La demo-ricostruzione con modifica di sagoma e prospetti: l’evoluzione normativa della categoria della ristrutturazione edilizia ex art. 3 comma 1, lettera d) del d.p.r. n. 380/2001

di Antonio VERDEROSA

1.1 – In applicazione dell’art. 3 – comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, nel testo attualmente vigente, introdotto dall' articolo 28 - comma 5-bis, lettera a) del D.L. 1 marzo 2022, n. 17, convertito, con modificazioni, dalla Legge 27 aprile 2022, n. 34 , gli interventi di ristrutturazione edilizia sono quelli “ rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresi' gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilità, per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico. L'intervento puo' prevedere altresi', nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purche' sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio , di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 , ad eccezione degli edifici situati in aree tutelate ai sensi degli articoli 136, comma 1, lettere c) e d), e 142 del medesimo codice, nonche', fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico , gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria ​ ”.

In altri termini, in virtù dell’art. 3 comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, nel testo vigente, nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli di demolizione e ricostruzione di immobili:

- con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche;

- ricadenti in aree vincolate ai sensi dell’art. 142 del D.lgs n. 42/2004 .

Per l’effetto, gli interventi di demo-ricostruzione del precedente immobile, con modifica della sagoma o prospetti, ricadente in area vincolata ex art. 142 del D.lgs n. 42/2004, sono pienamente conformi alla disciplina oggi vigente ovvero è sicuramente riconducibile alla categoria della ristrutturazione edilizia, come sopra definita.

1.2 – Chiarito quanto sopra, l’approfondimento normativo impone la analisi della disposizione modificatrice contenuta nel decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, recante «Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitali» (Decreto Semplificazioni) poi convertito nella Legge 11 settembre 2020, n. 120.

E ciò, al fine di chiarire se gli interventi di demo-ricostruzione con modifica della sagoma/prospetti di immobili ricadenti in aree vincolate ai sensi dell’art. 142 del D.lgs n. 42/2004 fossero riconducibili alla categoria della ristrutturazione edilizia sulla base della disciplina applicabile ratione temporis e cioè a partire dal 16 luglio 2020.

A tal fine, preliminarmente, una breve ricostruzione delle modifiche nel tempo apportate al T.U.Ed..

1.3 – Questa la formulazione dell’art. 3 - comma 1 lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, nel testo originario: " interventi di ristrutturazione edilizia", gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio , l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente , fatte salve le sole innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica”.

1.4 – La norma, nella formulazione originaria, prevedeva due distinti tipi di ristrutturazione edilizia:

- conservativa, avente ad oggetto il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio e l’eliminazione/modifica/inserimento di nuovi elementi e impianti);

- ricostruttiva, avente ad oggetto la demo-ricostruzione dell’edificio con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente (c.d. fedele ricostruzione).

1.5 - Con il tempo il legislatore ha progressivamente ampliato l’ambito della ristrutturazione edilizia c.d. ricostruttiva e, per converso, ha ricondotto alcuni degli interventi della ristrutturazione edilizia al restauro e risanamento conservativo (art. 3 – comma 1 – lett. c) o, addirittura, alla manutenzione straordinaria (art. 3 – comma 1 – lett. b).

In particolare, l' art. 30, comma 1, lettera a), del D.L. 21 giugno 2013, n. 69 , convertito, con modificazioni, dalla Legge 9 agosto 2013, n. 98 , ha eliminato il riferimento alla sagoma prevedendo, quindi, per gli immobili non vincolati l’obbligo del rispetto della sola volumetria preesistente.

Con riferimento, invece, agli immobili vincolati, la norma prevedeva che “rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a vincoli ai sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove sia rispettata la medesima sagoma dell'edificio preesistente”.

Già il testo del 2013, cioè, faceva espressamente riferimento agli immobili sottoposti a vincolo, non anche – quantomeno espressamente – a quelli ricadenti in aree vincolate.

1.6 – L’art. 3 - comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, poi, prima di approdare alla formulazione attualmente vigente e sopra riportata ( la quale - si ripete - consente espressamente la ristrutturazione edilizia con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche di immobili ricadenti in aree vincolate ai sensi dell’art. 142 del D.lgs n. 42/2004) , è stato modificato con il D.L. n. 76/2020, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 120/2020.

Con tale norma, il legislatore ha introdotto misure finalizzate “ alla semplificazione e all’accelerazione delle procedure amministrative in vista del rilancio delle attività economiche e produttive” .

