IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO

ROMA - PRIMA SEZIONE -

nelle persone dei magistrati:

Dott. Pasquale de Lise Presidente
Dott. Roberto Politi Componente
Dott. Roberto Caponigro Componente, relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1845 del 2006, proposto da

DANECO S.p.a.

in persona del legale rappresentante pro tempore ing. Enrico Bruschi, in proprio e quale mandataria dell’associazione temporanea di imprese con FISIA-ITALIMPIANTI S.p.a. e BABCOCK ENVIRONMENT GMBH, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Enrico Soprano e Francesco Vecchione con i quali elettivamente domiciliata in Roma, Via degli Avignonesi n. 5

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri – Ministero dell’Ambiente e Tutela del Territorio – Ministero dell’Interno - Commissario delegato per l’emergenza ambientale in Puglia, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato presso cui ope legis domiciliano in Roma, Via dei Portoghesi n. 12

nonché

Regione Puglia, in persona del Presidente e legale rappresentante pro tempore, dott. Nicola Vendola, rappresentata e difesa dall’Avv. Luca Alberto Clarizio e con lo stesso elettivamente domiciliata in Roma, Via del Conservatorio n. 91 (c/o studio Avv. Giuliana Aliberti)

per l’annullamento

del decreto n. 187/CD/R del 9.12.2005 del Commissario delegato per l’emergenza ambientale nella Regione Puglia (pubblicato sul bollettino ufficiale della Regione Puglia del 22.12.2005) con il quale è stato approvato l’aggiornamento, completamento e modifica del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti in Puglia (piano adottato con decreto commissariale n. 41/2001, così come completato integrato e modificato con il decreto commissariale n. 296/2002) nella parte in cui, per quanto in questa sede direttamente interessa, il medesimo piano al punto 2.2.1 esclude di poter far ricorso a nuovi impianti di termovalorizzazione, con riferimento alla gestione unitaria del ciclo dei rifiuti urbani in ambito territoriale ottimale a servizio della Provincia di Lecce, nonché in ordine ad altri profili operativi del piano stesso, nei sensi in prosieguo chiariti;

di ogni ulteriore atto connesso, conseguente o consequenziale, comunque lesivo dell’interesse di parte ricorrente, ivi compresi gli atti tutti dell’istruttoria a monte dell’approvazione del piano, allo stato non conosciuti;

dei provvedimenti di autotutela allo stato non conosciuti adottati o adottandi da parte della struttura commissariale volti ad incidere negativamente sulle gare bandite ed espletate dallo stesso Commissario antecedentemente all’approvazione del nuovo piano di gestione dei rifiuti in Puglia, provvedimenti adottati dalla struttura commissariale sulla scorta delle nuove previsioni del piano di gestione dei rifiuti in Puglia.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Vista la costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato;

Vista la costituzione in giudizio della Regione Puglia;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Uditi alla udienza pubblica del 9 febbraio 2007, relatore il dott. Roberto Caponigro, l’avv. Francesco Vecchione per la ricorrente e l’avv. Luca Alberto Clarizio per la Regione Puglia;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

1. La ricorrente contesta il punto 2.2.1 dell’impugnato decreto n. 187 del 9.12.2005 adottato dal Commissario delegato per l’emergenza ambientale in Puglia per la parte in cui nel piano di gestione dei rifiuti stabilisce di procedere allo smaltimento dei rifiuti utilizzando gli impianti di recupero energetico attualmente presenti in Puglia anziché per il tramite di nuovi impianti di termovalorizzazione.

Tale scelta strategica, assume la Daneco S.p.a., sarebbe lesiva della posizione della ricorrente, atteso che, avendo quest’ultima proposto, ai fini della partecipazione alla gara di Lecce, un progetto prevedente la realizzazione di un termovalorizzatore, laddove la stessa, esclusa dall’amministrazione, dovesse essere riammessa alla procedura di gara, si troverebbe ad essere nuovamente esclusa in quanto la propria proposta progettuale sarebbe in contrasto con le linee direttive del piano.

Il ricorso è articolato nei seguenti motivi:

Violazione e falsa applicazione artt. 2 e 5 L. 225/1992 con gli art. 117, co. 2, art. 11, art. 32, art. 3, art. 41 Cost. Violazione e falsa applicazione art. 1, lett. a), co. 1, direttiva 75/442 e direttiva 91/156 CEE. Violazione e falsa applicazione artt. 1, 5, 6, 11, 18, 19 e 26 D.Lgs. 22/1997. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Incompetenza.
Il Commissario delegato, avente poteri limitati a completare i procedimenti amministrativi già attivati presso il suo Ufficio, avrebbe adottato il piano di gestione rifiuti in carenza di potere.

