TAR Campania (NA) Sez.II n. 6659 del 22 ottobre 2021
Urbanistica.Cessazione obbligo di demolizione
L'illecito sanzionato dall’art. 31 comma 4-bis citato è costituito dalla inottemperanza all'ingiunzione di demolizione, la quale inizia con l'emanazione dell'ordinanza di demolizione e continua nel tempo fino a quando l'interessato (ovvero l'autorità amministrativa, in danno) non provveda ad eseguire il ripristino dello stato dei luoghi. Secondo tale prospettiva, è da escludere che l'obbligo dell'interessato di demolire si esaurisca e venga meno per effetto del decorso del termine di novanta giorni dall'ingiunzione, previsto dal comma 3 dell'art. 31, ai fini dell'acquisizione gratuita di diritto al patrimonio comunale delle opere abusive e dell'area di sedime, nonché dell'area di pertinenza preventivamente individuata ai sensi del comma 2. Infatti, nonostante la realizzazione ope legis dell'effetto acquisitivo, l'interessato permane nel possesso dei manufatti abusivi, e quindi nella disponibilità dei beni che formano oggetto dell'ordinanza di demolizione, almeno fino al momento dell'emanazione dell'atto ricognitivo che, ai sensi del comma 4, dichiara l'acquisizione del cespite al patrimonio comunale ai fini dell'immissione nel possesso e della trascrizione nei registri immobiliari. Del resto il carattere permanente dell'illecito, costituito dall'inottemperanza all'ingiunzione di demolizione, emerge in maniera lampante dal comma 4-quater del ripetuto art. 31, nel quale si prospetta il potere della Regione di "… stabilire che (le sanzioni amministrative pecuniarie previste dal comma 4-bis) siano periodicamente reiterabili qualora permanga l'inottemperanza all'ordine di demolizione"
Pubblicato il 22/10/2021
N. 06659/2021 REG.PROV.COLL.
N. 00698/2021 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 698 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Giovanni D'Angiolella, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Costanzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Aversa, via S. D'Acquisto N° 168;
contro
Comune di Giugliano in Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Bruno Mercurio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento
Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
a) dell'atto di accertamento n. 046/2020 notificato in data 16.01.2021, con il quale il Comune di Giugliano ha ingiunto il pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria pari ad euro 20.000, per la mancata ottemperanza alla precedente ingiunzione di demolizione n. 71/2015;
b) per quanto occorra, del verbale di inottemperanza del Comando di Polizia Locale, del 20.12.2017, mai comunicato e mai notificato;
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da D'Angiolella Giovanni il 30/4/2021:
dei medesimi atti già impugnati con il ricorso principale nonché, ove occorra, di quelli depositati in giudizio dal Comune di Giugliano in Campania in data 16.03.2021, ovvero
del "Regolamento per la determinazione e l'applicazione delle sanzioni amministrative
previste dall'art. 31 comma 4 bis del D.P.R. 380/01 e s.m.i. per inottemperanza all'ordine di demolizione emesso per interventi edilizi eseguiti in assenza di titoli abilitativi, in totale difformità o con variazioni essenziali" del Comune di Giugliano in Campania, approvato con Deliberazione del Commissario Straordinario con i poteri del C.C. n. 42 del 18.09.2020; b) per quanto occorra, della nota prot. n. 063064.c_e054. Reg. Uff. Int. 0024387 del 04.03.2021, a firma del Dirigente, Arch. Paola Valvo; c) di ogni altro atto presupposto, conseguenziale e/o connesso comunque lesivo degli interessi del ricorrente comprese le indagini istruttorie se ed in quanto compiute;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Giugliano in Campania;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2021 la dott.ssa Germana Lo Sapio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.La vicenda procedimentale complessiva in cui si colloca la controversia in esame è già stata portata alla cognizione del Tribunale. Con sentenza della Sezione n. 2496 del 18 giugno 2020, è stato accolto il ricorso RG 1061/2019, integrato da motivi aggiunti, avente ad oggetto la domanda di annullamento dell’ordinanza di acquisizione gratuita n. 47 del 20 dicembre 2018, conseguente alla mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, con l’effetto che il Comune avrebbe dovuto “rideterminarsi sul punto sia con riferimento all’area di sedime sia, previa adozione di adeguata motivazione circa la precisa individuazione delle superfici da acquisire, con riferimento alle ulteriori aree” cui l’acquisizione era stata estesa senza adeguata motivazione (complessivamente un’area di circa 2.000 mq, a fronte di capannoni per una superficie di circa 319 mq). Con la medesima sentenza è stata anche accertata l’avvenuta demolizione dei manufatti abusivi a cura e spese del ricorrente, con la conseguente dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse del provvedimento che aveva dichiarato “improcedibile” la S.C.I.A. per la demolizione presentata dall’interessato in data 5 settembre 2019 prot. 91785.
