Ecopiazzole, Isole ecologiche, Ecocentri. Contributo di analisi
di Corrado Carrubba* ed Emanuele Quadraccia

PREMESSA

Il presente articolo, scaturito da una meditazione sulla gestione dei rifiuti durata all’incirca otto anni, tanti quanti ci separano da quel 5 di febbraio del 1997 giorno nel quale il cd. “decreto Ronchi” vide la luce e da concrete problematiche affrontate sul territorio nell’esperienza di Aziende gestrici di servizi di igiene urbana, si propone, sia pur con tutte le consapevoli manchevolezze ed imperfezioni, diversi e, per così dire “ambiziosi”, obiettivi.

In primo luogo, preliminarmente, intendiamo sistematizzare un linguaggio semplice e per certi versi volutamente “classificatorio”, muovendo infatti dal presupposto (e dalla necessità) di trovare un’indispensabile punto di convergenza linguistico-normativo tra studiosi del diritto ambientale da un lato, e tecnici ed operatori ecologici, lato sensu intesi, dall’altro, in merito alle modalità di raccolta, stoccaggio preliminare, o comunque di gestione dei rifiuti in una fase antecedente allo smaltimento e/o al recupero attraverso siti appositamente dedicati diversamente denominati. Più nel dettaglio, si cercherà di utilizzare una terminologia per quanto possibile univoca e differenziante le diverse modalità gestorie, traendo spunto e sistematizzando termini che si rintracciano negli atti e nelle norme di settore.

Soddisfatte le dovute premesse di carattere organizzativo, cercheremo dunque di tracciare, alla luce della più recente disciplina normativa e delle intervenute novità dottrinarie e giurisprudenziali, un quadro approfondito dell'argomento in oggetto, ai fini di una corretta gestione dei servizi svolti nelle aree di conferimento comunali; delle possibili ipotesi, alcune si prestano a determinate attività semplici, altre ad attività maggiormente stabili e complesse.

LE TIPOLOGIE POSSIBILI

Le aree destinate alla raccolate preliminare dei rifiuti solidi urbani (in seguito RSU), in particolare domestici ingombranti o frazioni omogenee destinate alla Raccolta Differenziata, possono essere individuate attraverso varie distinte ipotesi, differenti dal punto di vista gestionale ed autorizzatorio. Tali modalità hanno una precisa identità giuridica, in quanto ricadenti per materia nel decreto legislativo 22 del 5 febbraio 1997 – decreto Ronchi – e dalle successive integrazioni e modificazioni anche se, come si vedrà, alcune di esse non sono assoggettabili al regime autorizzatorio tipico delle vera e propria “gestione di rifiuti”. Pur consapevoli della necessità di mantenere un “dialogo aperto” con gli operatori del diritto dell’ambiente, motivo per il quale non sono stati in maniera alcuna trascurati gli aspetti più squisitamente applicativi delle norme positive, né si è omesso di puntualizzare l’applicazione giurisprudenziale delle norme stesse (nelle quali il diritto vive la propria concreta esistenza) abbiamo però privilegiato un’impostazione per certi aspetti manualistica che però, a nostro avviso, garantisce una incisività ed una permeabilità maggiori, anche da parte del lettore poco avvezzo alle problematiche di carattere più squisitamente amministrativistico-ambientali.

Di qui la nostra quadripartizione delle aree di conferimento e gestione preliminare dei RSU: ecopiazzole, isole ecologiche semplici, isole ecologiche con pre – trattamento o gestione (anche dette “ecocentri”), stazioni di trasferimento dei rifiuti urbani.

ECOPIAZZOLE

Ma andiamo per ordine. Per ecopiazzole sono da intendersi delle piccole aree attrezzate di conferimento di RSU domestici per frazioni omogenee dove gli utenti, a propria cura, si recano per conferire rifiuti tramite versamento in contenitori appositamente predisposti dal gestore per categorie omogenee sostanzialmente identici alle attuali “campane” o contenitori stradali di uso comune.

Le ecopiazzole in pratica rappresentano una diversa e più curata modalità di collocazione sul suolo pubblico urbano dei contenitori stradali standard, attraverso accorgimenti di natura estetica o di arredo urbano (perimetrazione con fioriere o verde, panchine per la sosta, ecc.), cartelli di natura informativa e didattica all’utenza, cioè tutto quanto possa servire ad attrarre il cittadino ed incentivare i comportamenti corretti.

