Consiglio di Stato Sez. IV n. 2809 del 20 marzo 2023
Urbanistica.Natura giuridica ed effetti dei piani urbanistici territoriali
Qualora il piano urbanistico territoriale preveda, a salvaguardia dei valori paesaggistici ed ambientali, dei vincoli di inedificabilità assoluta sino all’approvazione dei piani regolatori generali comunali, al fine di stimolare i comuni stessi ad adeguare al PUT i rispettivi piani regolatori generali, la regola generale è quella del divieto di rilascio di concessioni edilizie
Pubblicato il 20/03/2023
N. 02809/2023REG.PROV.COLL.
N. 05411/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5411 del 2016, proposto dalla signora Rosa Palumbo, rappresentata e difesa dall’avvocato Alfonso Esposito, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30;
contro
il comune di Nocera Superiore, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Armenante, con domicilio eletto presso lo studio Annalisa Di Giovanni in Roma, via di S. Basilio, n. 61;
nei confronti
le società Casa Immobiliare s.n.c. e Vida Immobiliare s.r.l., non costituite in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania,Salerno (sezione seconda) n. 940 del 8 aprile 2016, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del comune di Nocera Superiore;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2022 il consigliere Alessandro Verrico e udito l’avvocato Alfonso Esposito;
Vista l’istanza di passaggio in decisione depositata dall’avvocato Francesco Armenante;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. L’oggetto del presente giudizio è rappresentato dalla determinazione del comune di Nocera Superiore n. 71 del 15 dicembre 2014, recante il diniego di permesso di costruire per la realizzazione di un fabbricato per civile abitazione e negozi - in zona C2 del P.R.G. (del 1976), identificato al catasto al foglio 4 particelle nn. 1946 e 1947 e sito in via Kennedy del suddetto comune - basato sulle seguenti ragioni ostative al rilascio del titolo edilizio: i) il divieto di rilascio di titoli edilizi imposto dall’art. 5 della l.r. Campania n. 35 del 1987 fino al momento in cui gli strumenti urbanistici dei comuni assoggettati al P.U.T. non vengano adeguati a tale P.U.T.; ii) l’impossibilità di fare applicazione della deroga eccezionale introdotta dall’art. 1, comma 79, della l.r. Campania n. 16 del 2014.
2. In particolare, ai fini di una migliore comprensione della vicenda oggetto del presente giudizio, in fatto si precisa quanto segue:
i) in data 27 novembre 2011 la signora Rosa Palumbo presentava istanza (prot. n. 24386) per ottenere il permesso di costruire il fabbricato meglio descritto al precedente §;
ii) in particolare, il comune di Nocera Superiore non è dotato di un P.R.G. adeguato al P.U.T. (il primo essendo stato approvato con D.P.G.R. in data 19 luglio 1976), né di un P.U.C., approvato ai sensi della legge regionale Campania n. 16 del 2004, né risulta vigente alcuna “Carta dell’uso agricolo” (che, peraltro, consentirebbe solo gli interventi in zona agricola e non in pieno centro abitato, già zona C2); risulta parimenti decaduto (essendo stato approvato nel lontano 1980), il Piano urbanistico attuativo nel cui perimetro ricade il lotto di proprietà dell’istante ;
iii) l’Amministrazione comunale, dopo aver ampiamente garantito il contraddittorio e tenuto conto delle osservazioni presentate dall’istante a fronte del preavviso di diniego, con la determinazione n. 71 del 15 dicembre 2014 denegava il rilascio del titolo edilizio per le ragioni in precedenza indicate.
3. La signora Rosa Palumbo proponeva ricorso dinanzi al T.a.r. per la Campania, sezione staccata di Salerno (r.g. n. 324/2015), affidandolo a sei motivi, estesi da pagina 6 a pagina 20.
4. Il T.a.r. per la Campania, sezione staccata di Salerno, sez. II, con la sentenza n. 940 del 8 aprile 2016, ha respinto il ricorso e ha compensato le spese di lite.