2. In data successiva, ovvero il 16 gennaio 2021, il Comune ha notificato al ricorrente il provvedimento impugnato in questa sede n. 46/2020 adottato ai sensi dell’art. 31 comma 4-bis del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, nel quale veniva richiamato l’art. 3 del “Regolamento per la determinazione e l'applicazione delle sanzioni amministrative previste dall'art. 31 comma 4 bis del D.P.R. 380/01 e s.m.i. per inottemperanza all'ordine di demolizione emesso per interventi edilizi eseguiti in assenza di titoli abilitativi, in totale difformità o con variazioni essenziali" del Comune di Giugliano in Campania, approvato con Deliberazione del Commissario Straordinario con i poteri del C.C. n. 42 del 18 settembre 2020.
3. Il ricorso introduttivo è affidato ad un unico articolato motivo, costituito dal vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria, essendo stata irrogata la misura massima sanzionatoria pari a 20.000 euro, con violazione del principio di proporzionalità, senza che l’area sia una di quelle previste dall’art. 27 comma 2 del d.P.R. 380/2001 e facendo rilevare che, in punto di fatto, “le opere abusive, oggetto dell'originaria ordinanza demolitoria, (…) venivano completamente rimosse, come da comunicazione di fine lavori che si deposita in atti”.
Con motivi aggiunti, vengono dedotte ulteriori censure avverso l’ordinanza impugnata con il ricorso introduttivo, specie nella parte in cui si rileva che non vi è stata alcuna regolarizzazione e che invece sono stati rimossi i manufatti, deducendosi che l’effettiva demolizione delle opere da parte del proprietario non può non incidere sulla misura della sanzione, integrandosi in tal caso la violazione del principio di ragionevolezza; viene altresì impugnato il Regolamento, quale atto presupposto.
4. Deve osservarsi, quanto alla evoluzione della vicenda, che il verbale di accertamento richiamato anche dalla ordinanza impugnata in questa sede è del 20 dicembre 2017, ovvero antecedente al deposito della sentenza di questa Sezione con cui è stata accertata, con efficacia di giudicato tra le parti, l’avvenuta demolizione delle opere; laddove, nessun riferimento a tale circostanza è contenuta nell’ordinanza di irrogazione della sanzione, pur avendo parte ricorrente messo fine all’illecito permanente in un momento in cui il bene rientrava comunque nella sua disponibilità di fatto (come riferito, l’ordinanza di acquisizione è stata annullata con il medesimo giudizio sopra citato, ma allo stato non risulta essere stata riadottata dal Comune).
5. I ricorsi sono fondati, nella parte in cui hanno ad oggetto l’ordinanza irrogativa della sanzione, con improcedibilità del ricorso per motivi aggiunti nella parte in cui ha ad oggetto il regolamento del Comune.
6. Va preliminarmente rigettata la questione di inammissibilità per mancata impugnazione del Regolamento comunale sanzionatorio approvato con deliberazione del Commissario Straordinario con i poteri del Consiglio comunale n. 42 del 18 settembre 2020.
Nel caso di specie, parte ricorrente deduce il vizio di motivazione e il difetto di istruttoria del provvedimento concreto, in relazione alla specifica situazione di fatto e, tra l’altro, all’omesso accertamento dell’avvenuta demolizione dell’immobile a spese del ricorrente. La lesione concreta all’interesse legittimo deriva pertanto dall’atto applicativo, legittimamente impugnato entro i termini ivi previsti.
7. Nel merito, non è accogliibile la censura nella parte in cui viene dedotta la violazione dell’art. 27 comma 2 del d.P.R. 380/2001. Nel caso specifico, come chiaramente emerge dal dispositivo del provvedimento è stata richiamata una specifica disposizione del Regolamento (l’art. 3 “determinazione delle sanzioni”) che non riguarda la classificazione urbanistica delle aree o il regime vincolistico cui sono sottoposte, ma attiene esclusivamente al calcolo della sanzione in base all’aumento di superficie e volumetria oggetto di accertamento (oltre che alla tipologia di abuso, se consistente nell’assenza o nella difformità rispetto al permesso di costruire).
Giova osservare peraltro che il Regolamento non è una disciplina esaustiva, poiché l’art. 4 prevede, per “eventuali interventi edilizi abusivi non ricompresi” che possano applicarsi sanzioni e somme da corrispondere assimilando tali abusi a quelli previsti dal Regolamento; “altrimenti, previa valutazione tecnica, a discrezione del Responsabile”.
7. Deve invece ritenersi fondata la doglianza con cui parte ricorrente lamenta, sia nel ricorso introduttivo, che nel ricorso per motivi aggiunti, la violazione del principio di proporzionalità, non avendo il Comune tenuto conto dell’effettiva demolizione delle opere, circostanza accertata con sentenza passata in giudicato intercorrente tra le medesime parti di questo giudizio.
Il comma 4 bis dell'art. 31 del D.P.R. n. 380 del 2001 stabilisce che "L'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro, salva l'applicazione di altre misure e sanzioni previste da norme vigenti. La sanzione, in caso di abusi realizzati sulle aree e sugli edifici di cui al comma 2 dell'articolo 27, ivi comprese le aree soggette a rischio idrogeologico elevato o molto elevato, è sempre irrogata nella misura massima...".
