Superficie utile e superficie accessoria: una distinzione davvero irrilevante?
di Paola MINETTI
Una domanda provocatoria per introdurre un commento alla sentenza del TAR Lazio Roma, sezione II bis, n. 1439 del gennaio 2017, che dispone in merito alla legittimità di una ordinanza ripristinatoria, comminata dal Comune di Roma, per il cambio di destinazione di uso di una mansarda in locale abitabile, grazie ad interventi interni, atti a modificare la destinazione d'uso della stessa, mediante la conversione da Superficie accessoria in Superficie utile e collegamento, con un scala interna, ai locali sottostanti la mansarda.
La tesi del ricorrente, colpito dall'ordinanza comunale, è la presunta indifferenza, a seguito dell'entrata in vigore della disposizione, introdotta dall'art. 17, comma 1, lettera n), legge n. 164 del 2014, divenuto art. 23-ter del D.p.r. 380/2001 "Mutamento d'uso urbanisticamente rilevante" 1 , o, meglio, l'irrilevanza del cambio di uso, che non può più essere qualificato ristrutturazione edilizia.
Infatti, sempre secondo la tesi del ricorrente, l'innovazione normativa (il passaggio da intervento di ristrutturazione ad intervento di manutenzione straordinaria) avrebbe limitato la rilevanza urbanistica del cambio di uso al passaggio da una categoria all'altra, di quelle legislativamente previste, e non, pertanto, a tutti gli altri casi.
La tesi è stata facilmente "smontata" dai Giudici Amministrativi di primo grado romani, i quali hanno chiarito che la normativa edilizia, fissando i principi e le regole da applicare, in astratto, deve essere, successivamente, in concreto armonizzata con la normativa locale di pianificazione urbanistica.
In particolare, dicono i Giudici, nella parte motiva della sentenza, che respinge la tesi della illegittimità dell'ordinanza: " Per la normativa edilizia (articolo 3, comma 1, lettere B e C del Testo Unico numero 380 del 2001, in combinato disposto con l’articolo 10, comma 1, lettera C e con l’articolo 23 ter dello stesso Testo Unico) le opere interne e gli interventi di ristrutturazione urbanistica, come pure quelli di manutenzione straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo, necessitano del preventivo rilascio del permesso di costruire ogni qual volta comportino mutamento di destinazione d'uso tra due categorie funzionalmente autonome.
Nella fattispecie, non può essere negato che le opere eseguite siano risultate idonee a trasformare la soffitta in un locale abitabile, con camera da letto e bagno, incidendo , in misura lieve ma rilevante , sul carico urbanistico dell’immobile.
Sono errate le deduzioni dei ricorrenti secondo cui la modificazione dell’uso della soffitta sarebbe interna alle categorie funzionali omogenee di cui all’art. 23 ter T.U. Edilizia e quindi urbanisticamente irrilevante.
In realtà, nell’ambito di una unità immobiliare ad uso residenziale, devono distinguersi i locali abitabili in senso stretto dagli spazi “accessori” che, secondo lo strumento urbanistico vigente, non hanno valore di superficie edificabile e non sono presi in considerazione come superficie residenziale all’atto del rilascio del permesso di costruire: autorimesse, cantine e locali di servizio rientrano, di norma, in questa categoria.
Perciò non è possibile ritenere urbanisticamente irrilevante la trasformazione di un garage o di una soffitta in un locale abitabile; senza considerare i profili igienico-sanitari di abitabilità del vano, in ogni caso si configura un ampliamento della superficie residenziale e della relativa volumetria autorizzate con l'originario permesso di costruire.
Aderendo a questo orientamento della Giurisprudenza, di recente espresso da questo stesso Tribunale amministrativo regionale, deve ritenersi che solo il cambio di destinazione d'uso fra categorie edilizie omogenee non necessita di permesso di costruire (in quanto non incide sul carico urbanistico) mentre, allorché lo stesso intervenga tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee, così come tra locali accessori e vani ad uso residenziale, integra una modificazione edilizia con effetti incidenti sul carico urbanistico, con conseguente assoggettamento al regime del permesso di costruire 2 e ciò indipendentemente dall'esecuzione di opere che, comunque, nel caso in esame sono presenti (cfr. T.A.R. Lazio, sez. I, 11/09/2015, n. 11216).
Ho volutamente messo in grassetto un rilevante passaggio della sentenza che mette a fuoco il problema del passaggio tra la disposizione normativa, teorica, e la sua pratica applicazione che deve, necessariamente essere soggetta al vaglio dalla legittimazione degli strumenti urbanistici.