5. L’originaria ricorrente ha proposto appello, per ottenere la riforma della sentenza impugnata e il conseguente accoglimento integrale del ricorso originario. In particolare, l’appellante ha affidato l’appello a cinque motivi (estesi da pagina 4 a pagina 11 del ricorso).
5.1. Si è costituito il comune di Nocera Superiore per resistere, depositando memoria difensiva in data 24 agosto 2016.
5.3. Le parti hanno depositato documentazione (rispettivamente il comune in data 26 luglio 2022 e l’appellante in data 26 ottobre 2022) e, in data 3 novembre 2022, la parte appellante ha depositato ulteriore memoria, insistendo nelle proprie difese e conclusioni.
6. All’udienza del 6 dicembre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.
7. L’appello è infondato.
In limine il Collegio evidenzia che:
a) stante la palese inaccoglibilità del gravame nel merito, può prescindersi dall’esame dell’eccezione di improcedibilità sollevata dalla parte intimata;
b) per ragioni di economia dei mezzi processuali e semplicità espositiva, secondo la logica affermata dalla decisione della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, il collegio ritiene di esaminare direttamente il ricorso di primo grado che, del resto, individua e perimetra ab origine l’oggetto del giudizio, ai sensi dell’art. 104 c.p.a. (sul principio e la sua applicazione pratica, fra le tante, cfr. sez. IV, n. 1137 del 2020 ; sez. IV n. 1130 del 2016, sez. V n. 5868 del 2015; sez. V n. 5347 del 2015 che esclude in radice che tale modus procedendi possa dare corso ad un vizio revocatorio per errore di fatto).
8. Il ricorso di prime cure è stato basato sulle censure di seguito sintetizzate:
a) con un primo motivo la ricorrente lamenta l’avvenuta disapplicazione delle previsioni della l.r. Campania n. 16 del 2014, che, in deroga all’art. 5 della l.r. Campania n. 35 del 1987, consentirebbe, nei comuni ricadenti nella zona territoriale 7 del P.U.T., dotati di strumento urbanistico generale vigente (P.R.G. o P.d.F.), la realizzazione di interventi edilizi ricadenti nelle zone omogenee A, B, C, D e F, non subordinati alla preventiva approvazione del piano attuativo, nonché quelli ricadenti nelle zone agricole;
b) con il secondo motivo di ricorso si critica il difetto di motivazione dell’impugnato provvedimento di diniego, in particolare in relazione alle osservazioni rese dall’interessata rispetto al preavviso di diniego;
c) con il terzo motivo di ricorso si insiste nel ritenere inapplicabile alla fattispecie la misura di salvaguardia di cui all’art. 5 della l.r. Campania n. 35 del 1987;
d) con il quarto motivo si censura l’impugnato provvedimento in ragione della mancata esplicitazione della fascia di zonizzazione in cui ricade l’area interessata dall’intervento, secondo i criteri di ripartizione della l.r. n. 35 del 1987, ossia nella zona C2 del P.R.G. (di lottizzazione residenziale) e non nelle zone 4 o 7 del P.U.T.;
e) con il quinto motivo si ribadisce l’applicazione della previsione di cui all’art. 17 l.r. Campania n. 35 del 1987, che, per i comuni ricadenti in zona 7 dotati di strumento urbanistico generale (P.R.G.) come quello di Nocera Superiore, non detta nessuna particolare prescrizione di tutela paesaggistico-ambientale;
f) infine, con il sesto motivo si sottolinea il difetto motivazionale del diniego impugnato, per non aver tenuto conto della qualificazione di lotto residuale dell’area oggetto di intervento, in quanto relitto di un piano di edilizia convenzionata, caducato per il trascorrere del tempo, in cui, peraltro, risulterebbero regolarmente eseguite tutte le opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
9. Tutti i motivi - stante la loro stretta connessione logico giuridica – possono essere trattati e disattesi congiuntamente.