Per la loro estrema semplicità, non rilevanza urbanistica, assenza di ogni forma di gestione, dimensioni limitate e ridotta capacità di accogliere quantità rilevanti di rifiuti e quindi non necessità di presidio esse sono in tutto e per tutto equiparabili all’ordinaria raccolta stradale, senza alcuna autonoma rilevanza e quindi indubbiamente senza necessità di alcuna specifica autorizzazione.

Sarebbe infine consigliabile, anche sulla scorta delle esperienze più avanzate, che l’esistenza e le modalità di gestione delle ecopiazzole siano disciplinate da appositi atti, ad esempio nell’ambito dei Regolamenti comunali di cui al comma 2 dell’art. 21 D.lgs. 22/97 o di regolamenti interni di organizzazione e di servizio di consorzi e/o di società creati ad hoc, o ancora negli atti di affidamento o contratti di servizio.

ISOLE ECOLOGICHE ED ECOCENTRI

Procedendo nell’analisi delle diverse tipologie di aree attrezzate destinate al conferimento diretto di rifiuti, va ora individuato e definito il concetto di “isola ecologica”, che comprende al suo interno due differenti species: l’isola ecologica cd. “semplice” e l’isola ecologica con pre – trattamento o gestione (anche detta “ecocentro”).

A. ISOLA ECOLOGICA SEMPLICE Per isola ecologica “semplice” si intende una struttura attrezzata e in varia maniera presidiata, o altrimenti circoscritta, avente l’obiettivo di “intercettare” rifiuti, voluminosi e non, conferiti dalla cittadinanza, per i quali la costruzione di un apposito circuito di raccolta risulterebbe oltremodo oneroso, oltreché di non indifferente aggravio per la circolazione stradale qualora si desse vita ad una incontrollata proliferazione di contenitori per le vie cittadine.

Questa fattispecie operativa si colloca dunque, a nostro parere senza ombra di dubbio alcuno, nella fase antecedente alla raccolta, smaltimento e/o al recupero dei rifiuti, che vengono in tale sede solamente “indirizzati” da privati cittadini, da piccoli commercianti ed artigiani nell’ambito del lecito conferimento di rifiuti assimilati. Nessuna gestione in senso tecnico, ai sensi dell’art. 6 comma 1 lettera d) del D.lgs 22/1997, dei rifiuti viene dunque attuata.

Tali isole ecologiche tout court si differenziano dalle più elementari “ecopiazzole” (v. retro) per essere aree di non indifferente “impatto” territoriale, dato che, diversamente dalle prime, abbisognano di una cospicua superficie in termini di metratura quadrata e di interventi urbanistici per essere efficienti, e non assumono di certo quell’aspetto di piccola e piacevole area urbana recintata (e/o giardinata), che contraddistingue viceversa l’ecopiazzola la quale non ha alcuna rilevanza urbanistica.

Le predette strutture, per essere funzionali e non trasformarsi in tante piccole discariche, necessitano di una serie di accorgimenti cui il gestore deve scrupolosamente attenersi, quali la dotazione di un’adeguata e sorvegliata recinzione perimetrale, di un sistema di raccolta e smaltimento delle acque meteoriche, dei servizi, di percolazione e di lavaggio, di idonei sistemi di illuminazione, sicurezza, accessibilità al pubblico (anche motorizzato), modalità di controllo e documentazione delle quantità conferite ed, eventualmente, dei soggetti conferenti al fine di garantire l’accesso solo ai privati, ecc[1].

Le isole ecologiche semplici, al pari delle ecopiazzole, non configurando alcuna ipotesi gestionale di rifiuti, riteniamo non siano quindi sottoposte ad alcuna preventiva autorizzazione o comunicazione ai sensi del decreto Ronchi, a condizione che siano in regola sul versante urbanistico territoriale e che per le modalità di esercizio non possa essere qualificata come discarica incontrollata o, meglio, deposito incontrollato di rifiuti ex art.14, 1° comma.

In tale caso appare, anche per simili esperienze in corso in tra le altre in provincia di Roma ed in particolare nella capitale da parte di AMA, che questa attività sia inquadrabile in pieno nella predisposizione da parte del comune, o del consorzio da esso incaricato, di sistemi di raccolta pubblici idonei a rispondere all’obbligo di gestione dei RSU, ai sensi dell’art. 21 del D.lgs. n. 22/97, che affiancano ed ottimizzano la raccolta stradale o domiciliare. Essa non è quindi di per sé sottoposta ad alcuna preventiva autorizzazione o comunicazione per la realizzazione e gestione, a condizione che sia in regola sul versante urbanistico territoriale e, a fortiori, in non aperta distonia con l’habitat circostante. Il rischio residuale di veder ancora inquadrata tale attività come di gestione in senso stretto di fasi dello smaltimento o del recupero, può essere ovviato tramite il rispetto di speciali precauzioni in positivo (disponibilità dell’area concessa dal Comune, recinzione, chiusura nelle ore notturne o festive, modalità di raccolta che garantiscano l’assenza di rischi per la salute e l’ambiente ecc.) ed in negativo (assenza di ogni forma di gestione in loco dei rifiuti da parte degli addetti).