In sostanza sono le norme di pianificazione territoriale che dispongono con quali limiti si possa modificare il territorio e dove; la pianificazione conforma anche la proprietà privata e questa facoltà è stata espressamente riconosciuta, più volte, dalla stessa Corte Costituzionale che ha giudicato il potere "conformativo" della pianificazione del tutto congruente con il contenuto dell'articolo 42 della Costituzione 3 e con la funzione sociale della proprietà.
Peraltro va ricordato che il potere di conformare il territorio con lo strumento pianificatorio (generale ed astratto sono le qualità dell'atto amministrativo di pianificazione) è propria del Consiglio Comunale che la esercita ai sensi del Testo Unico degli Enti Locali e nelle forme e modi previste dalla L 1150 del 1942 a meno che non vi sia una legge regionale dedicata che abbia disciplinato il governo del territorio, materia di competenza concorrente già dal DPR 616/77.
La natura di superficie accessoria o utile ha una incidenza sul carico urbanistico che 4 "è l'effetto che viene prodotto dall'insediamento primario come domanda di strutture ed opere collettive, in dipendenza del numero degli abitanti insediati in un determinato territorio.
Tale concetto, non definito dalla presente legislazione, appare maggiormente emergente dalle varie normative.
Esso è ravvisabile comunque in vari istituti del diritto urbanistico:
a) negli standardi urbanistici, di cui al DM del 2 aprile 1968 n. 1444 5 che richiedono l'inclusione, nella formazione degli strumenti urbanistici, di dotazioni minime di spazi pubblici per abitante a seconda delle varie zone;
b) nella sottoposizione a permesso di costruire e, quindi, a contributo sia di urbanizzazione che sul costo di costruzione, delle superfici utili degli edifici, in quanto comportanti la costituzione di nuovi vani capaci di produrre nuovo insediamento;
c) nel parallelo esonero dal contributo di quelle opere che tale insediamento non comportano, come le opere di urbanizzazione ......................
d) nell'esonero da sanzione penale delle opere abusive che non costituiscano nuovo o diverso carico urbanistico;
e) nel riconoscimento di non compatibilità, negli indici di sfruttamento del territorio, dei volumi tecnici ......
f) nel riconoscimento della irrilevanza, nei riguardi degli indici di sfruttamento del territorio, delle cubature accessorie (art. 32 comma 2 del TUED) ......."
Ne discende che determinano aumento del carico urbanistico la costituzione di nuove superfici utili o la modificazione di superfici . Si tratta di una regola non scritta che pone, tuttavia, una variazione essenziale nella qualità dell'immobile (si ricorda che la definizione di variazione essenziale è contenuta, attualmente, nell'articolo 32 del TUED) o un cambio di uso (con o senza opere) con il passaggio da una categoria ad un'altra (anche dopo la definizione di macro categorie fatta dal legislatore della legge 164/2014) e, in particolare, il passaggio da residenziale ad altra categoria.
Mentre un tempo la variazione o, meglio, il passaggio da superficie accessoria ad utile, era ritenuto un incremento e, come tale, oneroso e qualificato come aggravio del carico urbanistico, dopo le modifiche legislative al Dpr 380/2001, ad opera del legislatore nazionale, che ha utilizzato la normativa edilizia come "scalpello" per "scardinare" l'ingranaggio che fermava il sistema economico, definendo le innovazioni con un sintetico e significativo fraseggio, "sblocca Italia" , non è più così.
Infatti la legge 164/2014 ha riportato il passaggio della superficie accessoria in utile, senza incremento di superficie calpestabile, nell'alveo della manutenzione straordinaria, per cui sempre possibile, in teoria, ma in pratica tale solo se conforme allo strumento urbanistico.
Il concetto di superficie calpestabile è nuovo; l'ulteriore introduzione della non onerosità di tali passaggi ha creato enormi aspettative e ha condotto a numerose modifiche nella falsa credenza che, essendo astrattamene ammissibili come manutenzione straordinaria, fossero sempre ammissibili, dato che si tratta di interventi di scarso rilievo.
In realtà l'intervento di manutenzione straordinaria, una volta di scarso rilievo, oggi assume un rilievo maggiore, in quanto la sua verifica deve essere rapportata agli indici di pianificazione e alle caratteristiche ivi contenute, che sono imprescindibili per valutare come legittimo un intervento edilizio.
Vale la pena riportare l'attuale definizione di manutenzione straordinaria ai sensi del Dpr 380 citato:
“ b) interventi di manutenzione straordinaria", le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la volumetria complessiva degli edifici e non comportino modifiche delledestinazioni di uso . Nell'ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l'originaria destinazione d ’ uso; ” .......
Il nuovo testo dell’art. 17, comma 4, del T.U. edilizia prevede che gli interventi di manutenzione straordinaria, effettuabili semplicemente previa CIL asseverata, siano sottoposti a contributo di costruzione, commisurato alle sole opere di urbanizzazione, e dunque ai soli oneri di urbanizzazione, qualora comportino aumento del carico urbanistico e dall’intervento derivi un aumento della superficie calpestabile.
