Consiglio di Stato, Sez. V, n. 5444, del 4 novembre 2014
Urbanistica.Spazi di parcheggio in aree private pertinenziali

Mentre gli spazi di parcheggio di cui all’art. 41 quinquies della legge n. 1150 del 1942 costituiscono aree pubbliche da conteggiarsi ai fini della dotazione d standard, quelli di cui al successivo art. 41 sexies sono qualificati come aree private pertinenziali alle nuove costruzioni e come tali escluse (ex art. 3, comma 2, lett. d), del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444) dal computo del calcolo della misura degli standards. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese).

N. 05444/2014REG.PROV.COLL.

N. 01130/2004 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso iscritto in appello al numero di registro generale 1130 del 2004, proposto da: 
VANNUZZO RENATO E CANTON MARISA, rappresentati e difesi dagli avv. Antonio Bertoli e Paolo Micozzi, con domicilio eletto presso Paolo Mereu in Roma, via Belli, n. 27;

contro

COMUNE DI PADOVA, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avv. Fabio Lorenzoni, Carlo De Simoni e Alessandra Montobbio, con domicilio eletto presso l’avv. Fabio Lorenzoni in Roma, via del Viminale, n. 43;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. VENETO – VENEZIA, Sez. II, n. 6619 del 5 dicembre 2002, resa tra le parti, concernente dichiarazione di nullita' ed illiceita' di una concessione edilizia, rilasciata subordinatamente al previo vincolo a destinazione a parcheggio di uso pubblico su di un’area privata;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Padova;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2014 il Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati Comegna, per delega di Bertoli, e Meloni, per delega di Lorenzoni;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1. Con scrittura privata a firma autenticata in data 29 luglio 1988 i signori Renato Vanuzzo e Marisa Canton costituivano sul fondo di loro proprietà (in catasto terreni fg. 117, mapp. 36 - parte), in favore del Comune di Padova, un vincolo d’uso pubblico per destinazione a parcheggio, secondo quanto previsto dall’art. 11 delle N.T.A. del vigente piano regolatore generale: detto atto veniva regolarmente trascritto alla Conservatori dei Registri Immobiliari di Padova in data 4 agosto 1988.

Sul presupposto di tale vincolo il Comune di Padova rilasciava il 13 ottobre 1988 ai signori Vanuzzo e Canton la concessione edilizia n. 437/88 per l’esecuzione di lavori di ristrutturazione, ampliamento e cambio di destinazione d’uso da residenziale a commerciale del loro immobile sito in Padova, alla via S.S. Fabiano e Sebastiano, n. 12 (in catasto, mapp. 29, 34, 36, 214, fg. 117).

2. Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sez. II, nella resistenza dell’intimata amministrazione comunale, con la sentenza n. 6619 del 5 dicembre 2001 respingeva il ricorso con cui i predetti signori Vanuzzo e Canton avevano chiesto la declaratoria di nullità ed illiceità dell’atto in data 29 luglio 1988, di costituzione del vincolo di uso pubblico a parcheggio sull’area di loro proprietà, e di nullità parziale della concessione edilizia n. 437/88 del 13 ottobre 1988, relativamente al calcolo degli oneri di urbanizzazione e la conseguente condanna dell’amministrazione alla loro restituzione, con interessi e rivalutazione monetaria, ritenendo infondati i motivi di censura sollevati (violazione di legge, eccesso di potere per falsità del presupposto, in relazione all’art. 11 delle N.T.A. dello strumento urbanistico in vigore, all’art. 42 della Cost. e all’art. 82, ultimo comma della legge regionale 28 giugno 1985, n. 61).