10. In punto di diritto, occorre premettere che:
a) ai sensi dell’art. 3 (“Efficacia del Piano”) della legge regionale Campania 27 giugno 1987, n. 35: “1. Il Piano urbanistico territoriale dell’Area Sorrentino - Amalfitana è Piano territoriale di coordinamento con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali e sottopone a normativa d’uso il territorio dell’Area Sorrentino - Amalfitana. 2. Il Piano urbanistico territoriale prevede norme generali d’uso del territorio dell’area e formula direttive a carattere vincolante alle quali i Comuni devono uniformarsi nella predisposizione dei loro strumenti urbanistici o nell’adeguamento di quelli vigenti. 3. Il Piano urbanistico territoriale, inoltre, formula indicazioni per la successiva elaborazione, da parte della Regione, di programmi di interventi per lo sviluppo economico dell’area.”;
b) ai sensi dell’art. 5 (“Norma di salvaguardia”), comma 8, della medesima legge: “Antecedentemente all’approvazione del Piano regolatore generale, ovvero della variante di adeguamento di cui al comma primo sono consentite soltanto, purché conformi alle prescrizioni del Piano urbanistico territoriale, l’adozione e l’approvazione: a) di varianti agli strumenti urbanistici generali vigenti, necessarie per la localizzazione di opere pubbliche; b) di programmi integrati di cui all'art. 16 della L. 17 febbraio 1992, n. 179 e di programmi di recupero urbano di cui all'articolo 11 della legge 4 dicembre 1993, n. 499, conformi oppure in variante al Piano regolatore generale vigente; c) dei piani esecutivi e loro varianti previsti dall'articolo 28, comma secondo, della L. 14 maggio 1981, n. 219, e successive modificazioni; d) della variante necessaria per recepire, nello strumento urbanistico generale vigente nei comuni ricadenti nella zona territoriale 7, la carta dell'uso agricolo e la normativa di cui al punto 1.8, titolo II, dell'allegato alla L.R. 20 marzo 1982, n. 14, e successive modificazioni. …”.
c) ai sensi dell’art. 8 della medesima legge: “Oltre al rispetto della legislazione vigente i Comuni devono, nella formazione dei Piani regolatori generali, rispettare le prescrizioni contenute nella presente normativa e in tutti gli altri elaborati del Piano urbanistico territoriale di cui al precedente articolo 6”;
d) ai sensi dell’art. 17 per la zona territoriale 7: “L’edificazione nelle zone agricole è disciplinata, giusta la carta dell’uso agricolo del suolo, dalle disposizioni di cui al punto 1.8 del titolo 11 dell’allegato alla L. R. 20 marzo 1982, n. 14 e successive modificazioni”;
e) ai sensi dell’art. 1, comma 79, della legge regionale Campania 7 agosto 2014, n. 16: “Per la zona territoriale 7 della legge regionale 27 giugno 1987, n. 35 “Piano urbanistico territoriale dell’Area Sorrentino-Amalfitana” restano ferme le prescrizioni di tutela paesaggistica previste all’articolo 17 e si disapplicano tutte le altre prescrizioni della medesima legge. Gli interventi, pertanto, sono disciplinati dalle disposizioni degli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale vigenti ai sensi della legge regionale n. 16/2004 e del Reg. reg. 4 agosto 2011, n. 5 (Regolamento di attuazione per il governo del territorio)”.
