Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 1241, del 13 marzo 2014
Urbanistica.Approvazione del P.U.G. accoglimento osservazioni soggetti interessati e ripubblicazione

In linea di principio, se la pubblicazione del progetto di piano regolatore generale prevista dalle diverse e concordanti leggi regionali è finalizzata alla presentazione delle osservazioni da parte dei soggetti interessati al progetto di piano quale adottato dal Comune, essa non è richiesta di regola per le successive fasi del procedimento, anche se il piano risulti modificato a seguito dell'accoglimento di alcune osservazioni o modifiche introdotte in sede di approvazione regionale, salvo che si tratti di modifiche tali da stravolgere il piano e comportare nella sostanza una nuova adozione. Il principio che da tale condivisibile regola giurisprudenziale può trarsi, infatti, è quello per cui, salve (marginali sotto il profilo statistico e della concreta esperienza giurisprudenziale) ipotesi di stravolgimento del piano, l’accoglimento dell’osservazione proposta dal privato avviene con atto modificativo che non determina ex se l’obbligo che il piano faccia “navetta” e necessitino nuovi incombenti di pubblicizzazione del medesimo. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 01241/2014REG.PROV.COLL.

N. 02850/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2850 del 2011, proposto da: 
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante in carica rappresentata e difesa dall'avv. Anna Bucci, con domicilio eletto presso Regione Puglia Delegazione Rappresentanza in Roma, via Barberini, 36;

contro

Innino Costruzioni Sas di Innino Vincenzo & C., in persona del legale rappresentante in carica rappresentato e difeso dagli avv.ti Antonio L. Deramo, Emanuele Tomasicchio, con domicilio eletto presso A. Placidi in Roma, via Cosseria, 2;

nei confronti di

Cofren Srl, Comune di Trani, Provincia di Bari, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti nel presente giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. della PUGLIA – Sede di BARI - SEZIONE II n. 04276/2010, resa tra le parti, concernente delibera per approvazione del P.U.G.- Piano Urbanistico Generale

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Innino Costruzioni Sas di Innino Vincenzo & C.;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2013 il Consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti gli avvocati Anna Bucci e Emanuele Tomasicchio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado era stato chiesto dalla odierna parte appellata Innino Costruzioni Sas di Innino Vincenzo & C. e la Cofren Srl, la declaratoria di illegittimità ed il conseguente annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Trani n. 8 del 31.3.2009, pubblicata sul BURP n. 68 del 7.5.2009, avente ad oggetto “Approvazione P.u.g.”; della deliberazione n. 184 del 17.2.2009 con la quale la G.R. Pugliese aveva recepito le determinazioni di adeguamento assunte dalla “Conferenza di Servizi” ed aveva attestato la compatibilità del PUG del Comune di Trani sia al PUTT/P sia alle disposizioni della L.R. n. 20/2001 nonché di tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti, compreso l’esito della conferenza di servizi ed i relativi verbali e, nei limiti dell’interesse dedotto delle deliberazioni di Consiglio Comunale n. 29/2006/ e n. 109/2007 nonché della deliberazione della G.R.. Pugliese n. 1480/2008.

Le odierne parti appellate avevano premesso di essere proprietarie nel Comune di Trani di alcuni fondi individuati catastalmente al Foglio 35, ed erano insorte avverso gli atti a mezzo dei quali era stato approvato in via definitiva il nuovo P.U.G. di Trani ed i fondi di loro proprietà erano stati inclusi nel comparto Cp/16 e tipizzati come zona Bs.ad – zona residenziale speciale, comparti bassa densità, con incremento delle aree per urbanizzazioni secondarie del 10%.

Avevano prospettato tre articolati motivi di censura incentrati sui vizi di eccesso di potere e violazione di legge.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Puglia –Sede di Bari - con la impugnata sentenza ha analiticamente preso in esame le proposte doglianze e, dopo avere respinto le prime due, ha accolto il terzo motivo di gravame.

In particolare, è stato dichiarato infondato il primo motivo di ricorso, con il quale le appellate avevano criticato l’asserita disparità di trattamento che sarebbe stata riservata ai fondi di rispettiva proprietà.

Ad avviso del Tar, infatti, dall'esame delle varie NTA riferentesi alle zone residenziali non emergeva che solo nelle zone tipizzate come "residenziali di completamento speciale a bassa densità – Bs.bd" la superficie destinata alle opere di urbanizzazione secondaria dovesse essere pari al minimo di legge più il 10% della superficie della maglia: tale previsione era infatti comune a tutte le zone Bs.

Neppure era chiaro, poi, da dove emergesse l’affermazione secondo cui tale previsione sarebbe giustificata dalla necessità di recuperare un deficit pregresso.

Quanto alla previsione di un indice di fabbricabilità più basso rispetto a quello previsto per altre zone (ad esempio per i fondi inclusi nel comparto Cp/14), la scelta di tipizzare le zone edificabili come ad alta o a bassa densità costituisce tipica manifestazione della discrezionalità di cui godeva il pianificatore e non erano stati indicati i motivi specifici che dovrebbero indurre a valutare la scelta discrezionale compiuta dal pianificatore come illogica o contraddittoria;

Neppure peraltro risultava che le appellate avessero acquisito aspettative qualificate di un qualche tipo prima della approvazione definitiva del PUG.

Il Tar ha anche escluso la fondatezza del rilievo secondo il quale i suoli compresi nel comparto non avrebbero dovuto partecipare alle opere di urbanizzazione primaria: tale previsione riguardava una viabilità che passava in prossimità al comparto, il quale vi partecipava cedendo direttamente parte del sedime necessario. Al comparto, quindi, non si imponeva di partecipare ad un'opera di urbanizzazione completamente avulsa dalla ubicazione del comparto stesso, come inesattamente sostenutosi da parte delle odierne appellate.

Parimenti è stata ritenuta non condivisibile dal Tar la seconda censura, con la quale ci si doleva della circostanza che il PUG adeguato pur avendo apportato importanti modifiche al PUG adottato, non era stato preceduto da una seconda pubblicazione e dalla riapertura dei termini per la presentazione di osservazioni.

Richiamato il disposto di cui all’art. 11 L.R. 20/01, il Tar ha fatto presente che, ove sia necessario apportare al PUG adottato delle modifiche necessarie per renderlo compatibile con il PTCP, con il DRAG o con gli altri strumenti di pianificazione regionale detta disposizione non prevedeva la ripubblicazione del PUG e che non faceva alcuna distinzione tra i vari tipi di modifiche che la Regione o la Provincia avessero richiesto di apportare al PUG.

Del legittimo ricorso alla procedura di cui all’art. 11 L.R. 20/01 si poteva dubitare solo quando fossero venute in considerazione modifiche sostanziali che nulla abbiano a che fare con la necessità di rendere il PUG compatibile con gli strumenti di pianificazione sovra comunale o comunque con gli indirizzi regionali.

Esaminato in concreto il PUG di Trani, il Tar ha escluso che potessero ravvisarsi elementi per affermare che la Regione e la Conferenza di Servizi avessero travalicato i limiti del sindacato loro attribuito dall’art. 11 comma 7 L.R. 20/01.

Il ridimensionamento degli indici di fabbricabilità, il disegno della viabilità e dei comparti, il controllo delle nuove costruzioni, non costituivano tematiche di interesse meramente comunale, almeno quando le modifiche fossero state dettate dalla esigenza di tutelare i beni paesaggistici di vario tipo presenti all'interno del territorio urbano, dalla esigenza di salvaguardare uno sviluppo regionale sostenibile, nonché dalla esigenza di garantire uno sviluppo del territorio comunale coerente con l'identità storica, culturale e ambientale dell'insediamento.

Il dimensionamento di una città ed il suo sviluppo, non potevano ritenersi a priori materia di interesse strettamente locale, sulla quale la Regione Puglia non poteva più sollevare alcun rilievo, in forza di quanto prevedeva la L.R. 20/01: la ratio dell'art. 11 comma 7 della L.R. Puglia 20/01, che devolveva alla Regione il controllo di compatibilità del PUG con gli strumenti di pianificazione regionale, al contrario, sottendeva esattamente l'esigenza che alla Regione fosse rimesso un controllo su tutte le scelte del pianificatore comunale suscettibili di interferire con interessi di rilevanza regionale (come si evinceva dal rinvio che l’art. 11 comma 7 effettuava alla possibilità di effettuare il controllo di compatibilità con gli indirizzi regionali di programmazione socio-economica: controllo più ampio e più trasversale di quello riferito ai singoli strumenti di pianificazione territoriale).