3. Gli interessati hanno chiesto la riforma di tale sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua di due articolati mezzi di gravame, rubricati rispettivamente, il primo “Violazione degli artt. 23 e 42 Costituzione (divieto di prestazioni personali e patrimoniali imposte se non in forza di disposizione di legge) – Erronea ed indebita applicazione ed interpretazione del’art. 11 NTA del PRG del Comune di Padova in combinato disposto con gli articoli 41 sexies l. 17 agosto 1942, n. 1150, articoli 9, 29, 81, 86 L.R. Veneto 27 giugno 1985, n. 61 – Travisamento dei fatti e falsità del presupposto” ed il secondo “Erronea applicazione ed interpretazione dell’art. 11 NTA del PRG del Comune di Padova in combinato disposto con gli articoli 41 sexies l. 17 agosto 1942, n. 1150. Violazione dell’art. 31, lettera d) l. 5 agosto 1978, n. 457 – Eccesso di potere per travisamento dei fatti e falsità del presupposto nonché travisamento dei fatti e dei documenti in atti”, con cui sono state sostanzialmente riproposte le censure sollevate in primo grado, a loro avviso malamente apprezzate, superficialmente esaminate ed erroneamente respinte.

Ha resistito al gravame il Comune di Padova, che ne chiesto il rigetto, deducendone l’inammissibilità e l’infondatezza.

4. Nell’imminenza dell’udienza di discussione, le parti hanno illustrato con apposite memorie le proprie rispettive tesi difensive.

Alla pubblica udienza del 7 ottobre 2014, dopo la rituale discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. L’appello è infondato.

5.1. Denunciando “Violazione degli artt. 23 e 42 Costituzione (divieto di prestazioni personali e patrimoniali imposte se non in forza di disposizione di legge) – Erronea ed indebita applicazione ed interpretazione dell’art. 11 NTA del PRG del Comune di Padova in combinato disposto con gli articoli 41 sexies l. 17 agosto 1942, n. 1150, articoli 9, 29, 81, 86 L.R. Veneto 27 giugno 1985, n. 61 – Travisamento dei fatti e falsità del presupposto”, gli appellanti hanno insistito sulla tesi dell’illegittimità dell’operato dell’amministrazione che aveva subordinato il rilascio della concessione edilizia ad una prestazione ulteriore e diversa dalla contribuzione monetaria ed in particolare alla costituzione di parcheggi di uso pubblico su aree private, rilevando che, poiché l’immobile (in relazione al quale era stato rilasciato il titolo edilizio) ricadeva in “zona residenziale 4 di completamento”, le opere di urbanizzazione e gli standards urbanistici dovevano essere apprestati e garantiti esclusivamente dal comune, mentre ai privati che ne usufruivano spettava solo di concorrere con il pagamento del contributo per gli oneri di urbanizzazione.

Secondo gli appellanti, era pertanto erroneo il richiamo all’art. 41 sexies della legge 17 agosto 1942, n. 1150, che riguardava soltanto le nuove costruzioni e prevedeva solo parcheggi, ma non di uso pubblico; ciò senza contare che, anche ammesso che la costituzione del vincolo a parcheggio pubblico potesse derivare dalle disposizioni contenute nell’art. 11 delle N.T.A., stante la natura di standard del parcheggio, ad essi appellanti sarebbe spettato lo scomputo del valore delle opere eseguite da quanto dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione, pena la violazione dell’art. 23 Cost. (in tema di prestazioni patrimoniali imposte).

La censura non è fondata.

5.1.1. L’art. 11 delle N.T.A., vigenti all’epoca dell’emanazione del provvedimento oggetto di impugnazione, conteneva norme di carattere generale per le zone residenziali, prevedendo espressamente che esse erano destinate agli insediamenti residenziali (comma 1) e che in esse erano ammesse tutte le destinazioni d’uso compatibili con la destinazione residenziale (comma 2), con esclusione delle industrie, di attività artigianali, magazzini e depositi che, a giudizio del Comune, risultassero in contrasto con le caratteristiche residenziali delle zone, di magazzini e depositi all’aperto, e di tutte quelle destinazioni che, a giudizio del Comune, potessero comportare molestia ed essere comunque in contrasto con le caratteristiche residenziali delle zone (comma 3).

