Corte Costituzionale sent. 183 del 5 maggio 2006
Tutela dell'ambiente -Opere eseguite su beni paesaggistici in assenza o in difformità dall'autorizzazione -Accertamento della compatibilità paesaggistica dell'abuso da parte dell'autorità amministrativa competente - Esclusione della applicabilità delle sanzioni penali.
SENTENZA N. 183
ANNO 2006
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai Signori:
- Annibale MARINI Presidente
- Franco BILE Giudice
- Giovanni Maria FLICK "
- Francesco AMIRANTE "
- Ugo DE SIERVO "
- Romano VACCARELLA "
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 1, comma 36, lettera c)
(aggiuntivo dei commi 1-ter e 1-quater all'articolo 181 del decreto legislativo
22 gennaio 2004, n. 42) e comma 37, della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega
al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione
in materia ambientale e misure di diretta applicazione), promosso con ricorso
della Regione Toscana, notificato il 24 febbraio 2005, depositato in cancelleria
il 4 marzo 2005 ed iscritto al n. 29 del registro ricorsi 2005.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2006 il Giudice relatore Alfio
Finocchiaro;
uditi l'avvocato Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana e l'avvocato dello Stato
Maurizio Fiorilli per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Con ricorso notificato il 24 febbraio 2005, e depositato il 4 marzo 2005,
la Regione Toscana ha proposto questione di legittimità costituzionale in via
principale dell'art. 1, commi 36, lettera c), e 37 della legge 15 dicembre 2004,
n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione
della legislazione in materia ambientale e misure di diretta applicazione), per
violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
La Regione ricorrente lamenta che il legislatore statale, delegando il Governo
ad emanare uno o più decreti legislativi per il riordino delle norme in materia
ambientale, avrebbe violato le competenze regionali, nel momento stesso in cui
ha dettato, tra i principi direttivi della delegazione, la necessità del
rispetto delle attribuzioni regionali.
La violazione delle prerogative regionali è denunciata sotto due aspetti.
Il primo aspetto riguarda l'art. 1, comma 36, lettera c), che, modificando
l'art. 181 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio), avente ad oggetto le sanzioni penali per le opere
eseguite su beni paesaggistici in assenza di autorizzazione, o in difformità di
essa, inserisce il comma 1-ter, con cui, ferma restando l'applicazione delle
sanzioni amministrative, dichiara non applicabili le pene previste dal comma 1,
per particolari tipi di interventi, ove sia stata accertata la compatibilità
paesaggistica degli stessi.
L'irrilevanza penale condizionata all'accertamento, riguarda, in particolare: a)
i lavori, realizzati in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica,
che non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento
di quelli legittimamente realizzati; b) l'impiego di materiali in difformità
dall'autorizzazione paesaggistica; c) i lavori configurabili quali interventi di
manutenzione ordinaria o straordinaria.
L'accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi compete
all'autorità amministrativa, che – secondo quanto previsto dal comma 1-quater
dell'art. 181 del Codice, pure inserito dall'art. 1, comma 36, lett. c), della
legge n. 308 del 2004, oggetto d'impugnazione – deve esprimersi nel termine di
centottanta giorni, previo parere vincolante della Soprintendenza, da rendersi
nel termine, anch'esso perentorio, di novanta giorni.
La ricorrente assume che le funzioni amministrative in materia di tutela del
paesaggio sono state attribuite alle Regioni dall'art. 82 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616, e confermate dall'art. 146 del Codice dei beni culturali.
La norma impugnata, apparentemente attinente alla sola sfera penale, in realtà
rileva sotto il profilo urbanistico – e quindi incide sul “governo del
territorio”, materia spettante alla potestà legislativa concorrente –, giacché
limita di fatto l'applicabilità delle sanzioni ripristinatorie previste dalla
normativa regionale. Nonostante la conferma, contenuta nella norma,
dell'applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie o ripristinatorie, il
rispetto delle attribuzioni regionali è solo formale, perché, ove l'opera
abusiva sia valutata come compatibile con il paesaggio, essa non potrà essere
oggetto di ripristino: l'eventuale ordine di ripristino in via amministrativa
apparirebbe viziato di eccesso di potere, a fronte della constatata
inapplicabilità della sanzione penale, anche nelle ipotesi in cui la normativa
regionale preveda la demolizione e la restituzione in pristino degli abusi nelle
aree vincolate.