Il primo giudice ha concluso l’esame della seconda doglianza affermando che la non pertinenza delle singole contestazioni all’ambito del controllo di compatibilità riservato alla Regione doveva essere puntualmente dimostrata dall’interessato, ma che, dai verbali della Conferenza di Servizi, non emergeva che la Regione avesse travalicato le proprie competenze in sede di controllo di compatibilità.

Il primo giudice ha invece accolto la terza censura.

L’odierna parte appellata aveva in proposito sostenuto che ricorreva il vizio di violazione e falsa applicazione di legge, dei principi generali in tema di pianificazione urbanistica, dell'art. 14 L.R. 20/01, e quello di eccesso di potere per difetto di presupposto valido ed efficace, travisamento e difetto di istruttoria.

In particolare, si era sostenuto che in sede di pianificazione territoriale non potesse farsi luogo alla introduzione di una figura di organizzazione del territorio che non corrispondesse a quelle previste dalla legge.

La L.R. 20/01 aveva introdotto, all'art. 14, la possibilità di dare applicazione ai principi perequativi consentendo il trasferimento di diritti edificatori solo nell'ambito di ambiti individuati all'interno di un medesimo PUE; di conseguenza il PUG impugnato era illegittimo perché consentiva il trasferimento di diritti edificatori tra diversi comparti.

Questa possibilità, ove eliminata, avrebbe fatto venir meno l'esigenza di gravare il comparto Cp/16 di opere di urbanizzazione nella misura del 10% dell'area oltre al minimo previsto.

Il Tar aveva in primo luogo delimitato l’interesse di parte appellata facendo presente che essa aveva interesse alla doglianza nella misura in cui essa era idonea a mettere in discussione una tecnica di pianificazione del territorio che aveva interessato in via diretta anche i fondi di loro proprietà, inclusi nel comparto Cp/16.

Richiamata in proposito la propria precedente decisione n. 1962/2010, il Tar ha fatto presente che ivi si era chiarito che lo strumento del comparto edificatorio costituiva uno strumento attuativo, addirittura di terzo livello, che non poteva essere legittimamente delimitato in sede di pianificazione generale: ciò anche dopo l'entrata in vigore della L.R. 20/01, stante che tale legge non aveva abrogato le norme della L. 6/79 (che anzi aveva implicitamente richiamato laddove non chiaramente incompatibili con il contenuto della L. R. 20/01).

L'istituto del comparto edificatorio era disciplinato dalla L.R. Puglia n. 6/79 all'art. 15 (che lo disegnava come un istituto di natura simile, per struttura e finalità, al comparto edificatorio disciplinato dal codice civile, dall’art. 23 della L. 1150/42 ed ora dall’art. 7 del D.P.R. 327/01, e cioè come strumento attuativo di terzo livello) e tale istituto non era stato abrogato dalla L.R. 20/01, che neppure lo menzionava.

Ad avviso del Tar la L.R. 20/01 laddove, all'art. 15, affermava che "Al PUG viene data attuazione mediante PUE di iniziativa pubblica o di iniziativa privata o di iniziativa mista." sottendeva che lo strumento attuativo per eccellenza del PUG dovesse essere (non il già comparto ma) il PUE.

Era inoltre evidente che per la L.R. 20/01 il PUE costituiva uno strumento di pianificazione che presupponeva la già avvenuta approvazione del PUG (ciò si evinceva in maniera chiara dall'art. 18 comma 1 della L.R. 20/01, a mente del quale il PUE non poteva apportare variazioni alle previsioni strutturali del PUG; nonché dal comma 2 lett. a) della medesima norma, che, ai fini della formazione del PUE, precisava che non costituisce in ogni caso variazione del PUG "la modificazione delle perimetrazioni contenute nel PUG conseguente alla trasposizione del PUE sul terreno".)

Ne conseguiva che in Puglia, anche dopo l'entrata in vigore della L.R. 20/01, non era possibile procedere alla delimitazione di strumenti attuativi, ancorché atipici (quali i PUE di natura mista), in occasione della approvazione del PUG: di conseguenza, anche la individuazione di comparti edificatori in occasione del procedimento approvazione del PUG doveva ritenersi illegittimo.

Il Tar per altro verso ha ancora rilevato che i tratti caratterizzanti del "comparto perequato" concepito dagli estensori del PUG di Trani, così come emergenti dall'art. 5.04 delle N.T.A., ricalcavano in tutto e per tutto i connotati del comparto edificatorio disegnati dall'art. 15 della L.R. 6/79, ivi compreso il fatto che "La realizzazione degli interventi previsti nel comparto è subordinata all'approvazione del piano urbanistico esecutivo di iniziativa pubblica e/o privata esteso all'intero comparto", e che pertanto, la delimitazione ed attuazione di un comparto necessitava della preventiva approvazione di un PUE.

Oltre a ciò l'art. 5.04 delle N.T.A. del PUG in esame prevedeva - in perfetta assonanza con quanto prevedeva l'art. 16 comma 1 della L.R. 20/01 per l'approvazione dei PUE – che il piano di comparto doveva essere presentato da tanti proprietari che rappresentassero almeno il 51% degli immobili compresi nel perimetro dell'area interessata.

Il "comparto perequato" disciplinato dall'art. 5.04 delle N.T.A. al PUG oggetto di causa costituiva uno strumento urbanistico esecutivo, in particolare un comparto edificatorio ex art. 15 L.R. 6/79; in quanto tale ( come già statuito nella sentenza n. 1962/2010) non tollerava di essere individuato in sede di pianificazione generale.

Infine, ad avviso del Tar, era corretta l'osservazione delle appellate secondo la quale "la Regione Puglia, con l'art. 14 della L.R. 20/01, ha introdotto la perequazione definendola, però, rigidamente come il riconoscimento della stessa suscettività edificatoria alle aree comprese in un PUE".

L'art.14 della L.R. 20/01 prevedeva infatti che “Al fine di distribuire equamente, tra i proprietari interessati dagli interventi, i diritti edificatori attribuiti dalla pianificazione urbanistica e gli oneri conseguenti alla realizzazione degli interventi di urbanizzazione del territorio, il PUG può riconoscere la stessa suscettività edificatoria alle aree comprese in un PUE.".

Il Tar ha in proposito espresso il convincimento per cui allo stato attuale della legislazione statale la pianificazione urbanistica non poteva deviare dai principi tradizionali dello zoning al punto tale da inserire comparti perequati in ogni angolo libero del territorio comunale, prescindendo totalmente dalla vocazione naturale del fondo, e da attribuire diritti edificatori ad aree che avessero ricevuto una destinazione urbanistica incompatibile con l'utilizzo del suolo a scopo edificatorio. Con il ricordato art. 14 la L.R. Puglia 20/01 consentiva di far luogo a tanto, ma solo nell'ambito di un Piano Urbanistico Esecutivo, e comunque solo allo scopo di ottenere, tra tutti proprietari interessati ad un intervento, una eguale ripartizione dei diritti edificatori e degli oneri derivanti dagli interventi di urbanizzazione: pertanto, così come non pareva ammissibile la coesistenza di diversi indici di edificabilità all'interno di uno stesso PUE, e quindi all'interno di uno stesso comparto, ugualmente non si poteva ammettere la delocalizzazione di volumetrie tra PUE diversi, se non al fine di consentire ad un fondo di utilizzare la volumetria rinveniente da altro fondo situato nella stessa zona omogenea e situato nelle vicinanze.

Nella Regione Puglia il PUG, al fine di dare attuazione ai principi della perequazione, potrebbe solo, dopo aver comunque proceduto ad una tipizzazione di massima delle varie zone del territorio comunale nel rispetto dei principi dello zoning tradizionale, individuare zone soggette a pianificazione attuativa all'interno delle quali ogni fondo ricevesse, proprio in forza della norma speciale di cui all'art. 14 L.R. 20/01, un uniforme indice di fabbricabilità convenzionale, che il PUG poteva predeterminare, magari tra un minimo ed un massimo di modo che l’indice di fabbricabilità definitivo fosse determinato nella maniera più confacente al caso di specie. Il PUG poteva inoltre indicare i criteri di massima da osservare nella futura delimitazione dei PUE, magari individuando anche dei meccanismi premiali per i proprietari che si rendessero disponibili a restare in PUE comprensivo delle aree interessate da opere di urbanizzazione individuate dal PUG.. Spettava invece alla pianificazione attuativa perimetrare, all'interno di tali zone, i singoli PUE, ed all'occorrenza - nell’ambito di questi - i singoli comparti, nei quali potevano essere comprese sia zone non edificabili che zone edificabili e che comunque potevano individuare le zone sulle quali doveva essere concentrata la volumetria.