11. Ciò considerato, il Collegio osserva che, per costante giurisprudenza:
a) tutte le disposizioni contenute nella legge regionale della Campania 27 giugno 1987 n. 35 hanno natura di prescrizioni paesaggistiche (Cons. Stato, sez. IV, n. 8559 del 2020);
b) il P.U.T. dell’area sorrentino – amalfitana, ai sensi dell’articolo 3, commi 1 e 2, della l.r. citata “è piano territoriale con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali e formula direttive vincolanti alle quali i Comuni devono uniformarsi nella predisposizione dei loro strumenti urbanistici” (Cons Stato, sez. VI, 26 maggio 2015, n. 2652);
c) nello stesso senso la Corte costituzionale (sentenza n. 11 del 2016) ha fatto osservare che “l’eventuale scelta della regione (compiuta nella specie dalla Campania) di perseguire gli obiettivi di tutela paesaggistica attraverso lo strumento dei piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici non modifica i termini del rapporto fra tutela paesaggistica e disciplina urbanistica, come descritti, e, più precisamente, non giustifica alcuna deroga al principio secondo il quale, nella disciplina delle trasformazioni del territorio, la tutela del paesaggio assurge a valore prevalente. Il progressivo avvicinamento tra i due strumenti del piano paesaggistico “puro” e del piano urbanistico-territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici - giunto alla sostanziale equiparazione dei due tipi operata dal codice dei beni culturali e del paesaggio (art. 135, comma 1) - fa sì che oggi lo strumento di pianificazione paesaggistica regionale, qualunque delle due forme esso assuma, presenti contenuti e procedure di adozione sostanzialmente uguali” (par. 3.3 della parte in diritto);
d) del resto, la tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario avente valore primario ed assoluto, precede e comunque costituisce un limite alla salvaguardia degli altri interessi pubblici; non a caso, il codice dei beni culturali e del paesaggio definisce i rapporti tra il piano paesaggistico e gli altri strumenti urbanistici (nonché i piani, programmi e progetti regionali di sviluppo economico) secondo un modello rigidamente gerarchico; restando escluso che la salvaguardia dei valori paesaggistici possa cedere a mere esigenze urbanistiche (in termini, Cons. Stato, sez. VI, n. 2225 del 2 aprile 2020; cfr. anche, sez. IV, n. 2371 del 2022);
e) il richiamato articolo 5 della stessa legge regionale vieta, a tutti i Comuni ricompresi nel Piano urbanistico territoriale dell’area Sorrentino-Amalfitana, il rilascio di concessioni edilizie dalla data di entrata in vigore del piano urbanistico territoriale (ovvero: 21 luglio 1987; cfr. art. 4 della l.r. della Campania 35/87) e sino all’approvazione dei Piani regolatori generali comunali. Si tratta di un divieto temporalmente illimitato e costituisce una misura di salvaguardia funzionale all’approvazione dei Piani regolatori generali comunali ovvero all’adeguamento di quelli eventualmente vigenti alle prescrizioni del Piano urbanistico-territoriale, a tutela dei valori paesaggistico-ambientali. La finalità perseguita dal legislatore è evidente: evitare la compromissione dei predetti valori paesaggistico-ambientali, con definitivo pregiudizio dell’efficacia del procedimento di pianificazione;
f) ne consegue l’immediata operatività dei vincoli di inedificabilità assoluta previsti dal P.U.T. dell’area sorrentino – amalfitana, a partire dall’entrata in vigore del Piano, pubblicato sul B.U.R. della regione Campania n. 40 del 20 luglio 1987, atteso che i vincoli di inedificabilità assoluta disciplinati dal P.U.T. operano indipendentemente dal loro recepimento nella pianificazione urbanistica comunale (Cons. Stato, sez. IV, 2 settembre 2022, n. 7674);
g) la regola generale, volta a salvaguardare le previsioni del P.U.T. (che condiziona l’edificazione in zone paesaggistiche vincolate) ed a stimolare i comuni ad adeguare ad esso i rispettivi piani regolatori generali, è quella del divieto di rilascio di concessioni edilizie (Cons. Stato, sez. VI, 15 maggio 2012, n. 2782).
12. Alla luce delle richiamate norme regionali e dei principi dettati dalla giurisprudenza amministrativa, risulta pertanto corretta l’applicazione, da parte del comune appellato ai fini del diniego del richiesto permesso di costruire, del divieto di cui all’art. 5 l.r. n. 35 del 1987, non potendo trovare applicazione nel caso di specie la deroga eccezionale introdotta dall’art. 1, comma 79, l.r. n. 16 del 2014.