In particolare, come dichiarato nella relazione di accompagnamento alla proposta di conversione del D.L., detta modifica è stata giustificata dalla “ necessità di rimettere in moto l’edilizia, senza aumentare il consumo del suolo anche attraverso l’agevolazione degli interventi di ristrutturazione, rimuovendo le limitazioni e le rigidità che si incontrano laddove si voglia intervenire sull’edificato esistente , creando nuove opportunità di operare sugli edifici che non presentano un valore storico-artistico o testimoniale e che siano piuttosto caratterizzati da una scadente qualità architettonica e da insufficienti requisiti energetici, di sicurezza sismica, igienica e sanitaria … ”.

Muovendo da tale finalità, l’art. 3 - comma 1 lett. d) del D.P.R. n. 380/2001 è stato così modificato: “ interventi di ristrutturazione edilizia", gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresi' gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche , con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilità, per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico. L'intervento puo' prevedere altresi', nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purche' sia possibile accertarne la preesistente consistenza. Rimane fermo che, con riferimento agli immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio , di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 , nonche', fatte salve le previsioni legislative e degli strumenti urbanistici, a quelli ubicati nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, o in zone a queste assimilabili in base alla normativa regionale e ai piani urbanistici comunali, nei centri e nuclei storici consolidati e negli ulteriori ambiti di particolare pregio storico e architettonico, gli interventi di demolizione e ricostruzione e gli interventi di ripristino di edifici crollati o demoliti costituiscono interventi di ristrutturazione edilizia soltanto ove siano mantenuti sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria ​”.

Con tale previsione normativa, cioè, è stata introdotta una disciplina speculare tra gli immobili non vincolati e quelli vincolati.

Per i primi, infatti, è stato previsto che rientra nella ristrutturazione edilizia qualsiasi intervento di demo-ricostruzione anche con caratteristiche molto differenti rispetto all’immobile preesistente (“ con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche” ).

Per gli immobili vincolati (e per quelli ricadenti in zona A e assimilate), invece, gli interventi rientrano nella ristrutturazione edilizia solo se viene mantenuta la stessa “ sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche dell'edificio preesistente e non siano previsti incrementi di volumetria ​”.

1.7 - Chiarito quanto sopra, è decisivo chiarire cosa debba intendersi “ per immobili sottoposti a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio , di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 ”, ovvero se nell’ambito di detta definizione rientrano solo gliimmobili sottoposti a vincolo e, quindi, solo i beni sottoposti a vincolo diretto di carattere storico, architettonico e artistico (Parte Seconda del D.lgs. n. 42/2004, art. 10) e quelli oggetto di specifica dichiarazione di interesse culturale (art. 13 del D.lgs n. 42/2004) o anche gli immobili ricadenti in aree vincolate (di cui alla Parte Terza del D.Lgs. n. 42/2004).

1.8 - A favore della prima tesi militano le seguenti – plurime – considerazioni.

1.8.1 – Un primo dato, si rinviene nella richiamata relazione di accompagnamento alla proposta di conversione del D.L., la quale giustifica le modifiche introdotte al fine di “… rimettere in moto l’edilizia, senza aumentare il consumo del suolo anche attraverso l’agevolazione degli interventi di ristrutturazione , rimuovendo le limitazioni e le rigidità che si incontrano laddove si voglia intervenire sull’edificato esistente , creando nuove opportunità di operare sugli edifici che non presentano un valore storico-artistico o testimoniale e che siano piuttosto caratterizzati da una scadente qualità architettonica e da insufficienti requisiti energetici, di sicurezza sismica, igienica e sanitaria … ”.

La finalità di agevolare gli interventi di ristrutturazione edilizia degli edifici che non presentano un valore storico-artistico o testimoniale induce a ritenere possibili detti interventi sugli immobili vincolati ex art. 142 del D.lgs n. 42/2004 i quali, del pari, sono “ edifici che non presentano un valore storico-artistico o testimoniale”.

1.8.2 - Il D.lgs n. 42/2004 è finalizzato alla valorizzazione di due tipi di beni:

- i beni culturali (Parte Seconda, art. 10);

- beni paesaggistici (Parte Terza, art. 136 e 142).

Trattasi di beni con caratteristiche e finalità di tuteladel tutto diverse e con distinte competenze in materia.

In particolare, per i primi, la tutela attiene alla consistenza materiale del bene e la competenza al rilascio dell’autorizzazione ad intervenire sul bene è direttamente della Soprintendenza.

Per i secondi, invece, ovvero per le aree tutelate per legge (art. 142), di interesse del presente parere, la tutela non attiene alla consistenza materiale dell’immobile, ma alla salvaguardia dei valori paesaggistici, ovvero è volta ad evitare interventi sugli immobili che “ rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione” (art. 146).