Il Tar ha concluso il proprio esame con una nota di sintesi, affermando che ciò era quanto la L.R. Puglia n. 20/01 consentiva allo stato attuale di fare per attuare i principi della perequazione, i quali, si ribadiva ivi, si confrontavano con una legislazione nazionale vigente che non consentiva, sic et simpliciter, di sganciare la pianificazione territoriale dalla tecnica di zoning tradizionale.

Il primo giudice ha pertanto espresso il convincimento per cui la individuazione di comparti in sede di strumento generale, nonché la previsione generale di cui all'art. 5.05 comma 1 delle NTA, che consentiva il trasferimento di diritti edificatori tra PUE diversi, erano palesemente illegittime.

Avverso la sentenza in epigrafe la Regione Puglia rimasta soccombente ha proposto un articolato appello evidenziando che la motivazione della impugnata decisione era apodittica ed errata.

L’appellante ha in via preliminare chiarito le tappe del procedimento avviato dall’Amministrazione ed ha in particolare rimarcato che nessuna delle parti originariamente ricorrenti in primo grado aveva sollevato doglianze in ordine all’utilizzo di tecniche perequative per la disciplina del suolo di loro pertinenza, dolendosi e contestando soltanto della cedibilità di diritti edificatori tra Pue differenti.

La sentenza di prime cure era affetta dal vizio di ultrapetizione ed extrapetizione ex art. 112 cpc: giammai si era contestato che lo strumento urbanistico generale non potesse disciplinare i comparti perequativi per essere questi strumenti di terzo livello: era stato violato il contraddittorio processuale (il tema scandagliato era “nuovo” e mai emerso) e, ove avesse dovuto avere riflessi nei confronti di altri proprietari inseriti nel comparto c/16 che non avevano proposto impugnazione, la decisione era resa a contraddittorio incompleto. Nel merito, la sentenza fondava la propria valutazione di illegittimità della pianificazione perequativa prevista dal Pug del Comune di Trani, su due argomenti, entrambi gravemente errati.

Si era infatti ivi sostenuto che il Comune aveva utilizzato la tecnica perequativa in contrasto con il criterio della zonizzazione imposto ex art. 7 della legge n. 1150/1942 e dal dM n. 1444/1968, e che i comparti perequativi potessero essere perimetrati soltanto in sede di pianificazione attuativa, e non già direttamente nel PUG.

Senonchè quanto al primo profilo, il Pug del Comune di Trani, aveva pienamente rispettato il c.d. “zoning”: conseguentemente era certamente coerente la scelta di inserire i detti suoli in ambito di trasformazione “C” (né alcuno degli originari ricorrenti aveva dedotto che il suolo di propria pertinenza avesse le caratteristiche per essere tipizzato “B”).

La sentenza, peraltro, non teneva conto del principio giurisprudenziale affermatosi, secondo cui v’era piena compatibilità tra la zonizzazione prevista dalla legge n. 1150/1942 e la pianificazione perequativa (posto che quest’ultima operava all’interno di comparti perequativi e non introduceva nuove destinazioni di zona).

Quanto alla tesi secondo cui i comparti perequativi (in quanto strumento di “terzo livello”) potevano essere perimetrati soltanto in sede di pianificazione attuativa (e non già direttamente dal PUG), essa non teneva conto della circostanza che la legge regionale n. 20/2001 aveva modificato sostanzialmente la legge regionale n. 56/1980 e quella n. 6/1979.

Gli artt. 2 lett. d e 14 della legge regionale n. 20/2001 prevedevano invece espressamente che la perimetrazione dei Pue e quella dei distretti perequativi (ove prevista dal pianificatore locale) venisse effettuata direttamente dallo strumento urbanistico generale.

Il Pug poteva suddividere il territorio comunale in distretti perequativi e, per ciascun distretto il Pug poteva attribuire un indice di utilizzazione territoriale diverso.

Il primo giudice aveva confuso i “comparti edificatori” previsti ex art. 870 cc e dall’art. 23 della legge n. 1150/1942 (oltre che dalla ante vigente legislazione regionale) con i comparti perequativi.

La decisione peraltro era gravemente errata in quanto impingente sul merito delle scelte discrezionali dell’amministrazione e fondata sulla artificiosa distinzione tra comparti edificatori e comparti perequativi resa tenendo in non cale la disciplina regionale di cui alla legge n. 20/2001

La parte appellata ha proposto un articolato appello incidentale chiedendo di respingere l’appello principale e riproponendo i due motivi del mezzo di primo grado dal Tar disattesi.

Alla camera di consiglio del 4 giugno 2013 fissata per la delibazione della domanda cautelare di sospensione della esecutività della gravata decisione, la Sezione con ordinanza n. 02151/2013 ha accolto il petitum cautelare sulla scorta della considerazione per cui “ritenuto - anche alla luce della soluzione già data dalla Sezione ad alcune delle questioni controverse sollevate a mezzo del gravame -cfr. dec. n.6040 del 28/11/2012- che siano ravvisabili sufficienti elementi di fumus, impregiudicati restando i rimanenti profili, e salvo l’esame dell’appello incidentale in ordine alle questioni assorbite dal primo giudice; considerato altresì che sussiste il periculum in mora, avuto riguardo all’attività amministrativa in variante, già in essere in quanto sollecitata dagli appellati a mezzo di autonoma azione per silentium;”

Alla odierna pubblica udienza del 17 dicembre 2013 la causa è stata posta in decisione dal Collegio.

DIRITTO

1.L’appello è fondato, e va pertanto accolto con conseguente riforma della gravata decisione e reiezione del mezzo di primo grado. Il gravame incidentale è infondato e deve essere disatteso.

1.1. Contrariamente a quanto ipotizzato dall’appellante Regione entrambi i mezzi di impugnazione risultano essere stati ritualmente proposti (si rimarca in proposito che l’intera vicenda processuale rientra sotto l’usbergo del codice del processo amministrativo, art. 96): la sentenza venne depositata il 22/12/2010 e notificata il 31.1.2011. L’appello principale datato 21.3.2011 venne passato per notifica il 30.3.2011, mentre l’appello incidentale venne notificato il 23.5.2011 (e quindi entro il termine di 60 gg ex art. 96 cpa).

2. Va premesso che la Regione appellante pone quale cornice del proprio atto di impugnazione la vibrata denuncia del vizio di extrapetizione in cui sarebbe incorso il primo giudice. Come è noto, di regola, la eccezione ex art. 112 del codice di procedura civile anche se accolta, non potrebbe condurre, all’annullamento delle statuizioni gravate costituendo jus receptum (ribadito dall’attuale testo dell’art. 105 cpa) il principio per cui “l'omessa pronuncia su una o più censure proposte col ricorso giurisdizionale non configura un error in procedendo tale da comportare l'annullamento della decisione, con contestuale rinvio della controversia al giudice di primo grado, ma solo un vizio dell'impugnata sentenza che il giudice di appello è legittimato ad eliminare integrando la motivazione carente o, comunque, decidendo del merito della causa.” (Consiglio Stato , sez. IV, 19 giugno 2007, n. 3289). Analogo principio vale in ipotesi di extrapetizione.

Le parti appellate escludono che la sentenza appellata sia affetta dal detto vizio e citano, in proposito, il consolidato orientamento del Giudice di legittimità secondo il quale “il vizio della ultrapetizione (c.p.c., art. 112) sussiste solo quando la pronuncia giudiziale trascende i limiti oggettivi della controversia, quali risultano dalle contrapposte domande ed eccezioni delle parti. Siffatto vizio, pertanto, non è ipotizzabile rispetto alla configurazione giuridica dei termini della controversia e alle norme di diritto in base alle quali la lite deve essere decisa, rientrando nel potere-dovere del giudice il compito di inquadrare nell'esatta categoria giuridica i fatti dedotti e acquisiti al giudizio e di applicare le relative norme di legge.”(nella specie, in applicazione del riferito principio, la S.C. ha escluso che fosse incorsa in ultrapetizione la sentenza del giudice del merito che aveva accolto la domanda proposta dalla curatela fallimentare, sulla base della prospettazione della stessa curatela, quale azione revocatoria ordinaria, ancorché fosse stata invocata la tutela di cui all'art. 67 l. fall., ancorché cioè quegli stessi fatti fossero stati inquadrati come realizzanti una ipotesi di revocatoria fallimentare-”: Cassazione civile, sez. I, 17 giugno 2009, n. 14098; ma si veda anche, in passato: “non è affetta dal vizio di ultrapetizione la decisione di annullamento fondata sulla violazione di una disposizione di legge diversa da quella prospettata ove la formulazione della doglianza consenta al giudice di individuarne il fondamento giuridico, rientrando tra i poteri del giudice stesso la ricerca delle disposizioni che disciplinano il rapporto controverso, indipendentemente dalle indicazioni del ricorrente (-Consiglio Stato, sez. V, 13 luglio 1992 , n. 648-).

