel caso di specie risultano ancora incomplete, compromettendo l’attuazione del PIP.

d. Il T.a.r avrebbe escluso la violazione dell’art. 22 della Convenzione, ritenendo che l’obbligo di comunicare i prezzi di cessione fosse subordinato al finanziamento europeo. Tale interpretazione è infondata: l’art. 24 non esonera Lamer da tali obblighi, che sono funzionali a garantire la trasparenza e il rispetto della priorità per artigiani e PMI. L’omessa comunicazione ha impedito l’esercizio di un diritto sostanzialmente assimilabile alla prelazione, frustrando le finalità redistributive e sociali del PIP.

e. Il TAR avrebbe ritenuto che non vi fosse violazione della destinazione d’uso, poiché non era ancora avvenuta la cessione degli opifici e l’autorizzazione unica avrebbe comportato una variante urbanistica. Anche questa motivazione è errata. La violazione non riguarda la cessione, ma lo sviamento della destinazione funzionale delle aree, che sono state utilizzate per finalità estranee al PIP (impianto di biometano), in contrasto con l’art. 24 della Convenzione e con l’art. 27 della legge n. 865/1971. La destinazione urbanistica non può essere modificata unilateralmente dal concessionario, pena la frustrazione degli obiettivi pubblici del piano. Il T.a.r. ha confuso la legittimità urbanistica formale con la violazione degli obblighi contrattuali, svuotando di significato la programmazione comunale e gli impegni assunti dalla società.

Tanto premesso l’appello è infondato.

9. Con il primo motivo di appello lamenta che il T.a.r. avrebbe errato nel ritenere che la convenzione sottoscritta costituirebbe una “species” degli accordi ex art. 11 della legge n. 241/1990, rientrando così nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

Il Comune contesta tale qualificazione, sostenendo che la controversia non riguarda l’esercizio di un potere autoritativo da parte dell’amministrazione, ma l’inadempimento di obbligazioni contrattuali in un rapporto ormai paritario tra le parti. La decadenza è stata infatti disposta ai sensi dell’art. 18 della convenzione, che disciplina le conseguenze di gravi irregolarità nell’esecuzione dei lavori, e l’art. 19 prevede espressamente che le controversie siano devolute al foro ordinario (Foro di Civitavecchia), senza alcun riferimento a poteri pubblicistici. Il Comune evidenzia che l’amministrazione ha agito non come autorità, ma come parte contrattuale, facendo valere diritti derivanti da un rapporto negoziale regolato da clausole pattizie. Gli inadempimenti contestati a Lamer (mancata realizzazione degli opifici, incompletezza delle opere di urbanizzazione, mancato rinnovo della fideiussione, violazione della destinazione d’uso) sono tutti riconducibili a obbligazioni contrattuali e non a violazioni di provvedimenti amministrativi. In tal senso, il Comune richiama l’ordinanza n. 26853/2023 delle Sezioni unite della Corte di Cassazione.

Il motivo è infondato.

La statuizione del T.a.r. merita di essere confermata in quanto in linea con un costante e risalente indirizzo delle Corte regolatrice della giurisdizione che, anche con specifico riferimento alle convenzioni accessive ai piani di insediamento produttivo, ha affermato (cfr. Cass. civ., Sez. un., 27 giugno 2005 n. 13712) che “…il P.i.p., quale mezzo attuativo dello strumento urbanistico generale del Comune, attiene al governo del territorio ed al costituito assetto urbanistico generale, conseguendone che esso reca in sé l'interesse pubblico alla sua corretta attuazione e gestione sino alla completa realizzazione delle relative opere; l'attuazione del detto Piano attuativo viene realizzata con l'acquisizione dei terreni mediante procedure espropriative; le convenzioni regolanti i rapporti con gli assegnatari dei lotti di terreno, in considerazione dell'immanente interesse pubblico all'attuazione del P.i.p., sono riconducibili alle figure degli accordi di natura pubblica di cui all'art. 11, L. 7/8/1990 n. 241 le cui relative controversie sono attribuite dalla medesima disposizione legislativa (ora, art. 133 co. 1, lett. "a" n. 2, Cod. Proc. Amm.) alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo. Ed a quest'ultimo riguardo, trattandosi di materia relativa all'assegnazione di beni espropriati dall'Ente pubblico, la menzionata giurisdizione esclusiva sussiste anche in base all'art. 133 co. 1, lett. "b", del Cod. Proc. Amm. che a siffatta giurisdizione devolve le controversie in tema di "rapporti di concessione di beni pubblici", ed ancora, venendo in rilievo nella fattispecie il governo del territorio ed il relativo uso, la detta giurisdizione esclusiva trova fonte normativa nella lett. "f" del comma 1 del medesimo art. 133 del Cod. Proc. Amm. relativa alla materia "urbanistica ed edilizia” (cfr. altresì tra le tante Cons. Stato, sez. II, 19 gennaio 2021, n. 579, punto 9).