L'intervento statale non potrebbe dirsi giustificato alla luce dell'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. La giurisprudenza costituzionale considera
l'ambiente, nel contesto del nuovo Titolo V della Costituzione, come “valore”
costituzionalmente protetto, più che come materia in senso tecnico, giacché esso
s'intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze, di modo che la
sua protezione non elimina la preesistente pluralità di titoli di legittimazione
per interventi regionali diretti a soddisfare, nell'ambito delle proprie
competenze, ulteriori esigenze rispetto a quelle a carattere unitario definite
dallo Stato.
Il comma 1-quater dell'art. 181 del Codice contrasta anche con l'art. 118 Cost.
La previsione del parere vincolante della Soprintendenza, cui sottostanno la
Regione o l'ente eventualmente da questa delegato, sostanzialmente attribuisce
allo Stato l'accertamento di compatibilità paesaggistica dell'abuso, senza che
tale allocazione sia giustificata da esigenze di carattere unitario. E neppure
sono previste adeguate procedure d'intesa con le Regioni, che s'impongono nel
caso di interferenza con materie di competenza regionale: non è dubbio che la
valutazione di compatibilità incide sull'assetto urbanistico e sulla
pianificazione territoriale, vanificando la disciplina regionale che prevede il
ripristino dello stato dei luoghi, giacché il parere vincolante positivo della
Soprintendenza, in possibile difformità dalla valutazione regionale o dell'ente
locale delegato, determina l'impossibilità di irrogare le sanzioni
amministrative ripristinatorie, previste dalla normativa regionale.
Il secondo aspetto della denunciata violazione delle competenze regionali
riguarda l'art. 1, comma 37, della legge n. 308 del 2004, che ammette
l'estinzione del reato di cui all'art. 181 del Codice dei beni culturali, e di
ogni altro reato in materia paesaggistica, per i lavori interessanti i beni
paesaggistici, compiuti senza autorizzazione o in difformità, entro e non oltre
il 30 settembre 2004. La condizione è che le tipologie edilizie realizzate e i
materiali utilizzati rientrino fra quelli previsti e assentiti dagli strumenti
di pianificazione paesaggistica, o siano comunque giudicati compatibili con il
contesto paesaggistico (è previsto a tal fine, dal comma 39, il parere della
Soprintendenza, tuttavia non vincolante). Occorre inoltre che i trasgressori
abbiano previamente pagato le sanzioni pecuniarie, oltre ad una sanzione
pecuniaria aggiuntiva, determinata dall'autorità amministrativa.
I profili d'incostituzionalità sono analoghi a quelli rilevati per il comma 36:
ove l'abuso sia valutato compatibile con il paesaggio, non potrà essere oggetto
di ripristino, e ciò anche se la normativa regionale preveda la demolizione e la
restituzione in pristino delle opere abusive nelle aree vincolate. Le
attribuzioni regionali ne risultato violate, non potendosi invocare esigenze di
carattere unitario. La disposizione presenta inoltre aspetti di ambiguità idonei
a ledere le prerogative regionali in tema di governo del territorio: la norma,
infatti, non facendo salve – come invece il comma 36 – le sanzioni
amministrative ripristinatorie e pecuniarie, incide direttamente nell'ambito
materiale riservato alla competenza regionale.
2. – Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri.
La difesa erariale assume l'infondatezza del ricorso, attenendo la disposizione
impugnata alla tutela dei beni culturali, di cui il paesaggio è componente, e
non al governo del territorio, come si ricava inequivocabilmente dall'art. 146,
comma 8, del Codice dei beni culturali, secondo cui l'autorizzazione
paesaggistica è atto distinto e presupposto della concessione edilizia e di ogni
altro titolo legittimante l'intervento edilizio. L'inserimento della norma
denunciata nella legge delega ambientale non è indice di un nuovo classamento
del “paesaggio”, che appartiene alla legislazione esclusiva, di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s) della Costituzione (tutela dei beni culturali),
ma è dettato dall'esigenza di trovare, nell'emergere degli interessi locali
contrastanti, il bilanciamento degli interessi e delle competenze, in materia di
tutela del patrimonio culturale, raggiunto nel Codice dei beni culturali e del
paesaggio.