Ad avviso della parte appellata, quindi, il giudice si sarebbe limitato a “sviluppare” doglianze già prospettate nei mezzi di primo grado, e ad applicare le vigenti norme di legge, come gli era consentito dall’ordinamento.

Secondo l’appellante amministrazione, viceversa nessuno dei mezzi di primo grado aveva contestato il quomodo della perequazione urbanistica effettuata, e neppure sull’inserimento dei terreni di pertinenza della odierna appellata in un comparto perequativo.

Il Collegio ritiene che nessuna delle opposte tesi colga completamente nel segno.

L’ impugnata decisione amplia e sviluppa tematiche già affrontate –sia pure, è bene riconoscerlo, in modo assai più embrionale e limitato – nei mezzi di primo grado: non si ravvisa, nel caso di specie, violazione alla regola della corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 cpc.

In parte qua la sentenza, salvo quanto verrà sul punto meglio in merito precisato in prosieguo, potrebbe in teoria essere contestata in rito per extrapetizione laddove, ampliando al massimo la contestazione di parte appellata perviene all’affermazione secondo cui il Pug, in quanto strumento non attuativo non avrebbe potuto direttamente disporre l’inserzione dei suoli di parte in distretti perequativi.

Per altro verso parte appellante (pag. 7 del ricorso in appello) ritiene sia stato parimenti violato il principio del contraddittorio, oggi consacrato ex art. 73 del cpa.

2.1. Rammenta in proposito il Collegio che laddove il giudice incorra nel vizio ex art. 112 cpc, la corrispondenza tra chiesto e pronunciato costituisce, come è noto, soltanto uno dei profili da esaminare, unitamente a quello di violazione delle regole che presiedono al contraddittorio processuale (come segnalato da parte appellante) che vieta le c.d. “decisioni a sorpresa” che non consentono alle parti di interloquire su tematiche processuali (ma anche sostanziali) successivamente poste a fondamento della decisione (si veda, sul punto, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 3 del 2000).

Sotto altro profilo, laddove il vizio ex art. 112 cpc sia sì grave da comportare uno stravolgimento assoluto delle regole processuali potrebbe ricorrere l’ipotesi di nullità “sostanziale”della sentenza (si veda: Consiglio Stato sez. V 19 novembre 2009 n. 7235) .

Quanto a tale ultimo profilo – che verrà qui valutato considerandolo isolatamente - la affermata circostanza che il denunciato vizio potrebbe forse attingere soltanto una modesta parte dell’iter motivazionale della citata decisione e che, perdipiù, avverso il capo della sentenza affetto dal detto vizio siano state articolate dall’appellante Regione puntuali censure (che come di qui a poco si chiarirà, peraltro, il Collegio considera fondate) esonera dal disporre la regressione del procedimento annullando le decisioni, e consente (in ossequio al principio di ragionevole durata del processo di cui all’art. 111 della Costituzione che impone di non disporre la regressione allorchè la violazione alle regole processuali – pur riscontrabile - non arrechi danno alla posizione di chi ha ragione) di ritenere la causa decidendo il merito, e delibando anche in ordine alle questioni affrontate nei citati capi delle impugnate decisioni che come si seguito si chiarirà, sono errati nel merito.

2.1.1.Inoltre, -venendo al connesso profilo della affermata violazione del contraddittorio - neppure sotto tale angolo prospettico si ravvisano motivi per disporre l’annullamento tout court della gravata decisione con rinvio al primo giudice, posto che – come si è visto – il modesto scostamento dalle censure articolate nel mezzo di primo grado non ha condotto il giudice ad esaminare argomenti sui quali mai la parte ricorrente in primo grado aveva sollecitato il vaglio, di guisa che nessuna concreta lesione può essere riscontrata.

Va esclusa pertanto sia la ricorrenza del vizio discendente dall’omesso rispetto del principio oggi consacrato ex art. 73 del cpa, che la fondatezza dell’argomento che si pone quale profilo centrale della sollevata eccezione di extrapetizione.

3.Venendo adesso all’esame del merito (e riassumendo brevemente gli argomenti ritenuti in sentenza e le contrapposte affermazioni delle parti processuali) le affermazioni nodali contenute nella impugnata decisione si fondano sul convincimento per cui, allo stato attuale, in Puglia, la cessione dei diritti edificatori può avvenire esclusivamente tra le aree comprese nel medesimo PUE (art. 14 L.R. Puglia n. 20/2001).

Una norma, quale l’art. 5.05 delle Nta allegate al PUG, che prevedeva lo scambio dei diritti edificatori tra diversi PUE, dovrebbe, pertanto, ritenersi radicalmente illegittima.

Secondo il decisum di prime cure il PUG non avrebbe potuto prevedere in via diretta i comparti che dovrebbero, viceversa, essere formati solo nella fase di attuazione dello strumento urbanistico generale mediante i Piani Urbanistici Esecutivi – PUE (pagg. 13 e 14 della sentenza).

La legislazione regionale pugliese consentirebbe, infatti, di far luogo alla tecnica della perequazione esclusivamente nell’ambito di un PUE, escludendo la possibilità del trasferimento di diritti edificatori tra diversi ambiti edificatori individuati dalla pianificazione comunale (la norma regionale – art. 7 della L. n. 24/2004 – che aveva previsto la possibilità di trasferire i diritti edificatori non solo “negli” ma anche “tra” gli ambiti individuati era stata abrogata nel

2006).

In sintesi è quindi stato ritenuto:

che il PUG di Trani ha indebitamente ritenuto di poter procedere alla individuazione dei comparti già in sede di pianificazione generale;

che l’art. 23 della L. n. 1150/1942 collega espressamente alla redazione di uno strumento esecutivo (piano particolareggiato) la possibilità di prevedere la formazione di comparti che devono, perciò, essere considerati strumenti attuativi di terzo livello;

che anche la legge regionale pugliese (art. 15 della legge R.P. n. 6/79) dispone espressamente che il Comune possa procedere all’individuazione dei comparti in sede di attuazione degli strumenti urbanistici generali;

che la L.R. Puglia n. 20/2001 non ha innovato in nulla sulla specifica questione, rimarcando, anzi, che al PUG viene data attuazione con il PUE (piano urbanistico esecutivo, che può essere di iniziativa pubblica, privata o mista);

che anche ai sensi di detta legge, i piani esecutivi devono essere delimitati in sede di attuazione del PUG.

Parte appellata contesta poi la tesi della Regione secondo cui la L.R. Puglia n. 20/2001 aveva previsto la possibilità di perimetrare i Piani Urbanistici Esecutivi già in sede di redazione del PUG.

3.1 Il Collegio rammenta in proposito che la Sezione ha già affrontato una simile questione (sentenza n. 06040/2012 relativa al Pug del Comune di Palo del Colle) e non ritiene di doversi discostare dagli approdi cui è ivi giunta.

La detta decisione della Sezione – il cui iter motivazionale verrà di qui a breve in parte richiamato – ha peraltro annullato proprio la sentenza n. 1962/2010 a più riprese mentovata dal Tar nella decisione oggetto dell’odierno gravame: è evidente che (contrariamente a quanto dedotto da parte appellata con la propria memoria) numerose delle questioni affrontate nell’ambito di quel processo ed in quello odierno sono assolutamente sovrapponibili, se non identiche.

Nella detta decisione n. 6040/2012 si è condivisibilmente rilevato, infatti, che la portata innovativa della legge regionale della Puglia in parte qua, rispetto al previgente quadro normativo, si rinviene negli artt. 14, 9 comma 3 e 18 della legge n. 20/2001.

Dette prescrizioni, infatti, delle quali di qui a breve si riporterà il testo - nelle parti di interesse per l’odierno procedimento- consentono di affermare che la affermazione contenuta nella lett. d del comma 2 della citata legge (art. 2:“ La presente legge assicura il rispetto dei princìpi di:

a) sussidiarietà, mediante la concertazione tra i diversi soggetti coinvolti, in modo da attuare il metodo della copianificazione;

b) efficienza e celerità dell'azione amministrativa attraverso la semplificazione dei procedimenti;

c) trasparenza delle scelte, con la più ampia partecipazione;

d) perequazione.”) non integri una mera manifestazione di intenti di natura programmatica ma abbia immutato il quadro normativo di riferimento.