Inoltre le disposizioni di legge che regolano il riparto di giurisdizione non sono derogabili per volontà delle parti sicché la previsione di cui all’art. 19 della convezione sottoscritta inter partes deve ritenersi affetta da nullità e come tale inidonea a fondare la giurisdizione del giudice ordinario.

10. Con il secondo motivo il Comune deduce come causa di inadempimento il mancato rinnovo della polizza fideiussoria da parte della società Lamer S.r.l., in violazione dell’art. 10 della Convenzione urbanistica n. 150/1999 e lamenta che il T.a.r. avrebbe omesso di esaminare la rilevanza della questione.

Il motivo è infondato.

Sebbene il T.a.r. abbia effettivamente omesso di pronunciarsi sulla problematica ritenendola assorbita, il Collegio è dell’avviso che il mancato tempestivo rinnovo della polizza non possa giustificare il provvedimento di decadenza sia perché, nell’economia complessiva del rapporto, si tratta di obbligazione accessoria sia soprattutto perché il Comune per ben dieci anni ha omesso di segnalare alla controparte la scadenza della polizza né l’ha mai invitata a prestare una nuova garanzia in una situazione in cui Lamer ha sempre onorato le proprie obbligazioni e non si ero reso necessario attivare la garanzia.

Il Comune pertanto ha violato l’obbligo di buona fede in relazione agli obblighi informativi che incombono sulle parti del rapporto, in quanto con un sforzo di diligenza minimo avrebbe potuto evitare o comunque porre rimedio alla scadenza della garanzia, attraverso una semplice comunicazione preventiva o successiva alla parte, invitandola a prorogare la garanzia in scadenza o a fornire una nuova garanzia, laddove nelle more scaduta.

Il Comune inoltre, avendo tollerato per ben 10 anni la prosecuzione del rapporto dopo la scadenza della garanzia, ha, di fatto, avallato, con la propria condotta, nella controparte l’idea che la garanzia non fosse un elemento essenziale del programma concordato sicché appare anche contraddittorio e quindi contrario a buona fede che una omissione ritenuta irrilevante per dieci anni sia stata successivamente addotta quale causa di decadenza in quanto causa di inadempimento “grave”.

Peraltro la società nell’ambito del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica ha successivamente prestato tutte le garanzie richieste per la realizzazione dell’intervento - ivi compreso il completamento delle opere di urbanizzazione segnalate nella relazione di collaudo - sicché la contestazione appare vieppiù strumentale e comunque priva dei requisiti di gravità richiesti per configurare un inadempimento idoneo a giustificare la decadenza.

10.1. Da altra angolazione deduce che la sentenza sarebbe viziata anche da ultrapetizione, poiché il T.a.r si sarebbe pronunciato su un profilo – la mancata realizzazione degli opifici – che non era stato oggetto di specifica censura da parte della ricorrente, con conseguente inammissibilità del ricorso di primo grado per carenza di interesse, non essendo state impugnate tutte le motivazioni poste a fondamento del provvedimento, trattandosi di atto plurimotivato.

Il motivo è infondato in quanto Lamer si è difesa eccependo con il primo motivo di ricorso, a sostegno della insussistenza dei pretesi inadempimenti contestati, che dal rilascio della autorizzazione unica per la costruzione dell’impianto di biometano - avvenuta in data 12 ottobre 2022 e mai impugnata né diversamente contestata dal Comune - sarebbe derivata la modifica integrale della disciplina dell’area, impedendo l’attuazione della Convenzione, ben prima che il Comune sollevasse, con nota n. 1912 del 2023, le contestazioni sfociate nella adozione del provvedimento di decadenza.