Tale configurazione ed impostazione è condivisa, per informazioni assunte dallo scrivente Studio, dal Dipartimento ambiente – Servizio Rifiuti della Provincia di Roma, in linea, peraltro, con quanto asserito dalla Provincia di Bologna, Dipartimento Ambiente, sin dal settembre 2000 e praticato dagli operatori pubblici locali.

B. ISOLE ECOLOGICHE CON GESTIONE ECOCENTRI La terza ipotesi considera la creazione di aree attrezzate di conferimento denominate Isole ecologiche con pre – trattamento o gestione, anche dette, per usare la terminologia del Piano di Gestione Rifiuti della Regione Lazio (anno 2002), o, ancora, del Piano degli interventi di Emergenza, anch’esso della Regione Lazio – Commissariato di Governo per l’Emergenza Rifiuti ed anch’esso del 2002, “ ecocentri”[2].

Trattasi sempre di strutture custodite ed accessibili da parte dell’utenza o da parte delle ditte incaricate ad orari prestabiliti, finalizzate alla raccolta di frazioni omogenee di rifiuti ove, a differenza del primo caso, oltre al conferimento sempre possibile al pari di un’isola ecologica semplice, si effettuano o si possono effettuare altresì operazione semplici di gestione quali ad esempio cernita, smontaggio, recupero di parti, ecc.

L’ecocentro, è quindi un centro di stoccaggio, complementare agli altri servizi di raccolta, che può assumere l’identità di messa in riserva nel caso in cui i rifiuti siano destinati ad operazioni di recupero, oppure, di deposito preliminare nel caso i rifiuti siano destinati allo smaltimento. Presso tale deposito i rifiuti solidi urbani, conferiti dagli utenti o dal gestore e versati in contenitori appositamente predisposti dallo stesso organo gestorio, vengono quindi, per così dire, “organizzati e manipolati” (o, eventualmente, ceduti a terzi sotto forma di singole frazioni merceologiche).

Di palmare importanza risulta lo studio della corretta ubicazione di tali impianti attrezzati. L’ecocentro dovrà essere di norma collocato in zone periferiche ma di facile accessibilità automobilistica; tale area sarà inoltre ben segnalata e necessiterà di superfici adeguatamente ampie e predisposte di rampe accessibili ad automezzi anche di dimensioni medio-grandi. Particolare attenzione andrà poi posta nel predisporre contenitori stagni ed al tempo stesso al riparo dalle intemperie per i rifiuti pericolosi.

In merito al regime autorizzatorio, la realizzazione di un’isola ecologica con pre-trattamento o gestione, deve essere autorizzata.

Essa può essere sottoposta alla procedura semplificata prevista dall’art. 33 del decreto Ronchi, secondo il quale “le operazioni di messa in riserva dei rifiuti possono essere intraprese decorsi novanta giorni dalla comunicazione di inizio attività alla provincia territorialmente competente”. L’autorizzazione in procedura semplificata, come è noto, si dà per acquisita solo ove siano rispettate le prescrizioni tecniche generali previste dal D.M. 5 febbraio 1998 e, in particolare, dall’art. 6 che prevede innanzitutto come condizione necessaria all’applicazione di detta procedura la destinazione nell’area attrezzata di conferimento dei soli rifiuti individuati negli allegati al D.M. 5 febbraio 1998. e, in particolare, nell’Allegato 1 che prevede frazioni separate derivanti da raccolta differenziata di carta, vetro, rottami ferrosi, plastica, legno, rifiuti di metalli non ferrosi, inerti da demolizione.

I rifiuti da recuperare devono essere stoccati separatamente per garantire la sicurezza dell’area, gli scarti tra loro incompatibili dovranno essere stoccati in modo che non possano venire a contatto e, inoltre, ove la messa in riserva dei rifiuti avvenga in cumuli, questi devono essere realizzati su basamenti pavimentati o, qualora sia richiesto dalle caratteristiche del rifiuto, su basamenti impermeabili che permettano la separazione dei rifiuti stessi dal suolo sottostante.