Invero, al comune di Nocera Superiore, non essendo dotato di uno strumento di pianificazione urbanistica ai sensi della l.r. n. 16/2004 e del regolamento attuativo n. 5 del 4 agosto 2011, risulta preclusa l’applicazione dell’invocato art. 1, punto 79, della l.r. n. 16/2014. Del resto, a tali fini, non può rilevare la presenza di uno strumento urbanistico precedente alla citata l.r. n. 35/1987 e alla presupposta legge n. 431/1985, come il P.R.G. risalente al 1976.
12.1. D’altro canto, si osserva che il comune non è dotato della Carta dell’uso agricolo - espressamente prevista dall’art. 5, comma 8, lett. d), citato, per i soli interventi nella zona agricola - ad ogni modo necessaria anche a prescindere dalla collocazione dell’intervento nel centro abitato.
12.2. Parimenti infondata è la tesi della ricorrente secondo cui l’intervento rientrerebbe nelle ipotesi di esclusione dall’applicazione della clausola di salvaguardia di cui all’art. 5 l.r. n. 35 del 1987, in quanto tale previsione consente solo il rilascio di concessioni relative ai piani attuativi vigenti. Invero, nel caso in esame, il Piano attuativo che ricomprendeva l’area de qua, entrato in vigore nel 1980, non era più vigente già alla data del 1993.
12.3. L’operatività del divieto costituisce pertanto un impedimento al rilascio di qualsiasi permesso di costruire in assenza di uno strumento urbanistico adeguato alla superiore e vincolante strumentazione urbanistica territoriale (nel caso in esame il P.U.T.), da ciò conseguendo l’irrilevanza nel caso di specie della valutazione dell’entità delle opere di urbanizzazione presenti, di per sé determinante ai fini del rilascio del titolo in via diretta, ovvero in assenza di un piano attuativo.
12.4. Alla luce di quanto osservato, risultano altresì infondate le deduzioni svolte dalla ricorrente in ordine al difetto motivazionale del provvedimento impugnato, anche in considerazione del fatto che con esso si è dato atto delle osservazioni formulate dal privato e dell’inidoneità delle stesse a superare i profili ostativi dedotti in sede di preavviso di diniego. Ad ogni modo, ai fini dell’art. 10-bis l. n. 241 del 1990, rileva l’applicazione dell’art. 21-octies, stante la doverosità del diniego.
13. Per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.
14. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55 e dei criteri di cui all’art. 26 c.p.a.
15. Il Collegio rileva, inoltre, che l’infondatezza del ricorso in appello si fonda su ragioni manifeste in modo da integrare i presupposti applicativi dell’art. 26, comma 2, c.p.a. secondo l’interpretazione che ne è stata data dalla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. IV, n. 234 del 2022; n. 7998 del 2021; n. 2205 del 2018; n. 2879 del 2017; n. 5497 del 2016, cui si rinvia ai sensi dell’art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a. anche in ordine alle modalità applicative ed alla determinazione della sanzione), conformemente ai principi elaborati dalla Corte di cassazione (cfr. ex plurimis sez. VI, n. 11939 del 2017; n. 22150 del 2016).
A tanto consegue il pagamento della sanzione nella misura minima di euro 2.000,00.
16. La condanna dell’appellante, ai sensi dell’art. 26, comma 2, c.p.a. rileva, infine, anche agli eventuali effetti di cui all’art. 2, comma 2-quinquies, lettere a) e d), della legge 24 marzo 2001, n. 89, come da ultimo modificato dalla legge 28 dicembre 2015, n. 208.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), definitivamente pronunciando sull’appello (r.g. n. 5411/2016), come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in euro 5.000, oltre accessori (IVA, CPA e rimborso spese generali al 15%), in favore del comune di Nocera Superiore.
Condanna l’appellante, ai sensi dell’art. 26, comma 2, c.p.a., al pagamento della sanzione nella misura di € 2.000,00 (duemila/00) da versare secondo le modalità di cui all’art. 15 disp. att. c.p.a., mandando alla Segreteria per i conseguenti adempimenti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 6 dicembre 2022, con l’intervento dei magistrati:
Vito Poli, Presidente
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Alessandro Verrico, Consigliere, Estensore
Giuseppe Rotondo, Consigliere
Michele Conforti, Consigliere