Ed infatti con il primo motivo del ricorso, Lamer ha sostenuto che l’autorizzazione unica rilasciata ai sensi dell’art. 12 del d. lgs. 387/2003, dalla Città Metropolitana in favore di Ambyenta Lazio:

- aveva stabilito che l’impianto dovesse essere realizzato nella zona industriale del Comune, in località Monna Felicita, sulle aree in parte di proprietà e in parte in diritto di superficie di Lamer (doc. 35).

- avesse effetto di variante degli strumenti urbanistici locali, ivi compreso il PIP.

Infatti, la realizzazione dell’impianto è assoggettata - in virtù del richiamo di cui agli artt. 8-bis e 5 del d. lgs. 28/2011 – al regime dell’art. 12 del d. lgs. n. 387/2003, che disciplina l’autorizzazione unica per la realizzazione e la gestione degli impianti alimentati da fonti energetiche rinnovabili il cui comma 3 precisa che l’autorizzazione unica: “rilasciata dalla regione o dalle province delegate dalla regione […] costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico”.

In altre parole, quando nel 2023 il Comune contesta l’inadempimento relativo agli opifici, la loro realizzazione era, da tempo, divenuta impossibile, avendo l’effetto di variante urbanistica, connesso al rilascio della autorizzazione unica, impresso all’area una diversa destinazione, finalizzata alla realizzazione dell’impianto di biometano e cioè di una diversa tipologia di opere, nonostante il Comune avesse tentato di impedirlo adottando una variante al P.R.G. annullata dal T.a.r.

Lamer, richiamando gli effetti derivanti dal rilascio della autorizzazione unica, sopravvenuto alla stipula della convenzione, ha quindi contestato la sussistenza di un inadempimento rispetto ad obbligazioni superate dalla nuova destinazione impressa all’area, divenuta incompatibile con l’originario programma di realizzazione degli opifici: ha cioè allegato fatti incompatibili con la possibilità di configurare l’inadempimento in questione.

In particolare la società ha dedotto espressamente che l’emanazione dell’autorizzazione unica “destituisce di ogni fondamento gli addebiti dirigenziali e giuntali di avere insediato un impianto che si porrebbe in contrasto con le limitazioni previste dal PIP e dalla convenzione che è ad esso funzionale. Destituisce del pari di fondamento anche tutte le altre contestazioni, perché esse si fondano sulle previsioni dei medesimi PIP e convenzione”.

Pertanto non solo non sussiste la dedotta mancata impugnazione in parte qua del provvedimento di decadenza - avendo la ricorrente allegato circostanze sopravvenute incompatibili con la realizzazione del programma negoziale - ma risulta privo di fondamento anche il motivo con cui l’appellante ha dedotto il vizio di ultrapetizione per avere il T.a.r. escluso un inadempimento rispetto alla mancata edificazione degli opifici poiché un tale inadempimento in effetti non sussiste, non tanto in relazione alla disciplina del termine di adempimento, come prospettato dal T.a.r., bensì in relazione alla allegata modifica della destinazione di zona su cui il T.a.r. si diffonde lungamente al punto 17.5. della motivazione per escludere correttamente la sussistenza di violazioni della convenzione in relazione alla destinazione di zona originariamente impressa dal PIP e disciplinata dalla convenzione accessiva.

10.2. L’appellante critica la sentenza del T.a.r. ritenendo che l’effetto legale di variante non potrebbe vanificare le finalità pubblicistiche del PIP né gli impegni convenzionali assunti dai soggetti attuatori tra cui Lamer.

La tesi è infondata poiché è vero il contrario: la disciplina pattizia, per quanto collegata ad una finalità pubblicistica, recede di fronte all’effetto legale di variante determinato dal rilascio dell’autorizzazione unica che imprime all’area una nuova destinazione, analogamente a quanto accade in caso di approvazione di una variante ad un piano attuativo (ad esempio ad un piano di lottizzazione) la cui convenzione accessiva attuativa, per la parte incompatibile con le previsioni sopravvenute, deve intendersi revocata (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14 gennaio 2002, n. 173 e Cons. Stato, Sez. IV, 26 maggio 2003 n 2827).

Se il Comune riteneva che l’interesse pubblico sotteso alla attuazione del PIP dovesse ritenersi prevalente rispetto a quello alla realizzazione di un impianto di pubblica utilità, avrebbe dovuto tempestivamente impugnare l’autorizzazione unica al fine di garantire la possibilità di dare attuazione al piano di settore nei termini e secondo le modalità stabilite nella convenzione attuativa: in assenza di una tale impugnazione non può contestare alla Lamer la mancata attuazione di un programma negoziale superato da tempo da una diverso programma di intervento, anch’esso rispondente a chiare finalità di interesse pubblico ed ormai approvato secondo procedure ed atti inoppugnabili.