Alla luce di quanto fin qui esposto, la gestione di un’area attrezzata di conferimento con trattamento può prevedere esclusivamente l’adempimento dell’obbligo di comunicazione alla Provincia, come previsto dall’art. 33 del D.lgs. 22/97 e l’osservanza dei gravami relativi alla separazione dei rifiuti stoccati ed alla sicurezza dell’area, a differenza della sempre attivabile procedura ordinaria di cui agli artt. 27 e 28.

Da sottolineare che la Provincia di Roma reputi elemento necessario al rispetto dei requisiti tecnici per l’ammissione alle procedure semplificate l’esistenza dell’approvazione del progetto di impianto ed autorizzazione alle emissioni in atmosfera, ancorché diffuse, ai sensi del DPR 203/1988.

Si noti, infine, come la recente normativa in materia abbia apportato modifiche al codice europeo rifiuti CER, introducendo ex rifiuti domestici ingombranti nell'elenco dei rifiuti pericolosi: di conseguenza, ad essi se presenti si applicherà la normativa tecnica relativa al recupero dei rifiuti pericolosi.

LE STAZIONI DI TRASFERIMENTO

In aggiunta alle precedenti ipotesi ed a completamento della presente panoramica sul regime legale dei siti di pre – raccolta dei rifiuti, si espone la previsione della cd. “stazione di trasferimento dei rifiuti urbani”. Si ritiene necessario rilevare che questa quarta ed ultima modalità di fattispecie operativa per la gestione dei rifiuti nella fase antecedente allo smaltimento e/o al recupero, potrebbe configurarsi ove il gestore ritenga di porre in essere operazioni di collettamento di ingenti quantità di rifiuti urbani e provenienti da raccolta differenziata effettuata altrove, magari in diversi comuni, rispetto all’area attrezzata di cui si discorre; si integrerebbe dunque l’ipotesi di una stazione di trasferimento dei rifiuti urbani con eventuale stoccaggio, soggetta ad autorizzazione della provincia o regione competente per territorio, così come prevista e regolamentata ad esempio dall’art. 19 della legge della Regione Lazio del 9 luglio 1998, n. 27.

Pertanto, in caso che determinati impianti non siano solo aperti al cittadino conferitore quale isola ecologica ma vengano usati per necessità logistiche altre del gestore del servizio, essi andrebbero a configurarsi necessariamente secondo quest’ultima tipologia, che assumendo carattere prevalente porrebbe la necessità di munirsi delle prescritta autorizzazione provinciale o regionale espressa.

ORIENTAMENTO GIURISPRUDENZIALE

Secondo una, a nostro avviso non condivisibile, impostazione giurisprudenziale (Tribunale penale di Pistoia, Giudice unico penale, 21/11/2002)[3], confortata da un’isolata ancorché autorevole dottrina (M. Santoloci)[4], le ecopiazzole o a fortiori le isole ecologiche risulterebbero essere stoccaggi posti in essere da terzi (es. dal gestore del servizio pubblico), a tutti gli effetti quindi rientranti entro lo schema legale tracciato dal D.lgs. 22/1997, e necessiterebbero dunque del connesso regime autorizzatorio, dato anche l’effetto cd. “calamita” in base al quale vengono spesso attratti meccanismi a volte incontrollabili di svresamento di rifiuti, anche aziendali, in modo diretto o indiretto comunque illegale, sino a verificarsi fenomeni di abbandono incontrollato o vere e proprie discariche.

Tale interpretazione, di cui si comprende la motivazione precauzionale e la si condivide, non appare però convincente sia sotto il profilo squisitamente dogmatico (considerare il luogo di conferimento allestito a favore dei privati in regime di privativa quale fase già di gestione/raccolta) sia sotto il profilo di irrigidimento dell’istituto procedimentale amministrativistico per far fronte a timori o esigenze di prevenzione speciale o generale che richiedono e dispongono di altri e specifici strumenti.