Incompetenza; violazione L. 225/1992 e successive modifiche ed integrazioni. Violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi costituzionali in tema di buona amministrazione. Violazione degli art. 1 e 3 L. 241/1990 e successive modifiche e integrazioni e del principio generale di legalità. Eccesso di potere per sviamento, falso presupposto di fatto e di diritto, contraddittorietà, illogicità, irrazionalità. Difetto assoluto di motivazione.
Il Commissario delegato avrebbe usato i propri poteri non per concludere il procedimento di gestione dell’emergenza, ma per anticipare decisioni che la Regione Puglia, come organo di amministrazione locale, avrebbe potuto prendere solo a seguito della scadenza del periodo emergenziale.

Violazione art. 5 D.Lgs. 22/1997. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per difetto di congrua istruttoria a base delle scelte del piano in questa sede impugnato. Contraddittorietà ed illogicità dell’azione amministrativa. Sviamento. Violazione art. 117 Cost. Violazione artt. 3 e 41 Cost.
La scelta del Commissario delegato, di escludere a priori la possibilità di realizzare nuovi impianti di incenerimento della frazione secca, sarebbe erronea per l’assenza di una congrua istruttoria, essendo tutta da dimostrare, e comunque contraddittoria con l’esistenza di una situazione emergenziale, l’affermazione secondo cui la produzione complessiva di CDR prevista nel piano sia assorbibile dagli impianti delle tipologie attualmente presenti sul territorio regionale.

La scelta di fondo di preferire i soli impianti di CDR alla più moderna tecnologia degli impianti di termovalorizzazione costituirebbe una violazione dell’art. 5 L. 22/1997 e del principio dell’autosufficienza, attesa l’incertezza sulla potenziale sufficienza degli impianti presenti sul territorio regionale a smaltire tutta la quantità di CDR prodotta.

Le affermazioni sulla inidoneità degli impianti di termovalorizzazione sarebbero generiche e prive di supporto istruttorio e motivazionale.

Violazione del principio del contrarius actus. Violazione del giusto procedimento di legge. Carenza di interesse. Sviamento. Illogicità. Violazione artt. 3 e 97 Cost.
Il Commissario delegato avrebbe dovuto articolatamente motivare sull’opportunità e sulle ragioni di una scelta di piano diametralmente opposta rispetto alle precedenti gare che consentivano la possibilità di realizzare un termovalorizzatore per la gestione dei rifiuti.

Violazione art. 5 D.Lgs. 22/1997. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per difetto di congrua istruttoria a base delle scelte del piano in questa sede impugnato. Contraddittorietà dell’azione amministrativa. Sviamento. Violazione art. 117 Cost. Violazione artt. 3 e 41 Cost.
Il piano sarebbe inattendibile anche laddove prevede che la localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti dovrà tenere conto dei sistemi di collegamento e dovrà privilegiare i siti che consentono un collegamento ferroviario, apparendo tale prescrizione di difficile, se non impossibile, attuazione.

Con successiva memoria, depositata per l’udienza di merito, la ricorrente ha fatto presente che la scelta strategica del Commissario delegato sarebbe lesiva per la propria posizione, così come per quella degli altri operatori del settore, che vedrebbero precluso ogni futuro scenario di realizzazione di termovalorizzatori, per cui sussisterebbe l’interesse strumentale ad ottenere una decisione volta a non escludere aprioristicamente una scelta operativa, quella della termovalorizzazione, in grado di apportare una seria alternativa alle problematiche collegate allo smaltimento dei rifiuti.

La Regione Puglia ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse in quanto il giudizio cui ha fatto riferimento la Daneco per fondare il proprio interesse all’impugnativa si sarebbe concluso con sentenza della Sesta Sezione del Consiglio di Stato che ha respinto l’appello della detta società, la quale, quindi, non avrebbe più alcuna possibilità di aggiudicarsi la gara per l’affidamento del sistema di gestione e smaltimento rifiuti tramite impianto di produzione CDR e/o di termovalorizzazione per la provincia di Lecce.

Ha eccepito altresì l’inammissibilità per difetto di giurisdizione del motivo d’impugnativa con cui l’illegittimità dell’atto impugnato è stata dedotta dalla carenza assoluta di potere, spettando alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia quando è dedotta l’assenza di una norma attributiva del potere esercitato dalla pubblica amministrazione.

Nel merito, l’Avvocatura dello Stato e la Regione Puglia hanno contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del ricorso.

All’udienza pubblica del 9 febbraio 2007, la causa è stata introitata per la decisione.

2. Il ricorso è inammissibile per carenza di interesse.

Le condizioni soggettive dell’azione sono la legittimazione ad agire e l’interesse a ricorrere.

L’interesse a ricorrere consiste in un vantaggio pratico e concreto, anche soltanto eventuale o di carattere morale, che può derivare al ricorrente dall’accoglimento del ricorso.

I caratteri dell’interesse al ricorso sono: la personalità, vale a dire che l’utilità derivante dall’eventuale accoglimento del ricorso deve riguardare specificamente e direttamente il ricorrente; l’attualità, vale a dire che l’interesse deve sussistere al momento dell’instaurazione del giudizio, mentre non è sufficiente configurare soltanto l’eventualità o l’ipotesi di una lesione; la concretezza, vale a dire che l’interesse va valutato con riferimento ad un pregiudizio concretamente verificatosi ai danni del ricorrente.