Sul punto questo Consiglio di Stato con sentenza n. 377 del 5 gennaio 2020 ha chiarito che: “Sulla natura del piano per gli insediamenti produttivi è stato affermato che in linea generale esso è non solo uno strumento di pianificazione urbanistica nel senso tradizionale, ma anche e soprattutto uno strumento di politica economica, poiché ha la funzione di incentivare le imprese, con l’offerta, ad un prezzo politico, previa espropriazione ed urbanizzazione, delle aree occorrenti per il loro impianto o la loro espansione, così realizzandosi un trasferimento di ricchezza dal proprietario espropriato all’assegnatario, per essere l’indennità di espropriazione di gran lunga inferiore al valore di mercato degli immobili espropriati (Cons. Stato, sez. II, 15 luglio 2019, n. 4959).

Pur con tale specifica funzione ad esso non può essere negata la natura di “piano particolareggiato d’esecuzione”, perché incide, sia pure per ragioni di indirizzo dello sviluppo economico, sull’assetto del territorio urbano, regolando in conformità all’interesse pubblico la destinazione dei terreni (Cons. Stato, sez. IV, 2 gennaio 2019, n. 22, che peraltro proprio dalla natura di strumento urbanistico trae ulteriori conseguenze).

3.3. Alla così delineata natura del piano degli insediamenti produttivi consegue la sicura applicabilità ad essi della previsione contenuta nell’art. 12, comma 3, d.lgs. 29 dicembre 2003, n. 387, secondo cui “…l’autorizzazione unica rilasciata dalla regione o dalle province delegate dalla regione ovvero, per impianti con potenza termica installata pari o superiore a 300 MW, dal Ministero dello sviluppo economico, nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico – artistico, (…) costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico”.

L’autorizzazione alla realizzazione di un impianto di energia elettrica alimentato da fonti rinnovabili in una zona in cui per i divieti contenuti nel piano degli insediamenti produttivi tale opera non sarebbe realizzabile (id est. in quanto non destinata alla localizzazione di impianti industriali) determina la variazione della destinazione urbanistica della zona e rende conforme alle disposizioni urbanistiche la localizzazione dell’impianto (Cons. Stato, V, 13 marzo 2014, n. 1180, anche in presenza di parere negativo del Comune), senza la necessità di alcun ulteriore provvedimento di assenso all’attività privata, giusta quanto stabilito dall’art. 12, comma 4, d.lgs. n. 387 del 2003, secondo cui “Il rilascio dell’autorizzazione costituisce titolo a costruire ed esercire l’impianto in conformità al progetto approvato…”.

3.4. Secondo la prescrizione del più volte citato art. 12, comma 4, del D. Lgs. n. 387 del 2003, alla conferenza di servizi, finalizzata al rilascio dell’autorizzazione unica regionale, partecipano tutte le “Amministrazioni interessate”, ivi compresa, per la tutela dell’assetto urbanistico, il Comune nel quale l’impianto dovrà essere realizzato.

…resta il fatto che la variante alle prescrizioni di piano conseguente al rilascio dell’autorizzazione unica regionale consentiva ad Enel s.p.a. di realizzare l’impianto anche in zona originariamente interdetta all’insediamento di simile attività produttiva.

Allo stesso modo, e per le stesse ragioni, resta assorbita ogni altra considerazione (contenuta nel par. 1.5. del primo motivo di appello) sull’asserito stravolgimento dell’assetto urbanistico immaginato dal Comune nel p.i.p. in seguito alla localizzazione in “zona artigianale e commerciale” di una stazione di trasformazione dell’energia elettrica per aver il legislatore, con l’effetto di variante dell’autorizzazione unica, consentito che la conformazione dell’assetto del territorio elaborata in sede comunale possa essere modificata per l’insediamento di un impianto per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili; scelta legislativa, a sua volta, giustificata dall’intento di dare attuazione al principio, di derivazione comunitaria ed internazionale, di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabile (cfr. Corte cost. 19 giugno 2019, n. 148; 30 gennaio 2014, n. 13; 11 ottobre 2012, n. 224).”.