Tale tutela è in capo alle Regioni. Come è noto, in Campania, tale competenza è sub-delegata ai Comuni, che la esercitano previo parere della Soprintendenza.

Chiarito quanto sopra è evidente che, se la demo-ricostruzione di un immobile vincolato ai sensi della Parte Seconda del Codice non è riconducibile alla ristrutturazione edilizia in quanto va ad incidere sulla consistenza materiale di un bene culturale , la stessa considerazione non vale per gli immobili che non hanno alcun interesse culturale, ma risultano gravati solo perché ricadenti in area gravata da vincolo paesaggistico.

Per tale tipologia, la demo-ricostruzione non va a ledere la tutela del vincolo paesaggistico gravante sull’area.

Tale interpretazione, tra l’altro, non è in grado di arrecare alcun pregiudizio ai valori tutelati dall’art. 9 della Costituzione e dal D.lgs. n. 42/2004, visto che per gli immobili ricadenti in area vincolata dal punto di vista paesaggistico la realizzazione dell’intervento è sempre subordinato al preventivo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ex art. 146 del D.lgs. n. 42/2004.

In altri termini, negare a prescindere la demo-ricostruzione con modifica della sagoma/prospetti di un immobile vincolato ex art. 142 del D.lgs n. 42/2004 ovvero, solo perché ricompreso nella fascia di 150,00 metri da fiumi, torrenti e corsi d’acqua, non risponderebbe a nessuna necessità di tutela.

1.8.3 – Il principio generale cui è improntato il Codice dei beni culturali e del paesaggio è quello di consentire ai proprietari di beni tutelati di eseguire tutti gli interventi edilizi e di restauro ritenuti compatibili dalla Soprintendenza.

Muovendo da tale presupposto, è evidente che gli interventi edilizi previsti dall’art. 3 del D.P.R. n. 380/2001 non sono - di per sé – mai idonei a compromettere le esigenze di tutela dei beni sottoposti a vincoli.

E ciò, poiché la relativa realizzazione e, quindi, la tutela di detti beni è comunque subordinata all’atto di assenso della Soprintendenza.

Per l’effetto, una interpretazione dell’art. 3 - comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, nella formulazione previgente, che ritenga riconducibile alla ristrutturazione edilizia anche gli interventi di demo-ricostruzione, con modifica della sagoma, degli immobili vincolati ai fini paesaggistici ai sensi dell’art. 142 del D.Lgs. n. 42/2004 non determinerebbe mai alcun pericolo di compromissione dei valori tutelati.

1.9 – La ricostruzione che precede trova conferma:

- nel parere reso dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici (prot. n. 7944 dell’11.08.2021) il quale, nell’interpretare proprio l’art. 3 comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, nel testo introdotto dal D.L. n. 76/2020, ha ritenuto che “ per immobili il cui vincolo risiede nell’essere inseriti in aree sottoposte a vincolo paesaggistico (Parte III del Codice) – sebbene privi di riconosciuto valore storico, artistico o architettonico intrinseco – sia consentito intervenire anche attraverso demolizione e ricostruzione classificabili nella “ristrutturazione edilizia”, che nella definizione del D.P.R. 380/2001 comprende anche modifiche alla sagoma, al sedime, ai prospetti ed al volume preesistente . Tali interventi vanno, tuttavia, sempre inquadrati all’interno di specifiche previsioni regolamentari proprie degli strumenti urbanistici comunali e sono da sottoporre, comunque, al rilascio di nulla osta da parte delle Amministrazioni competenti per la tutela del vincolo ”;

- nella recente giurisprudenza amministrativa la quale ha ritenuto che: - “ già dalla versione previgente della norma si doveva intendere che il riferimento operato dall’art. 3 del T.U. n. 380/2001 ai beni immobili sottoposti a tutela ai sensi del D.lgs n. 42/2004 fosse limitato ai soli beni immobili sottoposti a vincolo diretto (e questo anche per le ragioni che saranno esposte nei successivi paragrafi 7.2 e 7.3) , non vi è dubbio che la novella del 2020 rende ancora più convincente tale interpretazione ” ;

- il fatto che il “nuovo” art. 3, lett. d), del T.U. Edilizia contempli tre nuove categorie di “beni vincolati” in cui ricadono senza ombra di dubbio solo singoli beni immobili (o gruppi di immobili costituenti centro storico, nucleo storico consolidato oppure ambito di particolare pregio storico e architettonico) e non anche aree tutelate dal punti di vista paesaggistico, consente di ritenere che la necessità di conservazione dell’area di sedime sussiste solo per i singoli immobili soggetti a vincolo ex D.lgs n. 42/2004 oppure ex “nuovo” art. 3 del T.U. Edilizia (T.A.R. Marche – Sez. I – Sentenza n. 170 del 18.03.2022).