Diversamente da quanto sostenuto nella impugnata decisione, laddove si svaluta la portata innovativa della citata legge affermando che la stessa introduca un solo strumento di perequazione all’art. 14 (“al fine di distribuire equamente, tra i proprietari interessati dagli interventi, i diritti edificatori attribuiti dalla pianificazione urbanistica e gli oneri conseguenti alla realizzazione degli interventi di urbanizzazione del territorio, il P.U.G. può riconoscere la stessa suscettività edificatoria alle aree comprese in un P.U.E.”), nel testo di legge suddetto si rinviene all’art. 9 comma 3 la norma “cardine” che consente di affermare che la parte programmatica del PUG possa direttamente disciplinare i comparti perequativi (“Le previsioni programmatiche:

a) definiscono, in coerenza con il dimensionamento dei fabbisogni nei settori residenziale, produttivo e infrastrutturale, le localizzazioni delle aree da ricomprendere in P.U.E., stabilendo quali siano le trasformazioni fisiche e funzionali ammissibili;

b) disciplinano le trasformazioni fisiche e funzionali consentite nelle aree non sottoposte alla previa redazione di P.U.E. ” ).

Il successivo art. 18, poi, dedicato alla disciplina dei rapporti intercorrenti tra Pug e Pue, prevede che :“ Il P.U.E. può apportare variazioni al P.U.G. qualora non incida nelle previsioni strutturali del P.U.G., ferma l'applicazione del procedimento di cui all'articolo 16.

2. Ai fini della formazione del P.U.E., non costituiscono in ogni caso variazione del P.U.G.:

a) la modificazione delle perimetrazioni contenute nel P.U.G. conseguente alla trasposizione del P.U.E. sul terreno;

b) la modificazione delle localizzazioni degli insediamenti e dei relativi servizi che non comporti aumento delle quantità e del carico urbanistico superiore al 5 per cento. ” .

Sin qui la richiamata decisione, che “irrobustiva” tali considerazioni anche con un richiamo alle prescrizioni contenute nel Drag della Regione Puglia.

Quest’ultimo argomento non è stato sollevato da alcuna delle parti dell’odierno processo (la Regione vi ha fatto un breve richiamo soltanto nella memoria conclusionale in ultimo depositata): esso pertanto, non potrebbe essere utilizzato in chiave accoglitiva dell’ appello.

Sotto il profilo “storico”, però, va riportata una affermazione contenuta nella richiamata decisione che su detto argomento ebbe a fondarsi.

Ivi, infatti, si è fatto presente che “una formidabile comprova a quanto finora affermato si rinviene, ad avviso del Collegio, nell’art. 4 comma 3 della citata legge regionale “1. La Giunta regionale, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, approva il Documento regionale di assetto generale (D.R.A.G.) in coerenza con i programmi, gli obiettivi e le suscettività socio - economiche del territorio.

2. Il D.R.A.G. definisce le linee generali dell'assetto del territorio, nonché gli obiettivi da perseguire mediante i livelli di pianificazione provinciale e comunale.

3. In particolare, il D.R.A.G. determina:

a) il quadro degli ambiti territoriali rilevanti al fine della tutela e conservazione dei valori ambientali e dell'identità sociale e culturale della Regione;

b) gli indirizzi, i criteri e gli orientamenti per la formazione, il dimensionamento e il contenuto degli strumenti di pianificazione provinciale e comunale, nonché i criteri per la formazione e la localizzazione dei Piani urbanistici esecutivi (P.U.E.) di cui all'articolo 15;

c) lo schema dei servizi infrastrutturali di interesse regionale”.

Secondo l’espresso tenore della citata disposizione, quindi il D.R.A.G. determina gli indirizzi, i criteri e gli orientamenti per la formazione, il dimensionamento e il contenuto degli strumenti di pianificazione provinciale e comunale, nonché i criteri per la formazione e la localizzazione dei Piani urbanistici esecutivi (P.U.E.) di cui all'articolo 15.

Proprio nel D.R.A.G approvato con Delib.G.R. 3 agosto 2007, n. 1328 in particolare, è dato rinvenire l’affermazione secondo la quale “Il PUG - parte programmatica, inoltre, dovrà stabilire quanto segue… “I comparti urbanistici o altri meccanismi che consentano l'applicazione del principio della perequazione introdotto dall'art. 2 della L.R. n. 20/2001 e di quanto indicato nell'art. 14 della medesima legge; a questo scopo il PUG/P può suddividere il territorio comunale in "distretti perequativi", individuati in base allo stato di fatto ed allo stato di diritto, indipendentemente dalla destinazione specifica, pubblica o privata, assegnata loro dal disegno del piano urbanistico; per ciascun distretto il PUG/P attribuisce un indice di utilizzazione territoriale diverso, a partire da dette differenti condizioni; qualora quest'ultimo metodo perequativo non sia realizzabile per ragioni legate alla struttura proprietaria o a resistenze culturali, sarebbe comunque opportuno privilegiare l'attuazione mediante PUE di iniziativa privata con realizzazione delle urbanizzazione e dei servizi a totale carico dei privati; in caso contrario la dimostrazione della disponibilità delle risorse finanziarie per la realizzazione di infrastrutture e servizi pubblici e/o dei modi e strumenti per provvedervi, che dovrebbe comunque caratterizzare le previsioni programmatiche del PUG, assume ancora maggiore rilevanza.”.

E ciò è stato affermato nella citata decisione n. 6040/2012 pur ivi concordandosi con la circostanza secondo cui la prescrizione del Drag non trovava applicazione per i piani adottati in epoca precedente all’approvazione dello stesso.

Ciò premesso, ed anche a volere prescindere da tali ultime considerazioni, il dato normativo riposante nella recente legge regionale pugliese ad avviso del Collegio – che concorda sul punto con quanto segnalato dalla parte appellante principale – compone un armonico quadro normativo e comporta una decisa smentita all’affermazione contenuta nelle impugnate decisioni, e consente di affermare che nel Pug possa essere contenuta in via diretta la “perimetrazione” del Pue.

Si conferma quindi che risulta inattuale e superato il richiamo contenuto nel precetto di cui all’art. 15 della legge regionale della Puglia 12 febbraio 1979 n. 6 – dal quale il Tar ha ricavato che il comparto fosse uno strumento attuativo di terzo livello assimilabile al comparto edificatorio disciplinato dal codice civile (“Il comparto costituisce una unità di intervento e/o di ristrutturazione urbanistica ed edilizia. Può comprendere immobili da trasformare e/o aree libere da utilizzare secondo le previsioni e prescrizioni degli strumenti urbanistici generali ed attuativi.

Esso ha come finalità precipua quella di conseguire, tra i proprietari e/o gli aventi titolo interessati, la ripartizione percentuale degli utili e degli oneri connessi all'attuazione degli strumenti urbanistici generali.

Il comune può procedere alla delimitazione dei comparti in sede di attuazione degli strumenti urbanistici generali, ivi compreso il Programma di Fabbricazione, ovvero in sede di formulazione del P.P.A.

La realizzazione degli interventi previsti nel comparto è subordinata all'approvazione di strumenti urbanistici attuativi di iniziativa pubblica o privata estesi all'intero comparto.

L'approvazione dei predetti strumenti urbanistici esecutivi costituisce dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità di tutte le opere previste nel comparto .

Il sindaco, entro trenta giorni dall'avvenuta approvazione dello strumento urbanistico attuativo, notifica ai proprietari e/o aventi titolo interessati il provvedimento medesimo, indicando loro le modalità di esecuzione del comparto ed i termini entro cui dovranno dichiarare se intendono, da soli o riuniti in Consorzio, eseguire le opere programmate previa stipula di apposita convenzione.

Decorso il termine su indicato, il Comune procede all'esecuzione d'ufficio del Comparto, anche a mezzo di esproprio, nei confronti dei proprietari e/o degli aventi titolo che non abbiano assentito al Comparto.