10.3. Tale conclusione avvalora ulteriormente quanto osservato dal Collegio in merito alla contestazione mossa dal Comune sul mancato rinnovo della polizza fideiussoria in quanto detta garanzia doveva intendersi sostituita da quelle previste a garanzia delle obbligazioni assunte per la realizzazione dell’impianto oggetto dall’autorizzazione unica: anche in questo caso la contestazione del preteso inadempimento è stata mossa allorquando la stessa era ormai superata e priva di qualunque rilievo.

10.4. Dalla infondatezza del motivo discende l’assorbimento della preliminare eccezione di inammissibilità della doglianza sollevata dalla Lamer per non avere il Comune in primo grado specificato quali sarebbero le contestazioni comunali non oggetto di specifica censura, senza mai richiamare in particolare la mancata realizzazione degli opifici.

11. Infondato è anche il terzo motivo di appello con il quale il Comune ha censurato i capi della sentenza che hanno ritenuto infondate le contestazioni poste a fondamento della decadenza.

11.1. Per quanto riguarda la “cessione immobiliare operata dalla Società in favore di Etruria Leasing S.p.A.”, il Comune ha censurato il capo 17.1 della Sentenza, secondo cui “In primo luogo si contesta che la cessione immobiliare compiuta in data 23.10.2008 in favore di “Etruria Leasing” s.p.a. violerebbe gli artt. 20 e 24 della Convenzione, essendo stata fatta senza una graduatoria di assegnazione autorizzata dal Comune ed a favore di una società finanziaria, anziché ad artigiani e piccole imprese. Non essendo contestata l’allegazione di parte ricorrente, secondo cui, il finanziamento comunitario innanzi indicato non fu effettivamente ottenuto, si deve ritenere che non sussistano le violazioni dedotte dal Comune, potendo trovare applicazione l’appena citato art. 24 della convenzione, secondo cui, in caso di mancato accoglimento dell’istanza di finanziamento, gli opifici sarebbero potuti essere ceduti a qualunque soggetto richiedente”.

Il Comune ribadisce l’addebito secondo cui Lamer avrebbe venduto un fabbricato ad una società finanziaria, senza previa concertazione con il Comune, quando invece avrebbe dovuto cederlo a imprese artigiane, sulla base di una graduatoria comunale.

Senonché, come correttamente evidenziato dal T.a.r., l’obbligo di cedere gli immobili ad artigiani o piccole imprese, seguendo una graduatoria comunale, era previsto dalla Convenzione solamente se l’esecuzione delle opere della Convenzione fosse stata supportata da finanziamenti pubblici.

Nel caso invece in cui non fosse stato riconosciuto alcun finanziamento pubblico l’art. 24, comma 2, della Convenzione ha previsto che “il prezzo di cessione degli opifici e il canone di locazione saranno fissati dalla soc. Lamer a r.l. secondo l’andamento del mercato e gli opifici stessi potranno essere ceduti o locati a qualunque soggetto richiedente, sempre nel rispetto delle destinazioni d’uso previste dal P.I.P.”.

11.2. Quanto alla mancata realizzazione degli opifici nei tempi previsti, si rinvia a quanto osservato al punto 10.1. precedente.

11.3. Il Comune afferma che Lamer avrebbe realizzato solo il 74% delle opere di urbanizzazione e avrebbe violato anche il termine di centottanta giorni assegnato dalla relazione di collaudo, e che tanto avrebbe giustificato la decadenza.

Il T.a.r. sul punto ha rilevato che “Il Comune censura, inoltre, la violazione dell’art. 22 della convenzione, avendo la società ricorrente provveduto solo in misura parziale a realizzare le opere di urbanizzazione alle quali si era obbligata. Si è già evidenziato tuttavia che, ai sensi del citato art. 24, co. 2, non essendo stata accolta l’istanza di finanziamento, la ricorrente poteva realizzare le opere di urbanizzazione “gradualmente ed in misura proporzionale rispetto alle domande di prenotazione da parte degli acquirenti o locatari degli opifici”. Risulta dagli atti – per la stessa ammissione del Comune resistente – che la ricorrente aveva provveduto a realizzare opere di urbanizzazione in misura del 74%. Ne consegue che non può ravvisarsi alcun inadempimento, sotto il profilo in esame, essendo state realizzate opere di urbanizzazione in misura ben più che proporzionale in rapporto agli opifici edificati (lo si ricorda: solo n. 2 rispetto ai n. 5 lotti assegnati in proprietà), e non essendo stato neppure allegato che siano pervenute domande di prenotazione riferite al 100% delle aree in questione”.