Nel caso considerato dal Comune di Roma non vi era aumento di superficie calpestabile ma vi era un cambio di utilizzo della stessa, che diventava "residenziale".
Possiamo chiederci quali siano i criteri, per le Regioni, per sottoporre ad un titolo piuttosto che ad un altro gli interventi edilizi; sicuramente uno è l'incidenza dell'intervento sul territorio, strettamente collegato alla nozione di "carico urbanistico". La Corte di Cassazione Penale ha fornito delle indicazioni puntuali in tal senso, si veda, ex pluris, la sentenza della Terza Sezione, n. 5954 del 2015, secondo cui: " la nozione de quo deriva dall'osservazione che ogni insediamento umano è costituito da un elemento c. d. primario (abitazioni, uffici, opifici, negozi) e da uno secondario di servizio (opere pubbliche in genere, uffici pubblici, parchi, strade, fognature, elettrificazione, servizio idrico, condutture di erogazione del gas) che deve essere proporzionato all'insediamento primario, ossia al numero degli abitanti insediati ed alle caratteristiche dell'attività da costoro svolte.
"Pertanto, s'intende per carico urbanistico l'effetto che viene prodotto dall'insediamento primario come domanda di strutture ed opere collettive, in dipendenza del numero delle persone insediate su di un determinato territorio. Si tratta di un concetto, non definito dalla vigente legislazione, ma che è in concreto preso in considerazione in vari istituti di diritto urbanistico: 1) negli standards urbanistici di cui al D.M 2/4/1968 n. 1444 che richiedono l'inclusione, nella formazione degli strumenti urbanistici, di dotazioni minime di spazi pubblici per abitante a seconda delle varie zone;
2) nella sottoposizione a concessione e, quindi, a contributo sia di urbanizzazione che sul costo di produzione delle superfici utili degli edifici in quanto comportino la costituzione di nuovi vani capaci dì produrre nuovo insediamento;
3) nel parallelo esonero da contributo di quelle opere che non comportano nuovo insediamento, come le opere di urbanizzazione o le opere soggette ad autorizzazione;
4) nell'esonero da ogni autorizzazione e perciò da ogni contributo per le opere interne (art. 26 L. N 47/1985 e art. 4 comma 7 1. 493/1993) che non comportano la creazione di nuove superfici util i, ferma restando la destinazione dell'immobile;
e) nell'esonero da sanzioni penali delle opere che non costituiscono nuovo o diverso carico urbanistico (art. 10 L. n. 47/1985 e art. 4 L. 493/1993).
L'aggravamento del carico urbanistico è stato da questa Corte Suprema riconosciuto anche con riferimento alle ipotesi di realizzazione di opere interne comportanti il mutamento della originaria destinazione d'uso di un edificio (così questa sez. 3 n. 22866/2007; conf. sez. 4.n. 34976/2010). "
Questo l'orientamento dei Giudici, anche Penali, come si è visto; peraltro va sottolineato anche che il tecnico che presenti un intervento edilizio, per ottenere l'autorizzazione, o con titolo autodichiarato, deve "asseverare" la conformità dello stesso agli strumenti urbanistici, per cui la conformità, del passaggio da superficie non residenziale a superficie residenziale, e l'ammissibilità del passaggio in relazione allo strumento in quella "zona" o "ambito" di intervento. L'asseverazione è richiesta anche nel caso di comunicazione, quando gli interventi siano soggetti all'articolo 6 bis del TUED (attività di edilizia libera soggetta a comunicazione asseverata) perchè la "libertà" di intervento incontra il limite inderogabile della conformità agli strumenti urbanistici e alle normative specialistiche di settore 6 .
A conclusione di questo commento segnalo che la Regione Emilia Romagna ha previsto, nella circolare di adeguamento delle disposizioni normative alla legislazione nazionale, in particolare alla legge 164/2014, n. 442809 del 21/11/2014 che l'articolo 32del testo unico regionale (LR 15/2013) "riduzione ed esonero del contributo di costruzione" risultava da interpretare nel seguente modo:
"Pertanto, pare di poter desumere dalla difficile interpretazione del testo normativo statale, che comunque prevale sulle precedenti previsioni regionali, che gli interventi di manutenzione straordinaria soggetti a CIL asseverata siano onerosi, nel caso in cui comportino aumento del carico urbanistico e prevedano anche l’aumento della superficie calpestabile. In tale ipotesi, dunque, si dovrà pagare la quota degli oneri di urbanizzazione corrispondente all’aumento della superficie calpestabile rispetto a quella dell’edificio originario.