1.10 – Tale decisione è di notevole importanza anche perché affronta espressamente, superandole, le argomentazioni della Cassazione Penale.

Per completezza, è opportuno evidenziare che la suddetta sentenza è stata impugnata dinanzi al Consiglio di Stato (R.G. n. 4531/2022), il quale, con ordinanza n. 10916 del 13.12.2022, ha rimesso l’appello sul ruolo, ravvisata “ la necessità dell'astensione di uno dei componenti del Collegio, avendo questi resto parere sulla questione giuridica per cui è causa in qualità di membro effettivo del Consiglio superiore dei lavori pubblici ”.

Il riferimento è proprio al parere prot. n. 7944 dell’11.08.2021, sopra richiamato, il quale ha univocamente chiarito la riconducibilità alla ristrutturazione edilizia degli interventi di demo-ricostruzione con modifica di sagoma e prospetti anche in vigenza dell’art. 3 – comma 1 – lett. d) del D.P.R. n. 380/2001 nel testo introdotto dal D.L. n. 76/2020, come convertito.

1.11 - Le considerazioni di cui sopra escludono qualsivoglia profilo di contrasto con l’art. 3 – comma 1 – lett. d) del D.P.R. n. 380/2001 ovvero danno conto della riconducibilità dell’intervento di demo-ricostruzione con modifica di sagoma e prospetti alla categoria della ristrutturazione edilizia sulla base del testo vigente dal luglio 2020.

1.12 – Fermo quanto sopra, un ulteriore e rilevante dato.

Va sempre verificato se la sagoma planimetrica è ricompresa in quella preesistente ed in ogni caso va valutato se il progetto, prevede una riduzione volumetrica ed una corrispondente riduzione dell’ingombro, tale da ricondurre il nuovo edificio all’interno dell’ingombro preesistente .

1.13 - Tale circostanza assume rilevanza sotto un duplice profilo.

1.13.1 – Prima di tutto, quale che sia l’interpretazione dell’art. 3 – comma 1 – lett. d) del D.P.R. n. 380/2001, un dato appare dirimente: la modifica della sagoma potrebbe assumere rilevanza solo ove in incremento rispetto alla preesistente.

Giammai un intervento in decremento ovvero all’interno dell’ingombro preesistente potrebbe dar luogo ad una nuova costruzione.

1.13.2 – La conferma si rinviene nella lettura dell’art. 3 – comma 1 – lett. e) del D.P.R. n. 380/2001, recante la individuazione degli “ interventi di nuova costruzione”.

La tecnica legislativa di cui all’art. 3 è pacifica.

La “definizione degli interventi edilizi” ivi prevista riconduce a ciascuna categoria, come è ovvio che sia, opere diverse e sempre più rilevanti man mano che si passa da una categoria all’altra.

Con la ovvia conseguenza che ciascuna categoria di intervento va letta sulla base anche di quanto riportato nelle altre.

Chiarito quanto sopra, dirimente la lettura dell’art. 3 – comma 1 – lett. e) ed, in particolare, della lett. e.1: è riconducibile agli “e) interventi di nuova costruzione ….. e.1 la costruzione di manufatti edilizi … ovvero l’ampliamento di quelli esistenti all’esterno della sagoma esistente ”.

Giammai, cioè, potrebbe essere ricondotto alla nuova costruzione un intervento all’interno della medesima sagoma.

Lo esclude la norma.

Lo escluda la portata e finalità di tale categoria di intervento, volta a disciplinare gli “ interventi .. di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio ”.

Una demo-ricostruzione riduttiva non potrebbe giammai assumere rilevanza a tal fine.

Conclusivamente :

a - l’art. 3 – comma 1, lettera d) del D.P.R. n. 380/2001 il testo vigente a partire dal 16 luglio 2020 ricomprendeva tra gli interventi di ristrutturazione edilizia anche quelli di demo-ricostruzione, con modifica della sagoma, di immobili ricadenti in aree gravate da vincolo paesaggistico ex art. 142 del D.lgs n. 42/2004;

b – in ogni caso, un intervento di demo-ricostruzione all’interno della sagoma preesistente non potrebbe giammai configurare un intervento di nuova costruzione.