La sentenza è corretta ed immune da vizi e la contestazione è infondata, in quanto l’art. 24 della Convenzione prevede che, in assenza di finanziamenti pubblici, “Lamer realizzerà le OO.UU. gradualmente ed in misura proporzionale rispetto alle domande di prenotazione da parte degli acquirenti o locatari”.

Prima del progetto dell’Impianto di Ambyenta Lazio, Lamer aveva ricevuto una sola richiesta di insediamento (quella della Etruria Leasing S.p.A.), per una superficie inferiore al 20% del totale. Ciò nonostante, essa ha eseguito opere di urbanizzazione per una percentuale significativa pari ad oltre il 74% del totale, pertanto non poteva ritenersi inadempiente alla stregua di un principio di gradualità e di proporzionalità della realizzazione delle opere di urbanizzazione.

11.4 Da ultimo il Comune lamenta che, in contrasto con l’art. 24 della Convenzione, Lamer avrebbe dovuto comunque cedere i fabbricati seguendo una graduatoria comunale, previa comunicazione al Comune del prezzo di cessione.

Il T.a.r. sul punto con ampia e condivisibile motivazione ha rilevato che “17.4. L’ulteriore profilo di inadempimento contestato dal Comune nel provvedimento impugnato si rinviene nell’asserita violazione dell’art. 22 della convenzione, non avendo la società ricorrente provveduto a comunicare i prezzi di cessione e/o locazione degli opifici sia al Comune sia ai soggetti inseriti utilmente in graduatoria. Ritiene tuttavia il Collegio che tale obbligo di comunicazione sarebbe stato necessario, in quanto funzionale ad informare gli altri soggetti (pubblici e privati) interessati, nel solo caso in cui la ricorrente fosse stata obbligata a rispettare i criteri pubblicistici di priorità previsti dal medesimo art. 22. Si è già rilevato innanzi, tuttavia, che, ai sensi dell’art. 24, l’efficacia delle suddette clausole contrattuali sarebbe stata subordinata alla concessione del finanziamento europeo. Pertanto, in mancanza di tale finanziamento, la ricorrente poteva cedere i manufatti a qualunque soggetto richiedente, senza dover tenere conto della graduatoria eventualmente formata dalla pubblica amministrazione, con la conseguenza che il suddetto obbligo di comunicazione deve ritenersi insussistente per il caso in esame”.

Il Collegio condivide la motivazione in quanto la tesi dell’appellante è smentita dall’art. 24 della convenzione secondo cui, nel caso in cui Lamer non avesse beneficiato di finanziamenti europei, ma avesse sostenuto, con risorse proprie, i costi delle opere di urbanizzazione, essa sarebbe stata libera di vendere gli immobili “secondo l’andamento del mercato e gli opifici potranno essere ceduti o locati a qualunque soggetto richiedente”.

12. Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello pertanto deve essere respinto in quanto infondato.

12.1. Ne discende che può disporsi l’assorbimento di tutti i motivi non esaminati dal T.a.r. e riproposti dalla Lamer nel presente giudizio dal cui accoglimento la società non potrebbe trarre alcuna ulteriore utilità rispetto alla conferma della sentenza appellata.

Analogo assorbimento va dichiarato rispetto alla preliminare eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata dalla Lamer articolata sul presupposto della mancata contestazione del capo 17.5. della sentenza appellata.

13. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo nei rapporti tra il Comune di Civitavecchia e la società Lamer Costruzioni e Manutenzioni Edilizie S.r.l. mentre possono essere compensate nei rapporti tra il Comune e la Città Metropolitana di Roma Capitale essendo quest’ultima interessata in via del tutto marginale ed indiretta alla vicenda contenziosa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e condanna il Comune di Civitavecchia alla rifusione in favore della Lamer Costruzioni e Manutenzioni Edilizie S.r.l. delle spese del grado che si liquidano complessivamente in euro 5000,00 oltre, IVA, CAP e spese generali come per legge.

Compensa le spese del grado nei rapporti tra il Comune e la Città Metropolitana di Roma Capitale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere