TAR Lombardia (MI) Sez. II -sent. n. 344 del 17 febbraio 2016
Urbanistica. Modifica destinazione d’uso da laboratorio artigianale a luogo di culto islamico

L’art. 23-bis del DPR 380/2001 individua una serie di categorie funzionali autonome e il passaggio dall’una all’altra – anche senza opere edilizie – configura un mutamento di destinazione d’uso rilevante sotto il profilo urbanistico. Orbene, la categoria “produttiva e direzionale” di cui alla lettera b) del comma 1 dell’articolo citato, nella quale può comprendersi quella a laboratorio industriale, non può consentire attività culturali e formative in senso lato (fattispecie relativa a mutamento di destinazione d’uso da laboratorio artigianale a luogo di culto islamico)

N. 00344/2016 REG.PROV.COLL.

N. 03433/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3433 del 2014, proposto da:
Associazione "Comunità Islamica di Cinisello Balsamo", rappresentata e difesa dall'avv. Luca Bauccio, con domicilio eletto presso lo stesso in Milano, via Maffei, 1;

contro

Comune di Cinisello Balsamo, rappresentato e difeso dall'avv. Mario Viviani, con domicilio eletto presso il medesimo in Milano, Galleria San Babila, 4/A;

per l'annullamento

dell'ordinanza n. 143 (rectius: 173) del 2.7.2014 prot. n. 41253 del 3.7.2014 a firma del Dirigente del Servizio edilizia privata del Comune di Cinisello Balsamo, nonché di ogni altro atto della procedura, anche non noto, antecedente, conseguente o connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cinisello Balsamo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2016 il dott. Giovanni Zucchini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ordinanza n. 173 del 2.7.2014, a firma del Dirigente del Settore Servizi al Territorio, il Comune di Cinisello Balsamo (MI), ingiungeva alla società Fin Evel Srl quale proprietaria e all’associazione “Comunità Islamica di Cinisello Balsamo” quale locataria (di seguito, per brevità, anche solo “associazione”), il ripristino dello stato dei luoghi e della destinazione d’uso assentita, con riguardo ad abusi edilizi che sarebbero stati commessi sull’immobile sito in via Frisia n. 11.

Contro l’ordinanza succitata era proposto il presente ricorso, con domanda di sospensiva, per i motivi che possono così essere sintetizzati:

1) carenza di istruttoria in merito alla ritenuta sussistenza del mutamento della destinazione d’uso da industriale a luogo di culto;

2) violazione dell’art. 19 della Costituzione e violazione e falsa applicazione dell’art. 52 comma 3 bis della LR 12/2005;

3) eccesso di potere sotto il profilo del travisamento dei fatti in merito alla ritenuta sussistenza del mutamento di destinazione d’uso da industriale e luogo di culto, violazione dell’art. 70 comma 2 e 71 della LR 12/2005;

4) eccesso di potere per manifesta illogicità della motivazione, difetto assoluto di motivazione in merito alla correlazione tra il presunto mutamento della destinazione d’uso a luogo di culto e la non realizzazione della rampa interna di accesso al piano rialzato o il frazionamento immobiliare dell’originario edificio, difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, violazione e falsa applicazione dell’art. 33 del DPR 380/2001;

5) eccesso di potere per difetto di motivazione e omessa istruttoria, violazione degli articoli 2 e 18 della Costituzione.

Si costituiva in giudizio il Comune intimato, concludendo per il rigetto del gravame.

In esito alla camera di consiglio del 9.1.2015, la domanda di sospensiva era respinta con ordinanza della Sezione II del TAR Lombardia n. 40/2015.

La pronuncia di primo grado era appellata e il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 1576/2015, accoglieva l’appello cautelare, invitando il TAR alla sollecita fissazione dell’udienza di merito ed all’approfondimento delle censure circa l’attività effettivamente svolta nei locali.

Alla successiva pubblica udienza del 29.1.2016, la causa era discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Nel provvedimento impugnato (cfr. il doc. 1 della ricorrente e del resistente), il Comune di Cinisello Balsamo ordina il ripristino dello stato dei luoghi del capannone di via Frisia n. 11, sulla base del seguente percorso argomentativo:

- la destinazione attuale dell’immobile è ancora quella di laboratorio industriale;

- all’interno sono stati realizzati una serie di interventi edilizi (modifica dei locali al piano rialzato e frazionamento degli uffici al primo e secondo piano);

- nell’immobile si svolge attività di culto o, in ogni caso, attività propria di un’associazione di carattere culturale, comunque non compatibile con la destinazione industriale.

Nell’ordinanza cautelare di primo grado n. 40/2015, la scrivente Sezione II aveva evidenziato che l’utilizzo attuale dell’immobile (luogo di culto o associazione culturale che fosse), non è in ogni modo compatibile con la suddetta destinazione d’uso industriale.