Le aree e gli immobili espropriati vengono acquisiti al patrimonio del Comune conservando la destinazione d'uso prevista dagli strumenti urbanistici vigenti e sono utilizzati a norma dell'art. 13 comma sesto della presente legge, ovvero a norma dell'art. 15 comma terzo della legge n. 10 del 28 gennaio 1977.”) Il comma 3 della citata disposizione, effettivamente, prevedeva che il comune potesse procedere alla delimitazione dei comparti in sede di attuazione degli strumenti urbanistici generali (detta disposizione così è stata in passato interpretata dalla giurisprudenza: “la norma dell'articolo 15 della L.R. 12 Febbraio 1979, n. 6 attribuisce al comparto l'importante ed innovativa funzione di individuare, essenzialmente a fini perequativi, una unità di intervento urbanistica ed edilizia, superando il risalente istituto del comparto meramente edificatorio già contemplato dagli artt. 870 del C.C. e 23 della L. 17 Agosto 1942, n. 1150 -al quale era affidata la più limitata funzione di individuare le unità fabbricabili al precipuo scopo di realizzare concretamente, anche a mezzo di esproprio, le previsioni edificatorie degli strumenti urbanistici attuativi-, e unificando le posizioni dei vari proprietari entro un ambito spaziale più ampio di quello dei singoli lotti, allo scopo di ottenere l'equa distribuzione tra gli stessi dei vantaggi e degli oneri derivanti dalle –diverse- destinazioni previste -per le rispettive aree- dallo strumento urbanistico generale -tramite il c.d. "zoning"-. Tar Puglia, Lecce Sez. I, sent. n. 1385 del 02-04-2007.”).

Ma tale disposizione, appunto, è superata dalla successiva legislazione.

E’ appena il caso di precisare, infine (anche sotto tal profilo ripetendosi una considerazione contenuta nella sentenza n. 6040/2012) che non possono trarsi argomenti contrari all’approdo ermeneutico dianzi esposto dalla motivazione della recente decisione della Sezione n. 4828/2012 in quanto nella stessa si affermava espressamente (con rifermento all’art. 14 della legge regionale della Puglia n. 20/2001) che “La formulazione della norma rende evidente come la circostanza che il piano urbanistico generale attribuisca ad aree in un piano urbanistico esecutivo una valenza edificatoria è vicenda del tutto eventuale e non cogente. L’art.14 si rivolge, infatti, agli enti pianificatori, attribuendo a questi la potestà di avvalersi, al momento della redazione dello strumento generale, dell’istituto perequativo. ”.

L’inciso successivo ivi contenuto, secondo il quale “la perequazione disciplinata dalla legge regionale non opera allora come un principio conformante l’azione del Comune, ma rappresenta una delle modalità con le quali può essere esplicata la facoltà pianificatoria a questi attribuita e, pertanto, il principio perequativo si applicherà se ed in quanto previsto nello stesso strumento generale, venendo poi attuato tramite un piano urbanistico esecutivo” non vale ad escludere che alla perequazione si addivenga direttamente mercè lo strumento generale.

Alla stregua delle superiori affermazioni ritiene il Collegio di condividere le doglianze della parte appellante e, integralmente ribadite in parte qua le considerazioni di cui alla decisione della Sezione n. 6040/2012, ciò impone di annullare in parte qua il capo della impugnata decisione che ha ritenuto fondata la prima articolazione del terzo motivo del mezzo di primo grado nei termini di cui alla motivazione che precede.

3.2. Devono adesso essere scrutinate – sempre rimanendosi nell’ambito delle critiche rivolte dall’appellante Regione all’iter motivo demolitorio contenuto nella gravata decisione- le censure mosse al capo 3.3. della sentenza.

L’argomento accoglitivo del primo giudice si fonda sul disposto di cui all’art. 14 della legge n. 20/2001 già riportato sopra, e che nuovamente si richiama per mera comodità di consultazione nella parte di interesse (“al fine di distribuire equamente, tra i proprietari interessati dagli interventi, i diritti edificatori attribuiti dalla pianificazione urbanistica e gli oneri conseguenti alla realizzazione degli interventi di urbanizzazione del territorio, il P.U.G. può riconoscere la stessa suscettività edificatoria alle aree comprese in un P.U.E.”).

Come già in passato ritenuto nella decisione n. 1962/2010 il Tar ha sostenuto che ciò implicasse la impossibilità di delocalizzare volumetrie tra Pue diversi.

Non è contestato che tale fosse il senso della disposizione di cui all’art. 5.05 delle Nta del Pug di Trani.

Senonchè, la decisione del Tar appare contraddittoria in quanto, per un verso, richiama i principi dello “zoning” e la elaborazione giurisprudenziale in materia e, per altro verso, pare ravvisare nel richiamato art. 14 un barrage insormontabile al trasferimento di diritti edificatori tra Pue diversi.

Essa infatti non considera che, da un canto, la disposizione di cui all’art. 14 non pone alcun espresso divieto in tal senso (divieto peraltro che sarebbe troppo semplice da aggirare a monte procedendo in sede di perimetrazione tra Pue) e, per altro verso, che la stessa disposizione dell’art. 5.05 delle Nta del Pug di Trani ancorava la possibilità del trasferimento dei diritti edificatori tra Pue diversi soltanto tra maglie della stessa zona omogenea a condizione che ciò non modificasse carichi insediativi, e, soprattutto, per quel che rileva in questa sede, indici e perametri del complesso del comparto derivante dalla somma del Pue cedente e del Pue ricevente e le relative dotazioni di aree per standards (si veda pag. 25 appello e 7 della memoria depositata dalla regione Puglia e datata 13.11.2013).

Ed allora, se così è, non si vede come si possa rinvenire sub art. 14 della legge un insormontabile divieto alla detta prescrizione che, semmai, costituisce modo concreto (ed ampiamente discrezionale, nei limiti sopra fissati) di attuare la politica perequativa che, come si è dianzi ricordato, ha costituito la ratio fondante della Legge regionale pugliese.

Anche sotto tale angolo prospettico, pertanto, la sentenza va riformata e l’appello va accolto.

4. Ciò non esaurisce, tuttavia, il compito devoluto al Collegio, in quanto vanno esaminati i motivi del mezzo di primo grado disattesi dal Tar e riproposti in via incidentale.

4.1.Quanto al primo di essi, si rammenta che la censura di primo grado contestava la circostanza che la nuova tipizzazione aumentava la superficie da dedicare alle urbanizzazioni secondarie di una superficie pari al 10% della superficie della intera maglia, oltre a quella minima di 18 mq ogni 100 mc di volumi e che ciò avrebbe comportato una notevole diminuzione della suscettività edificatoria e indotto una ingiustificata disparità di trattamento.

Ivi ci si doleva dalla asseritamente ingiustificata riduzione dell'indice di fabbricabilità fondiario, portato da 0,6 a 0,4 mc/mq ( e si lamentava anche in quanto illogica, irrazionale e foriera di disparità di trattamento la previsione per cui i fondi compresi nel comparto dovessero partecipare in quota alla cessione al Comune della semisede della nuova strada, compreso il sedime del sottopasso ferroviario).

Come esattamente osservato dal Tar, però, il dedotto vizio di disparità di trattamento (chè questo è il senso della complessa censura) non poteva essere riscontrato positivamente in quanto la previsione secondo cui la superficie destinata alle opere di urbanizzazione secondaria dovesse essere pari al minimo di legge più il 10% della superficie della maglia era comune a tutte le zone Bs e non soltanto propria delle zone tipizzate come "residenziali di completamento speciale a bassa densità – Bs.bd".

L’appellante incidentale non ha contestato la superiore affermazione (che sarebbe già stata sufficiente alla reiezione dell’intera censura).

E se anche può convenirsi con l’appellante incidentale che dagli atti di causa –contrariamente a quanto sostenuto dal Tar- si ricava che tale previsione sarebbe giustificata dalla necessità di recuperare un deficit pregresso, non si vede come tale constatazione possa inficiare la scelta dell’Amministrazione assistita – come esattamente colto dal primo giudice - dalla più lata discrezionalità.

Premesso che la previsione di un indice di fabbricabilità più basso rispetto a quello previsto per altre zone (i fondi inclusi nel comparto Cp/14), costituisce tipica manifestazione della discrezionalità di cui gode il pianificatore (e tale è, indubbiamente, la scelta di tipizzare le zone edificabili come ad alta o a bassa densità) l’appellante si duole della circostanza che il Pug introduca una distinzione tra aree a vincolo annullato ed aree a vincolo procedimentale caducato che non avrebbe ragion d’essere quanto al profilo effettuale.

Senonchè, da un canto essa non ha neppure provato in che misura la detta distinzione incida nell’economia della censura, e, d’altro canto, la suddetta distinzione non è indice di abnormità alcuna, rientrando comunque nella complessiva necessità di ritipizzare le zone e potendo detta operazione essere assistita dalla più lata discrezionalità.