Il sesto comma stabiliva poi che “Per le destinazioni commerciali e/o direzionali, realizzabili nelle zone residenziali (mediante nuove costruzioni, ristrutturazioni, ampliamenti ecc.) con volume superiore al 25% (venticinque per cento) del volume complessivo, è prescritta una dotazione di parcheggi pubblici e/o di uso pubblico in misura non inferiore a mq 40 (quaranta) ogni mq 100 (cento) di superficie lorda di pavimento; tale rapporto può essere conseguito, entro il limite del 50% (cinquanta per cento), anche mediante vincolo di destinazione di aree private”.

5.1.2. Ciò posto, la Sezione osserva che, come risulta dalla documentazione versata in atti, la concessione edilizia n. 437 rilasciata il 13 ottobre 1988 agli appellanti assentiva i lavori di ristrutturazione, ampliamento e cambio di destinazione d’uso, da residenziale a commerciale, sull’immobile di loro proprietà sito in Padova in via SS. Fabiano e Sebastiano, n. 12.

Non è pertanto revocabile in dubbio, per un verso, che in virtù della nuova destinazione d’uso dovesse trovare applicazione il ricordato sesto comma dell’art. 11 delle N.T.A., quanto alla dotazione di parcheggi pubblici e/o di uso pubblico e, per altro verso, che, proprio perché la nuova destinazione d’uso commerciale conseguiva al rilascio di apposito titolo edilizio, la (ulteriore) dotazione di parcheggio non poteva essere considerata rientrante negli standard urbanistici, tanto più che logicamente e ragionevolmente lo strumento urbanistico non avrebbe potuto neppure prevedere la (successiva) modificazione della destinazione d’uso dell’immobile ai fini della corretta individuazione degli standards urbanistici.

Del resto, diversamente da quanto dedotto dall’appellante, nella nozione di nuova costruzione di cui all’art. 41 sexies della legge 17 agosto 1942, n. 1150, rientrano non solo l’edificazione di un manufatto su un’area libera, ma anche gli interventi di ristrutturazione che, come nel caso di specie, anche in ragione dell’entità delle modifiche apportate al volume ed alla collocazione del fabbricato, rendono l’opera realizzata nel suo complesso oggettivamente diversa da quella preesistente (Cass. civ., sez. II, 3 marzo 2008, n. 5741; così anche Cons. St., sez. VI, 12 aprile 2013, n. 1995).

E’ stato anche precisato che la disposizione contenuta nel predetto art. 41 sexies “…opera come norma di relazione nei rapporti privatistici e come norma di azione nel rapporto pubblicistico con la p.a., non potendo quest’ultima autorizzare nuove costruzioni che non siano corredate di dette aree, giacché l’osservanza della norma costituisce condizione di legittimità della concessione edilizia, e spettando esclusivamente alla stessa p.a. l’accertamento della conformità degli spazi alla misura proporzionale stabilita dalla legge e della idoneità a parcheggio delle aree, con la conseguenza che il trasferimento del vincolo di destinazione su aree diverse da quelle originarie può avvenire soltanto mediante il rilascio di una concessione in variante” (Cass. civ., sez. II, 13 gennaio 2010, n. 378), chiarendosi anche che, mentre gli spazi di parcheggio di cui all’art. 41 quinquies della legge n. 1150 del 1942 costituiscono aree pubbliche da conteggiarsi ai fini della dotazione d standard, quelli di cui al successivo art. 41 sexies sono qualificati come aree private pertinenziali alle nuove costruzioni e come tali escluse (ex art. 3, comma 2, lett. d), del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444) dal computo del calcolo della misura degli standards (Cons. St., sez. IV, 8 gennaio 2013, n. 32).

Sono pertanto destituite di fondamento le tesi degli appellanti anche in ordine al preteso scomputo del valore delle opere eseguite da quanto dovuto a titolo di oneri di urbanizzazione con riferimento alla violazione degli art. 23 e 42 Cost.