In sede di appello cautelare, il Consiglio di Stato ha disposto la fissazione dell’udienza pubblica in primo grado, con sollecitazione al TAR ad approfondire le questioni sull’accertamento dell’attività effettivamente svolta nei locali in questione.

1.1 Nel primo motivo di ricorso, si denuncia il presunto difetto di istruttoria in cui sarebbe incorsa l’Amministrazione comunale, che non avrebbe accertato l’effettivo svolgimento dell’attività di culto, posto che l’associazione ricorrente (così testualmente nel gravame), non avrebbe finalità religiose né svolgerebbe attività di culto.

Sull’attività istruttoria svolta dal Comune, preme rilevare che il 15 e il 25 aprile 2014 erano effettuati due distinti sopralluoghi, nel corso dei quali era accertata l’avvenuta esecuzione, senza titolo edilizio, di taluni interventi, fra i quali la modifica dei locali al piano rialzato e il frazionamento degli uffici posti al primo e al secondo piano, che diventano in tal modo un’unità immobiliare autonoma (cfr. i documenti 4 e 5 della ricorrente, oltre ai documenti dal n. 2 al n. 5 del resistente).

In data 18.4.2014, la Polizia Locale effettuava un accesso ai locali, interpellando alcune persone ivi presenti, le quali confermavano l’avvio di lavori per la predisposizione di un “centro culturale”, oltre che l’effettuazione della preghiera settimanale verso le ore 13.30 (cfr. il doc. 2 del resistente).

Nel corso di un successivo sopralluogo del 25.4.2014 (cfr. il doc. 3 del resistente), all’interno del capannone erano rinvenute un centinaio di persone intenti alla preghiera, mentre da un piccolo palco erano recitate preghiere.

Si evidenzia che, in tale occasione, il vicepresidente dell’associazione riferiva di avere presentato all’ufficio tecnico la documentazione per il cambio d’uso (circostanza questa che non trova però riscontro presso gli uffici comunali).

Le conclusioni dell’attività istruttoria svolta dagli uffici sono riassunte nella scheda di controllo sull’attività urbanistico edilizia, prodotta dal resistente quale suo doc. 5.

Ciò premesso, appare in ogni modo fuori discussione che all’interno dello stabile di via Frisia viene svolta un’attività (che sia o no di culto poco rileva, come meglio sarà precisato), che comporta un notevole afflusso di persone e che non appare in ogni modo compatibile con la destinazione d’uso attuale, cioè – giova ricordarlo – a laboratorio industriale.

La stessa associazione ricorrente, infatti, ammette di svolgere attività di carattere culturale e ricreativo, come si desume sia dallo Statuto (cfr. il doc. 1 della ricorrente) sia dalla rassegna fotografica (cfr. il doc. 2 della ricorrente), che attesta nei locali la presenza di numerose persone – fra cui anche molti bambini – intenti ad attività ricreative o scolastiche.

Lo svolgimento dell’attività propria di un’associazione culturale – di carattere ricreativo o formativo, non disgiunto magari da momenti di preghiera – non appare compatibile con la destinazione a laboratorio industriale propria dei locali di cui è causa.

L’art. 23-bis del DPR 380/2001 individua una serie di categorie funzionali autonome e il passaggio dall’una all’altra – anche senza opere edilizie – configura un mutamento di destinazione d’uso rilevante sotto il profilo urbanistico.

Orbene, la categoria “produttiva e direzionale” di cui alla lettera b) del comma 1 dell’articolo citato, nella quale può comprendersi quella a laboratorio industriale, non può consentire attività culturali e formative – in senso lato – che l’associazione asserisce di svolgere.

Anche prima del citato art. 23-bis, del resto, sulla questione del mutamento di destinazione d’uso fra categorie urbanistiche autonome, la giurisprudenza della scrivente Sezione II, a partire dalla sentenza 27.5.2009, n. 3859, fino alle più recenti decisioni (cfr. TAR Lombardia, Milano, sez. II, n. 534 e n. 535, entrambe del 26.2.2013, oltre a quella del 18.4.2013, n. 971 ed a quella del 22.10.2014, n. 2527), ha ribadito la rilevanza sotto il profilo urbanistico di tale mutamento, che se realizzato senza idoneo titolo edilizio deve senza dubbio reputarsi contra legem.

A tali pronunce, si aggiungano:

Consiglio di Stato, sez. IV, 30.9.2014, n. 4483, che subordina al pagamento del contributo i cambi di destinazione d’uso – anche senza opere edilizie – fra le distinte categorie di cui ai commi primo e secondo dell’art. 19 del DPR 380/2001 (rispettivamente industriali e artigianali da una parte e turistiche, commerciali, direzionali o per servizi dall’altra);

Consiglio di Stato, sez. VI, 18.4.2013, n. 2153; TAR Lazio, sez. I quater, 4.10.2012, n. 8297 e TAR Campania, Napoli, sez. VII, 12.7.2012, n. 3382, per la quale il cambio di destinazione d’uso che comporta un aumento di superficie anche in conseguenza della trasformazione da non residenziale a residenziale, è soggetto a permesso di costruire; oltre a TAR Lombardia, Brescia, sez. I, 6.5.2014, n. 468, per la quale la manutenzione straordinaria è attività limitata al rinnovamento ed alla sostituzione di parti dell’edificio, mentre in caso di trasformazione dell’immobile con incremento del carico urbanistico la figura corretta per l’inquadramento dell’attività edilizia è quella della ristrutturazione, con necessità del relativo titolo.

Di conseguenza, appare incontestato l’avvenuto mutamento di destinazione d’uso, da quello industriale ad altro di carattere culturale e ricreativo (poco importa se accompagnato da momenti di preghiera da parte di chi accede ai locali).

Le doglianze contenute nel primo mezzo di gravame devono quindi rigettarsi.

1.2 Nel secondo mezzo, la ricorrente afferma nuovamente di non svolgere attività di culto, evidenziando che eventuali manifestazioni occasionali di preghiera non consentono di qualificare il locale come adibito al culto islamico.

Anche tale censura è però priva di pregio: quel che rileva nella presente fattispecie è che i locali di cui è causa – che dovrebbero essere impiegati esclusivamente a laboratorio industriale – sono invece caratterizzati da un notevole afflusso di persone svolgenti attività sicuramente varie (incontri, mostre, lezioni di lingua araba e italiana e anche eventuali occasioni di preghiera), ma in ogni modo non riconducibili, neppure con il più ampio sforzo, all’attività industriale e produttiva.

A questo punto, il richiamo ai principi costituzionali sulla libertà religiosa non appare pertinente, in quanto – lo si ripete nuovamente – non è certamente in discussione la libertà religiosa della comunità mussulmana di Cinisello Balsamo, come quella di altre comunità, ma si impone esclusivamente il rispetto della destinazione d’uso urbanistica dei locali.

1.3 Le considerazioni sopra svolte ai punti 1.1 e 1.2 possono essere estese anche al terzo motivo, nel quale la ricorrente ribadisce ancora, richiamando gli articoli 70 e 71 della LR 12/2005, di non svolgere attività di culto islamico.

1.4 Nel quarto mezzo di gravame, l’esponente evidenzia di non avere mai realizzato opere edilizie all’intero del locale di via Frisia e di occupare soltanto il piano terra dell’immobile, non avendo invece la disponibilità del primo e del secondo piano.

Sul punto, preme però rilevare che, come insegna costante giurisprudenza, le sanzioni ripristinatorie e demolitorie hanno carattere reale e prescindono pertanto dalla responsabilità del proprietario o dell’occupante l’immobile (cfr., fra le più recenti, Cassazione Penale, sez. III, 15.12.2015, n. 49331), sicché l’estraneità agli abusi edilizi assume rilievo sotto altro profilo (ad esempio, è esclusa a carico del proprietario incolpevole l’acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale, cfr. Corte Costituzionale n. 345/1991).

L’ordinanza impugnata, peraltro, è stata notificata anche al proprietario dei locali, sicché nulla vieta che sia quest’ultimo a dare esecuzione al provvedimento, né all’associazione conduttrice sono precluse azioni in sede civile per la tutela della propria posizione nei confronti del proprietario o di altri soggetti.

1.5 Nel quinto ed ultimo mezzo di gravame, viene contestato il passaggio motivazionale del provvedimento impugnato (cfr. ancora il doc. 1 del ricorrente e del resistente), secondo cui l’attività svolta nei locali, anche se non di culto, appare in ogni caso non compatibile con la destinazione industriale.

Anche tale ultima censura è priva di pregio e sul punto preme richiamare, per ragioni di economia espositiva, quanto sin d’ora esposto.

A ciò si aggiunga che il passaggio motivazionale di cui sopra assurge a elemento della motivazione del provvedimento impugnato e non costituisce certo un mero “obiter dictum”, in quanto l’Amministrazione – in risposta alla nota del legale dell’associazione del 10.6.2014 – ha chiaramente indicato le ragioni (esistenza di un luogo di culto e in ogni caso di una destinazione non compatibile con quella industriale), che ostano all’accoglimento della pretesa dell’esponente.

In conclusione, l’intero ricorso deve rigettarsi.

2. Le spese possono nondimeno essere interamente compensate, atteso il particolare andamento della presente controversia, caratterizzato dall’accoglimento, seppure soltanto in appello, della domanda cautelare.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2016 con l'intervento dei magistrati:

Mario Mosconi, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere, Estensore

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 17/02/2016

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)