Nella (neppure contestata, per il vero) considerazione che parte appellante incidentale non aveva acquisito aspettative qualificate di qualsivoglia natura prima della approvazione definitiva del PUG, detta articolazione della censura va pertanto disattesa dovendosi infine e per incidens rilevare che l’opera di urbanizzazione primaria riposa in una viabilità che passa in prossimità al comparto (si veda pag. 18 della memoria contenente l’appello incidentale laddove la stessa parte appellante ciò non contraddice, quantomeno sotto il profilo della prossimità “geografica”) il quale vi partecipa cedendo direttamente parte del sedime necessario e che quindi le contestate prescrizioni non si pongono qual irragionevole ed ingiustificato obbligo di partecipazione ad un'opera di urbanizzazione completamente avulsa dalla ubicazione del comparto stesso.

Né parte appellante può essere seguita allorchè argutamente sollecita un giudizio di natura ipotetica in ordine a quali soggetti siano i più diretti beneficiari di dette opere di urbanizzazione (con conseguente esclusione della evenienza che le stesse siano deputate a “servire” i proprietarii delle aree ricadenti nel comparto).

La tesi prova troppo e contraddice tutti i principi della programmazione urbanistica: le opere di urbanizzazione sono ontologicamente destinate a beneficio della collettività: sono opere di interesse generale.

Ciò non toglie che possa essere chiamato a contribuirvi (anche finanziariamente) chi, secondo un giudizio fondato sull’id quod plerumque accidit e recepito financo nella legge n. 1150/1942 ne sia – o possa essere- il più immediato fruitore in base al criterio della vicinitas; e che a questi ultimi proprietari di fondi immediatamente contigui possa anche attribuirsi l’onere (peraltro sotto il profilo contenutistico assai modesto) di cedere gratuitamente, a tal fine, porzioni di aree di propria pertinenza.

Se si scardinasse – a tali fini - il requisito della prossimità, francamente non si vede in base a qual indice logico si potrebbe anche soltanto determinare l’entità del contributo in tal senso dovuto. Ma la stessa parte appellante non ipotizza alcun meccanismo alternativo, se non ricorrendo ad affermazioni generali (e, per le ragioni già chiarite non condivisibili) secondo cui trattandosi di opere “di interesse generale” ed “al servizio della intera città” tutti i proprietari di fondi vi avrebbero dovuto contribuire in modo eguale.

La censura pertanto va disattesa.

4.2. Non miglior sorte merita la riproposta seconda censura. E’ sufficiente in proposito riportare – in uno con il dato normativo- la copiosa giurisprudenza (che ben appare traslabile alla fattispecie) in tema di limiti al dovere di ripubblicazione del piano per affermare la infondatezza della doglianza.

Non è fuor di luogo rammentare, in proposito, che la l.R. della Puglia 27.7.2001 n. 20 (recante “Norme generali di governo e uso del territorio”) così prevede, all’art. 11 “Il Consiglio comunale adotta, su proposta della Giunta, un Documento programmatico preliminare (D.P.P.) contenente gli obiettivi e i criteri di impostazione del P.U.G..

Nei comuni ricadenti all'interno del comprensorio di una Comunità montana, il D.P.P. deve prendere in considerazione le previsioni contenute nel piano pluriennale di sviluppo socio-economico in relazione al singolo Comune.

Il D.P.P. è depositato presso la segreteria del Comune e dell'avvenuto deposito è data notizia mediante pubblicazione di avviso su almeno tre quotidiani a diffusione provinciale.

Chiunque può presentare proprie osservazioni al D.P.P., anche ai sensi dell'articolo 9 della L. n. 241/1990, entro venti giorni dalla data del deposito.

La Giunta comunale, sulla base del D.P.P. di cui al comma 1 e delle eventuali osservazioni, propone al Consiglio comunale l'adozione del P.U.G. Il Consiglio comunale adotta il P.U.G. e lo stesso è depositato presso la segreteria comunale; dell'avvenuto deposito è data notizia mediante pubblicazione di avviso su tre quotidiani a diffusione provinciale nonché mediante manifesti affissi nei luoghi pubblici.

Chiunque abbia interesse può presentare proprie osservazioni al P.U.G., anche ai sensi dell'articolo 9 della L. n. 241/1990, entro sessanta giorni dalla data del deposito.

Il Consiglio comunale, entro i successivi sessanta giorni, esamina le osservazioni proposte nei termini di cui al comma 5 e si determina in ordine alle stesse, adeguando il P.U.G. alle osservazioni accolte.

Il P.U.G. così adottato viene inviato alla Giunta regionale e alla Giunta provinciale ai fini del controllo di compatibilità rispettivamente con il D.R.A.G. e con il P.T.C.P., ove approvati. Qualora il D.R.A.G. e/o il P.T.C.P. non siano stati ancora approvati, la Regione effettua il controllo di compatibilità rispetto ad altro strumento regionale di pianificazione territoriale ove esistente, ivi inclusi i piani già approvati ai sensi degli articoli da 4 a 8 della legge regionale 31 maggio 1980, n. 56, ovvero agli indirizzi regionali della programmazione socio-economica e territoriale di cui all'articolo 5 del D.Lgs. n. 267/2000 .

La Giunta regionale e la Giunta provinciale si pronunciano entro il termine perentorio di centocinquanta giorni dalla ricezione del P.U.G., decorso inutilmente il quale il P.U.G. si intende controllato con esito positivo.

Qualora la Giunta regionale o la Giunta provinciale deliberino la non compatibilità del P.U.G. rispettivamente [con il D.R.A.G.] o con il P.T.C.P., il Comune promuove, a pena di decadenza delle misure di salvaguardia di cui all'articolo 13, entro il termine perentorio di centottanta giorni dalla data di invio del P.U.G., una Conferenza di servizi alla quale partecipano il Presidente della Giunta regionale o suo Assessore delegato, il Presidente della Provincia o suo Assessore delegato e il Sindaco del Comune interessato o suo Assessore delegato. In sede di Conferenza di servizi le Amministrazioni partecipanti, nel rispetto del princìpio di copianificazione, devono indicare specificamente le modifiche necessarie ai fini del controllo positivo.

La Conferenza di servizi assume la determinazione di adeguamento del P.U.G. alle modifiche di cui al comma 9 entro il termine perentorio di trenta giorni dalla data della sua prima convocazione, l'inutile decorso del quale comporta la definitività delle delibere regionale e/o provinciale di cui al comma 9, con contestuale decadenza delle misure di salvaguardia.

La determinazione di adeguamento della Conferenza di servizi deve essere recepita dalla Giunta regionale e/o dalla Giunta provinciale entro trenta giorni dalla data di comunicazione della determinazione medesima. L'inutile decorso del termine comporta il controllo positivo da parte della Giunta regionale e/o della Giunta provinciale.

Il Consiglio comunale approva il P.U.G. in via definitiva in conformità delle deliberazioni della Giunta regionale e/o della Giunta provinciale di compatibilità o di adeguamento di cui al comma 11, ovvero all'esito dell'inutile decorso del termine di cui ai commi 8 e 11.

Il P.U.G., formato ai sensi dei comma precedenti, acquista efficacia dal giorno successivo a quello di pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione Puglia della deliberazione del Consiglio comunale di cui al comma 12.

14. Il Comune dà avviso dell'avvenuta formazione del P.U.G. mediante manifesti affissi nei luoghi pubblici e mediante la pubblicazione su almeno due quotidiani a diffusione provinciale. ”

L’art. 2 della predetta legge regionale, invece, così prevede:

“La presente legge assicura il rispetto dei princìpi di:

a) sussidiarietà, mediante la concertazione tra i diversi soggetti coinvolti, in modo da attuare il metodo della copianificazione;

b) efficienza e celerità dell'azione amministrativa attraverso la semplificazione dei procedimenti;

c) trasparenza delle scelte, con la più ampia partecipazione;

d) perequazione.”

Il successivo art. 23, sua volta, così disponeva “1. L'articolo 1 della legge regionale 24 marzo 1995, n. 8, come modificato dalla legge regionale 15 dicembre 2000, n. 25 è abrogato e così sostituito:

"L'autorizzazione delegata alla Regione per la trasformazione degli immobili soggetti a tutela paesaggistica di cui all'articolo 151 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490 è sub-delegata ai Comuni. L'autorizzazione paesaggistica di cui all'articolo 5.01 delle Norme tecniche di attuazione del Piano urbanistico territoriale tematico per il paesaggio approvato con delibera della Giunta regionale n. 1748 del 15 dicembre 2000 è delegata ai Comuni.”