Di conseguenza, la particolare forma di frazionamento individuata dall’art.32, comma 1, lettera g), della L.R. Emilia Romagna n. 15 del 2013 (e disciplinata dalla D.G.R. 27 gennaio 2014 n. 75) continua ad essere esonerata dal contributo di costruzione (dal momento che tra i sui requisiti non vi è un aumento della superficie utile delle unità immobiliari) come intervento "leggero" cioè senza aumento di superficie utile o mutamento d'uso.
Al contrario si tratta di un frazionamento "pesante" se vi sia un aumento di superficie utile, un cambio di uso con aumento di dotazioni o una ristrutturazione.
Sono viceversa assoggettati a detto contributo gli interventi di manutenzione straordinaria soggetti a CIL asseverata, che prevedano la realizzazione di soppalchi; ma non quelli che prevedano il passaggio di locali o parti di essi da superfici accessoria a superficie utile, in quanto ciò non comporta aumento della superficie calpestabile. Si può inoltre ritenere che gli interventi di manutenzione straordinaria c.d. pesante (soggetti cioè a SCIA in quanto interessano le strutture dell’edificio) siano soggetti agli oneri di urbanizzazione ove comportino la realizzazione di solai che aumentino la superficie calpestabile dell’unità immobiliare o dell’edificio oggetto dell’intervento.
Si sottolinea infine che la manutenzione straordinaria è soggetta a verifica della presenza delle dotazioni richieste dagli strumenti urbanistici, in tutti i casi in cui comporti aumento del carico urbanistico, a causa di un frazionamento ovvero dell’aumento della superficie utile (sia essa gratuita o onerosa in ragione dell’ulteriore requisito stabilito dal DL convertito)."
La circolare della Regione Emilia Romagna n. 550910 del 31/7/2015 ammette che la norma statale sia di difficile interpretazione ma riporta, come punti fermi: 1) l'aumento di il carico urbanistico con il frazionamento o con l'aumento di superficie utile; 2) l'aumento di superficie utile nel caso di conversione di superficie accessoria in utile, ma senza aumento di superficie calpestabile.
Di sicuro non si tratta di una semplificazione; l'intervento di conversione di superficie, pertanto, viene pacificamente ricondotto alla ristrutturazione se comporti un cambio diuso; può risultare non oneroso ma non si risolve il tema del diverso carico urbanistico che, comunque, i Giudici continuano a considerare secondo gli schemi tradizionali, ossia con aggravio di carico urbanistico e non indifferente rispetto alla pianificazione, anzi.
Paola Minetti
16/2/2017
1 1. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:
a) residenziale;
a-bis) turistico - ricettiva;
b) produttiva e direzionale;
c) commerciale;
d) rurale.
2. La destinazione d'uso di un fabbricato o di una unità immobiliare è quella prevalente in termini di superficie utile.
3. Le regioni adeguano la propria legislazione ai principi di cui al presente articolo entro novanta giorni dalla data della sua entrata in vigore. Decorso tale termine, trovano applicazione diretta le disposizioni del presente articolo. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d'uso all'interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito.
2 Grassetto dell'A.
3 Articolo 42. La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati. La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.
4 Secondo la definizione di Gian Carlo Mengoli "Manuale di diritto urbanistico" VII ed. Giuffrè Editore Milano 2014.
5 Che, si ricorda per inciso, è considerata dalla Giurisprudenza conforme, sia amministrativa che penale, una disposizioni inderogabile anche dalla legislazione regionale, in quanto attuativa dei disposti della L 1150/42
6 a questo proposito riporto un passaggio della circolare regionale dell'Emilia Romagna
l'asseverazione del tecnico abilitato circa la conformità dell'intervento "agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti", richiesta dall'art. 6, comma 4, del DPR n. 380 del 2001 per la presentazione della CIL asseverata, deve considerarsi riferita agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi .
Del pari si riporta un passaggio della circolare regionale con cui si spiega l'introduzione innovativa dell'articolo 28 della LR 15/2013 riscritto, nella LR 9/2015,a seguito delle modifiche intervenute alla normativa nazionale; la circolare è la PG 550910 del 30/7/2015: ............"2.6 . Adeguamento della definizione generale di aumento del carico urbanistico. L'art. 36 della L.R. 9 del 2015 contiene una norma di coordinamento tecnico, con la quale è aggiornato l'art. 30, comma 1, lettera b), della L.R. 15 del 2013, precisando che il cambio d'uso costituisce una delle ipotesi di incremento del carico urbanistico (assieme all'aumento della superfice utile dell'edificio e all'aumento delle unità immobiliari ) solo nelle due ipotesi ora stabilite dall'art. 28 (e non in tutti i casi in cui maggiori dotazioni siano richieste solo dalla pianificazione urbanistica).
pubblicato su Ufficio Tecnico di Maggioli, Si ringraziano Autrice ed Editore