5.2. Anche il secondo motivo di censura, rubricato “Erronea applicazione ed interpretazione dell’art. 11 NTA del PRG del Comune di Padova in combinato disposto con gli articoli 41 sexies l. 17 agosto 1942, n. 1150. Violazione dell’art. 31, lettera d) l. 5 agosto 1978, n. 457 – Eccesso di potere per travisamento dei fatti e falsità del presupposto nonché travisamento dei fatti e dei documenti in atti”, con cui gli appellanti hanno lamentato l’erroneo conteggio degli oneri di urbanizzazione, non può trovare accoglimento.

Come rilevato dai primi giudici, dalla documentazione prodotta dall’amministrazione resistente è emerso che gli oneri di urbanizzazione sono stati applicati a tariffa intera sulle porzioni edificate in ampliamento (mc. 221,76 per la residenza e mq. 110,83 per la superficie commerciale) e a tariffa ridotta (20%) per la parte ristrutturata (mc. 20,65) e per la differenza tra la nuova e la precedente destinazione d’uso.

Gli appellanti, pur non negando in punto di fatto tali circostanze, ribadiscono tuttavia che per le opere di ristrutturazione edilizia il contributo da corrispondere è pari al 20% della quota di oneri di urbanizzazione, sostenendo che nel caso di specie il contributo sarebbe stato calcolato sulla parte ampliata dell’immobile (di nuova realizzazione, parte C), senza tener conto dell’avvenuta demolizione, proprio a seguito della ristrutturazione, della parte B dell’originario edificio e quindi senza considerare l’unitarietà e l’unicità dell’intervento assentito di ristrutturazione, articolato in demolizione e accorpamento, e non qualificabile come duplice intervento di cambio di destinazione d’uso ed ampliamento.

Senonché dalla lettura della richiesta di concessione edilizia e di quest’ultima emerge inconfutabilmente che gli interventi assentiti concernevano non il cambio di destinazione d’uso, la ristrutturazione e l’ampliamento dell’immobile (da eseguirsi sui lati nord ed ovest, come si evince dal referto dell’8 giugno 1988 dell’Ufficio tecnico comunale), così che diventa del tutto irrilevante la circostanza che si sia proceduto anche alla demolizione di una parte (B) dell’immobile, tanto più che tale demolizione è avvenuta per effetto di un diverso titolo edilizio (autorizzazione n. 436/88 del 9 giugno 1988, come si rileva dalla motivazione della concessione edilizia n. 437/88 del 13 ottobre 1988): non sussiste pertanto la dedotta unicità ed unitarietà dell’intervento di ristrutturazione, asseritamente costituita da demolizione della parte B e conseguente costruzione della parte C), come prospettata dagli appellante e conseguentemente.

Non vi è pertanto ragione di dubitare della correttezza del calcolo dei contributi concessori operato dall’amministrazione, ciò anche con riguardo al computo del portico, la cui superficie, secondo gli appellanti, avrebbe dovuto essere computata nella sola misura del 60%, ai sensi dell’art. 2, comma 2, lett. c), del D.M. 10 maggio 1997: come hanno infatti correttamente rilevato i primi giudici, tale normativa si riferisce ai soli edifici residenziali (tant’è che nell’invocato articolo 2 si fa espresso riferimento alla superficie utile abitabile) e non può trovare applicazione per quelli ad uso commerciale, risultando dagli atti di causa (nota prot. 1081 del 23 dicembre 1988 inviata dall’ufficio tecnico comunale all’avvocatura civica) che quel portico è effettivamente destinato ad attività commerciali (mostra).

6. In conclusione l’appello deve essere respinto.

La risalenza della controversia e la peculiarità della controversie giustificano la compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sull’appello proposto dai signori Renato Vanuzzi e Marisa Canton avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Veneto, sez. II, n. 6619 del 5 dicembre 2002, lo respinge.

Dichiara interamente compensate tra le parti le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2014 con l'intervento dei magistrati:

Mario Luigi Torsello, Presidente

Carlo Saltelli, Consigliere, Estensore

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere

Doris Durante, Consigliere

Antonio Bianchi, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 04/11/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)