4.2.1. Alla stregua (anche) delle superiori prescrizioni, oltreché dei principi generali in tema di approvazione dello strumento urbanistico, il primo versante delle proposte censure appare certamente privo di consistenza.

Espletati i lavori della conferenza di servizi può affermarsi, al Consiglio Comunale residua il compito di “adeguare” il PUG.

La disposizione predetta, non pare al Collegio introduca elementi devianti rispetto alla consolidata regola giurisprudenziale secondo la quale (Cons. Stato Sez. IV, 09-03-2011, n. 1503) “in linea di principio, se la pubblicazione del progetto di piano regolatore generale prevista dalle diverse e concordanti leggi regionali è finalizzata alla presentazione delle osservazioni da parte dei soggetti interessati al progetto di piano quale adottato dal Comune, essa non è richiesta di regola per le successive fasi del procedimento, anche se il piano risulti modificato a seguito dell'accoglimento di alcune osservazioni o modifiche introdotte in sede di approvazione regionale, salvo che si tratti di modifiche tali da stravolgere il piano e comportare nella sostanza una nuova adozione”.

Il principio che da tale condivisibile regola giurisprudenziale può trarsi, infatti, è quello per cui, salve (marginali sotto il profilo statistico e della concreta esperienza giurisprudenziale, oltrechè certamente non ricorrenti nel caso di specie) ipotesi di stravolgimento del piano, l’accoglimento dell’osservazione proposta dal privato avviene con atto modificativo che non determina ex se l’obbligo che il piano faccia “navetta” e necessitino nuovi incombenti di pubblicizzazione del medesimo.

La legge regionale non introduce simili obblighi, né gli stessi possono desumersi induttivamente: comportando gli stessi un enorme aggravio procedimentale, collidente con i principi generali in tema di agere amministrativo, una simile opzione eremeneutica dovrebbe essere corroborata da un referente letterale granitico (nel caso di specie insussistente), salvo a doversi interrogare della logicità e razionalità di una simile previsione e sulla rispondenza della medesima al canone di cui all’art. 97 della Costituzione.

La giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato Sez. IV, 26-04-2006, n. 2297) ha costantemente affermato tale principio “quantitativo” per cui, salve le ipotesi di stravolgimento, non è necessario il sostanziale riavvio della procedura ab imis (“nel procedimento di formazione dei piani regolatori generali, la pubblicazione prevista dall'art. 9, legge 17 agosto 1942, n. 1150 (e dalle corrispondenti norme regionali), è finalizzata alla presentazione delle osservazioni da parte dei soggetti interessati al progetto di piano adottato dal Comune, ma non è richiesta, di regola, per le successive fasi del procedimento, anche se il piano originario risulti modificato a seguito dell'accoglimento di alcune osservazioni o di modifiche introdotte in sede di approvazione regionale. Vi sono, però, alcune eccezioni. In una prima ipotesi, dall'accoglimento delle osservazioni formulate dai privati, comportanti una profonda deviazione dai criteri posti a base del piano adottato, si fa discendere una modifica immediata del testo del piano stesso; nel qual caso si dovrà fare luogo a nuova pubblicazione ed alla conseguente raccolta delle ulteriori osservazioni. In altre ipotesi, la delibera comunale di controdeduzioni può non implicare volontà di modifica immediata del piano regolatore, ma solo accettazione delle richieste e proposta di modifiche d'ufficio rivolta alla Regione; per cui non occorrerà nuova pubblicazione, con la conseguenza che il testo del piano agli effetti di salvaguardia sarà quello adottato con la prima deliberazione, ancorchè destinato ad essere modificato. Al contrario, se il Comune, controdeducendo alle proposte di modifica regionali, introduce variazioni rilevanti al piano adottato, la delibera si presenta come una sostanziale nuova adozione che necessita di pubblicazione.”).

La doglianza va pertanto disattesa: la circostanza che non vi fossero gli strumenti sovraordinati in relazione ai quali esercitare il controllo di compatibilità non appare affatto decisiva: le affermazioni di parte appellante circa un concreto “stravolgimento” del piano nei termini in cui lo stesso era stato adottato dal Comune forzano in parte la realtà, ma ciò che più rileva è che la stessa legge richiamata dall’appellante non prevede alcun onere di ripubblicazione all’esito della chiusura dei lavori della Conferenza di servizi e tale obbligo procedimentale non può discendere dalla disposizione della legge regionale che prevede la “massima partecipazione” dei cittadini.

Quest’ultima è assicurata in tutte le fasi procedimentali e costituirebbe un indebito appesantimento della procedura prevedere un nuovo incombente riposante nella ripubblicazione (e conseguente riapertura della fase di presentazione delle osservazioni, etc) laddove la legge medesima non l’abbia affatto previsto.

La Conferenza di Servizi è destinata a “sanare” il disaccordo tra Regione e Comune, ma anche ad evitare la “navetta” discendente (come efficacemente illustrato dalla decisione del Consiglio di Stato prima richiamata) della possibilità che il comune a propria volta “contro deduca” alla Regione: con detta fase si conclude l’iter formativo, e non v’è luogo ad ulteriori interventi dei privati.

Pretendere che il controllo della Regione possa liberamente dispiegarsi laddove vi fossero strumenti preordinati tesi a limitare il controllo regionale, e non anche laddove tali strumenti non vi fossero, implica una interpretatio abrogans dell’ultima parte del citato comma 7 dell’art. 20 della legge regionale pugliese a più riprese richiamata che consente di espletare il detto controllo avendo come parametro gli (“indirizzi regionali della programmazione socio-economica e territoriale di cui all'articolo 5 del D.Lgs. n. 267/2000”).

E ciò senza introdurre differenze rispetto alla ipotesi –prevista nell’incipit del comma medesimo- in cui il controllo si fosse svolto in relazione al parametro rappresentato dal “il D.R.A.G. e con il P.T.C.P., ove approvati” ovvero “rispetto ad altro strumento regionale di pianificazione territoriale ove esistente”.

Nella unicità del procedimento ivi delineato, in ciascuna delle dette eventualità, trova condivisione da parte del Collegio, la incontestabile – ed incontestata per il vero – affermazione del primo giudice secondo la quale non poteva dubitarsi che il controllo regionale avesse investito parametri di stretto interesse della regione medesima: né vizio di straripamento v’era, quindi, ma neppure ragione per ipotizzare, ultra (e probabilmente contra)legem, un ulteriore incombente procedimentale che, di fatto, avrebbe riportato indietro in modo drastico l’iter approvativo.

Il principio di pubblicità e partecipazione è un cardine dell’azione amministrativa; ed è espressamente consacrato nella lex generalis del procedimento amministrativo, ex lege n. 241/1990: non meno di questi, però, costituisce modo di agire corretto quello che assicuri la celere definizione dei procedimenti ed il non appesantimento della fase istruttoria.

La Legge regionale pugliese pare al Collegio abbia sapientemente contemperato i suddetti –all’apparenza potenzialmente configgenti- principi; l’azione amministrativa concreta non li ha vulnerati e, peraltro, il tempestivo deposito dei verbali della conferenza di servizi presso l’Ufficio tecnico comunale ha consentito (pur senza riaprire la fase procedimentale né la presentazione di ulteriori osservazioni) di soddisfare l’onere di tempestiva pubblicità (così consentendo ai privati di tempestivamente valutare la possibile proposizione di azioni impugnatorie).

Il controllo va espletato rispetto ad altro strumento regionale di pianificazione territoriale: ma –per espresso dettato di legge - ove esistente: laddove questo non esista, tuttavia, ciò non può certo significare che la Regione debba astenervisi, e neppure può comportare l’incremento di obblighi infraprocedimentali (nuova pubblicazione, etc) non previsti ex lege.

Anche detta doglianza, incidentalmente riproposta, va pertanto disattesa.

5. Conclusivamente, l’appello principale è fondato e va accolto, mentre il ricorso in appello incidentale è infondato e va disatteso: va pertanto riformata la sentenza gravata ed integralmente disatteso il ricorso di primo grado, con salvezza degli atti impugnati.

6. Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi ed eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

7. La complessità e particolare novità delle questioni esaminate ed il particolare andamento processuale consente la integrale compensazione tra le parti delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, accoglie l’appello principale, respinge il ricorso in appello incidentale e, per l’effetto, riforma la sentenza gravata e respinge integralmente il ricorso di primo grado, con salvezza degli atti impugnati.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2013 con l'intervento dei magistrati:

Riccardo Virgilio, Presidente

Sergio De Felice, Consigliere

Fabio Taormina, Consigliere, Estensore

Diego Sabatino, Consigliere

Francesca Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE		IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/03/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)