Nel caso di specie, la posizione dedotta in giudizio dalla ricorrente difetta dei caratteri dell’attualità della lesione e della concretezza del pregiudizio.

Nel ricorso, la Daneco S.p.a. ha ritenuto lesiva per la propria posizione la scelta strategica effettuata dal Commissario delegato nel modificare il piano di gestione dei rifiuti, atteso che, avendo proposto, ai fini della partecipazione alla gara per l’affidamento del sistema di smaltimento rifiuti e recupero energetico tramite impianti di produzione di CDR e/o impianto di termovalorizzazione, un progetto prevedente la realizzazione di un termovalorizzatore, ove dovesse essere riammessa alla gara afferente al lotto di Lecce, si troverebbe ad essere nuovamente esclusa in quanto la propria proposta progettuale sarebbe in contrasto con le linee direttive del piano.

La prospettazione non può essere condivisa ed il difetto dell’interesse al ricorso emerge in relazione ad un duplice aspetto.

In primo luogo, l’attualità e la concretezza della lesione prospettata si avrebbe soltanto a seguito di un nuovo provvedimento di esclusione che, rebus sic stantibus, non sussiste.

Peraltro, il ricorso giurisdizionale proposto dalla ricorrente avverso l’atto di esclusione dalla gara richiamata è stato respinto dal T.A.R. adito ed il relativo appello è stato a sua volta respinto dal Consiglio di Stato, per cui neppure in ipotesi potrebbe realizzarsi la lesione prospettata dalla Daneco S.p.a. per effetto dell’atto in questa sede impugnato.

Con la memoria successivamente depositata, la ricorrente, inoltre, ha sostenuto che la scelta strategica del Commissario delegato avrebbe precluso ogni futuro scenario di realizzazione di termovalorizzatori, sicché sussisterebbe l’interesse strumentale ad ottenere una decisione volta a non escludere aprioristicamente una scelta operativa, quella della termovalorizzazione, in grado di apportare una seria alternativa alle problematiche collegate allo smaltimento dei rifiuti.

Pur tenendo conto di tale prospettiva, indubbiamente più ampia di quella rappresentata originariamente nel ricorso, l’interesse deve ritenersi privo dei caratteri della lesività attuale e concreta.

Il piano regionale di gestione dei rifiuti adottato dal Commissario delegato per l’emergenza ambientale costituisce un atto di alta amministrazione, caratterizzato da amplissima discrezionalità in quanto espressione di una funzione di raccordo tra indirizzo politico, di pertinenza dello Stato comunità, e attività amministrativa in senso stretto, riferibile allo Stato amministrazione.

Il suddetto piano di gestione dei rifiuti è altresì un atto amministrativo generale in quanto si rivolge ad una pluralità indistinta di soggetti, non individuabili a priori, per cui non comporta la ponderazione di interessi che si appuntino su soggetti particolari e, di norma, non incide direttamente sulla sfera giuridica di possibili destinatari.

Ne consegue che, non sussistendo, al momento della proposizione del ricorso, un interesse attuale, essendo la lesione prospettata solo eventuale ed ipotetica, e non configurandosi, pertanto, un pregiudizio concreto ai danni della ricorrente, l’interesse al ricorso si rivela comunque carente.

Infatti, mentre l’interesse al ricorso sussiste anche se dall’eventuale accoglimento del ricorso il vantaggio sperato è solo eventuale e non certo, in questo concretizzandosi la differenza tra interesse strumentale ed interesse finale, l’interesse al ricorso non sussiste se la lesione è solo futura ed eventuale e non attuale e concreta.

In altri termini, l’interesse strumentale alla riedizione del potere amministrativo attiene alla vicenda del conseguimento del bene della vita cui tende il ricorrente con l’instaurazione del giudizio e ben può dirsi che l’interesse al ricorso sussiste quando dal suo eventuale accoglimento non deriva direttamente la soddisfazione dell’utilità finale ma la possibilità di ottenere la stessa a seguito del nuovo esercizio del potere pubblico; diversamente, la lesione che deve sussistere per rendere ammissibile la proposizione del ricorso non può essere eventuale e futura ma deve essere attuale e concreta.

Di qui, considerata l’assenza dei caratteri dell’attualità e della concretezza, la carenza di interesse al ricorso.

D’altra parte, di fronte ad una scelta di politica ambientale, l’interesse dell’imprenditore operante nel settore alle modalità di smaltimento dei rifiuti, pur differenziato, non è qualificato e si configura come interesse di mero fatto, sicché non sussiste, sotto tale profilo, neppure la legittimazione ad agire della Società ricorrente.

3. Sussistono giuste ragioni, considerata la peculiarità della fattispecie, per disporre la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.