8. Condivisibile giurisprudenza (cfr. da ultimo, T.A.R. Campania Napoli Sez. VIII, 03 giugno 2021, n. 3717) ha affermato che la sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4-bis ha natura ripristinatoria e non punitiva; sotto questo profilo, è evidente che la circostanza di fatto della “inottemperanza”, cui pone soluzione la misura ripristinatoria a tutela dell’ordinato assetto del territorio, avrebbe dovuto essere accertata “all’attualità” dall’amministrazione, ovvero considerando che, tra il risalente verbale di accertamento 20 dicembre 2017, richiamato nel provvedimento, e il momento dell’adozione dell’atto sanzionatorio si era verificato un mutamento della situazione di fatto per effetto dell’avvenuta demolizione delle opere da parte del destinatario; mutamento peraltro “segnalato” dall’interessato con S.C.I.A. 5 settembre 2019 prot. 91785 e, come sopra osservato, anche accertato con sentenza di questa Sezione n. 2496 del 18 giugno 2020.
9. La violazione del principio di proporzionalità e il conseguente difetto di istruttoria emerge in maniera ancora più evidente se si considera, secondo un diffuso orientamento, che l'illecito sanzionato dall’art. 31 comma 4-bis citato è costituito dalla inottemperanza all'ingiunzione di demolizione, la quale inizia con l'emanazione dell'ordinanza di demolizione e continua nel tempo fino a quando l'interessato (ovvero l'autorità amministrativa, in danno) non provveda ad eseguire il ripristino dello stato dei luoghi. Secondo tale prospettiva, “è da escludere che l'obbligo dell'interessato di demolire si esaurisca e venga meno per effetto del decorso del termine di novanta giorni dall'ingiunzione, previsto dal comma 3 dell'art. 31, ai fini dell'acquisizione gratuita di diritto al patrimonio comunale delle opere abusive e dell'area di sedime, nonché dell'area di pertinenza preventivamente individuata ai sensi del comma 2. Infatti, nonostante la realizzazione ope legis dell'effetto acquisitivo, l'interessato permane nel possesso dei manufatti abusivi, e quindi nella disponibilità dei beni che formano oggetto dell'ordinanza di demolizione, almeno fino al momento dell'emanazione dell'atto ricognitivo che, ai sensi del comma 4, dichiara l'acquisizione del cespite al patrimonio comunale ai fini dell'immissione nel possesso e della trascrizione nei registri immobiliari. Del resto il carattere permanente dell'illecito, costituito dall'inottemperanza all'ingiunzione di demolizione, emerge in maniera lampante dal comma 4-quater del ripetuto art. 31, nel quale si prospetta il potere della Regione di "… stabilire che (le sanzioni amministrative pecuniarie previste dal comma 4-bis) siano periodicamente reiterabili qualora permanga l'inottemperanza all'ordine di demolizione" (T.A.R. Campania Napoli Sez. III, 5 maggio 2021, n. 2982).
10. Nel caso specifico, parte ricorrente ha legittimamente posto fine all’illecito, demolendo l’intervento abusivo, prima dell’adozione dell’atto ricognitivo dell’effetto acquisitivo (così facendo venir meno il presupposto dell’inottemperanza), poiché l’ordinanza di acquisizione gratuita n. 47 del 20 dicembre 2018 è stata annullata con la medesima sentenza n. 2496/2020; né il Comune ha riesercitato il relativo potere ricognitivo ex art. 31 comma 3 del d.P.R. 380/2001.
11. L’irragionevolezza della misura ripristinatoria a fronte di un abuso già oggetto di demolizione nel caso in esame è resa peraltro palese proprio dalla considerazione, stigmatizzata dal ricorrente, che il Comune ha irrogato la sanzione nella sua misura massima (pari 20.000 euro, limite previsto dal legislatore e non derogabile in pejus con una fonte secondaria), così equiparando in concreto la situazione in cui il ripristino dello status quo ante sia già stato realizzato da parte del destinatario – sia pure in ritardo rispetto al termine di novanta giorni – a quella in cui non solo l’intervento abusivo permane, ma è qualificabile come massimamente incidente sul territorio, per volumetria e superficie.
12. In conclusione i ricorsi vanno pertanto accolti con conseguente annullamento dell’ordinanza irrogativa della sanzione pecuniaria n. 46/2020.
13. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li accoglie e per l’effetto annulla l’ordinanza n. 46/2020 ex art. 31 comma 4-bis del d.P.R. 380/2001.
Condanna il Comune al pagamento delle spese in favore di parte ricorrente, liquidate in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge e oltre il rimborso del contributo unificato, se versato, con distrazione in favore del procuratore antistatario.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 5 ottobre 2021 con l'intervento dei magistrati:
Paolo Corciulo, Presidente
Maria Laura Maddalena, Consigliere
Germana Lo Sapio, Primo Referendario, Estensore