Ed infatti contrariamente, la giurisprudenza più sensibile (v., di recente, Sentenza Consiglio di Stato, Sez. V, 17/02/2004 n.609) ha sconfessato questa visione e, in linea alla impostazione qui sviluppata ha ribadito l’impossibilità di affermare che lo smistamento e la separazione dei rifiuti, previste nelle aree in discussione, si atteggino come attività di “gestione” dei rifiuti stessi, quale è definita dal testo normativo del decreto Ronchi. Qualora infatti nella ecopiazzola e, pertanto, anche nell’isola ecologica di mero conferimento (cd. semplice) non si desse luogo ad operazioni attinenti lo smaltimento e/o il recupero, bensì venissero privilegiate attività di mero raggruppamento per tipologia merceologica affidata all’opera del cittadino conferitore, esulanti e comunque antecedenti alla gestione in senso stretto dei rifiuti così come individuata dall’art. 6 comma 1 lettera d) del D.lgs. 22/1997, conclude il Consiglio di Stato, verrebbe meno la necessità di seguire la procedura di valutazione di impatto ambientale e di autorizzazione, prescritta viceversa per gli impianti di smaltimento e recupero veri e propri.

Ci sembra dunque di poter affermare che l’analisi del fenomeno di specie esaminata, alla luce dell’attuale orientamento della giurisprudenza amministrativa del Supremo Consesso di Palazzo Spada, si rafforzi e si arricchisca di sfumature tanto interessanti quanto condivise ed autorevolissime.

Tant’è che va segnalata l’estrema rilevanza di come la Regione Lazio – Commissariato di Governo per l’Emergenza Rifiuti abbia di recente affermato, in atti inerenti l’approvazione e l’autorizzazione all’esercizio di impianti di raccolta di rifiuti recuperabili anche speciali da parte di AMA S.p.A. (quindi ecocentri e come tali da autorizzarsi), testualmente premette: “Vista la sentenza del Consiglio di Stato n. 609 del 17 febbraio 2004 dalla quale emerge che l’intervento di realizzazione e messa in esercizio di un’isola ecologica non ricade tra le operazioni riportate negli allegati B e C del D.lgs 22/97 in quanto tali operazioni sono configurabili solo dopo le fasi di trasporto. Preso atto che dalla stessa sentenza risulta che nel caso delle isole ecologiche si è unicamente di fronte ad attività di raccolta con pesatura e raggruppamento (o separazione) dei vari tipi di rifiuto conferito dai cittadini e che pertanto non risulta necessario seguire la procedura di Valutazione di Impatto Ambientale per impianti di smaltimento e recupero (…)”, salvo poi procedere ad autorizzazione poiché gli impianti in esame travalicano appunto la semplice isola ecologica sia per attività astrattamente effettuabili in loco, sia perché aperte non solo ai cittadini ma al conferimento oneroso di rifiuti speciali da parte di soggetti economici.

BREVI CONCLUSIONI

Alla luce di quanto sopra, si può sinteticamente concludere a nostro parere come segue.

Ove, al fine di ottimizzare il servizio di igiene urbana essenzialmente rivolto all’utenza privata, si intenda realizzare e gestire isole ecologiche del primo tipo, cd. semplici, ovvero a maggior ragione ecopiazzole di mero conferimento e raccolta esse potranno essere realizzate e gestite senza l’autorizzazione prevista dal D.lgs. 22/97, seppure nel rispetto delle eventuali altre autorizzazioni necessarie o atti di assenso di natura ambientale e/o urbanistica che il manufatto eventualmente richieda.

Di contro, ove si intenda realizzare isole ecologiche con pre- trattamento e gestione, aldilà di quanto necessario per un ordinato conferimento e accumulo dei materiali differenziati, per operazioni ivi svolte al fine di vera e propria messa in riserva o deposito preliminare con operazioni connesse alle varie tipologie di rifiuti, esse (“ecocentri”) dovranno essere autorizzate, in via semplificata o ordinaria secondo quanto precedentemente esplicato ex D.Lgs. 22/97, trattandosi a quel punto, senza ombra di dubbio alcuno, di operazioni di gestione post raccolta rientranti nel regime di regolamentazione pubblicistica.

Egualmente a regime autorizzatorio per materia saranno sottoposte anche le isole ecologiche di primo tipo (semplici) qualora venissero offerte al conferimento di frazioni di rifiuti recuperabili non solo a cittadini o soggetti produttori di rifiuti assimilati ma anche a produttori di rifiuti speciali aventi medesime caratteristiche merceologiche degli urbani differenziati.

Ove infine il gestore intendesse utilizzare dette aree per o anche l’ottimizzazione dei propri servizi comunali o sovracomunali di raccolta, cernita e conferimento di significative quantità di rifiuti in vista del trasporto alle destinazioni finali, si renderebbe necessario munirsi dell’apposita autorizzazione per le cd. stazioni di trasferenza.