Quanto alle disposizioni impugnate dalla Regione Toscana, lo scopo, che è quello
di condonare i piccoli abusi siccome non confliggenti con le previsioni
urbanistiche (si tratta della semplice violazione della regola
dell'autorizzazione), giustifica l'inversione della rilevanza dell'interesse
pubblico tutelato, che imporrebbe il ripristino dell'ordine costituzionale dei
beni in conflitto nel caso di reiterazione della violazione o di significatività
della singola violazione.
La previsione di autorizzazione paesaggistica attiene alla “tutela” dei beni
culturali, e non alla loro “valorizzazione”: dunque la potestà amministrativa
regionale può esercitarsi solo nei limiti della legislazione statale di
principio. La norma ha unicamente la funzione di integrare quanto organicamente
previsto, nell'esercizio della funzione legislativa esclusiva dello Stato, dal
Codice dei beni culturali e del paesaggio.
L'art. 36, lett. c), della legge n. 308 del 2004 opera astrattamente la
valutazione di compatibilità dell'intervento urbanistico con la tutela del
paesaggio, ma fa salva la funzione dello Stato di estremo difensore del vincolo.
Promuove la collaborazione tra Stato e Regione, ma nello stesso tempo tutela
l'interesse unitario, ragione giustificatrice dell'attribuzione costituzionale
allo Stato del vincolo paesaggistico, che condiziona l'assetto del territorio,
secondo modalità di tutela che rientrano nella discrezionalità di questo,
secondo il limite della razionalità: limite che nella specie appare rispettato.
Il riferimento alla giurisprudenza costituzionale in tema di tutela
dell'ambiente – operato dalla ricorrente – appare inconferente.
Quanto all'ipotesi, subordinatamente prospettata, di violazione dell'art. 118,
terzo comma, Cost., per la pretesa interferenza con materia di competenza
regionale senza la previsione di un'intesa, va osservato che si verte in materia
di beni culturali – ed il Codice, nella parte III, ne disciplina limiti e
coordinamento – e la competenza soprintendentizia sulla compatibilità
paesaggistica dell'abuso si alloca nella sua funzione di estrema difesa del
vincolo, di modo che la tutela del paesaggio non diventi recessiva rispetto ad
altri interessi.
L'art. 1, comma 37, della legge n. 308 del 2004 non incide sulla competenza
regionale in materia paesaggistica: la Regione ha la competenza autorizzatoria
in quanto cogarante della gestione del vincolo paesaggistico. La norma
derogatoria introdotta, vanificando una ponderata valutazione degli interessi
coinvolti negli interventi edilizi in area vincolata, non è oggettivamente in
grado di abrogare le norme regionali demolitorie o ripristinatorie: la
disciplina regionale troverà applicazione ove le tipologie realizzate e i
materiali utilizzati non siano conformi alla pianificazione paesaggistica e
siano comunque incompatibili con il contesto paesaggistico.
Con la norma derogatoria, non si sono certo lesi gli interessi locali, ma, se
mai, quello dello Stato ad evitare che la tutela paesaggistica sia recessiva
rispetto alla discrezionalità amministrativa dell'ente locale. Non si tratta di
una sanatoria generalizzata, ma è consentito alla Regione il recupero delle
competenze, per sanare la propria inerzia nell'esercizio del potere di tutela.
Considerato in diritto
1. – Il giudizio di costituzionalità riguarda due norme della legge 15 dicembre
2004, n. 308 (Delega al Governo per il riordino, il coordinamento e
l'integrazione della legislazione in materia ambientale e misure di diretta
applicazione), per violazione degli artt. 117 e 118 Cost., statuenti
l'irrilevanza penale di determinati abusi in zona paesaggistica, per il futuro
(art. 1, comma 36, lettera c), e l'estinzione dei reati paesaggistici, per il
passato (art. 1, comma 37).
Per il futuro, l'art. 1, comma 36, lettera c), della legge n. 308 del 2004,
introducendo i commi 1-ter e 1-quater nell'art. 181 del decreto legislativo 22
gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), dispone che,
ferma restando l'applicazione delle sanzioni ripristinatorie o pecuniarie
previste dall'art. 167 del Codice stesso, qualora l'autorità amministrativa
accerti la compatibilità paesaggistica dell'opera abusiva, la disposizione di
cui al comma 1 (che prevede una fattispecie di reato contravvenzionale, per
interventi non assistiti da autorizzazione paesaggistica o in difformità da
essa) non si applica. Le opere abusive passibili di tale inapplicabilità sono
quelle, minori, indicate alle lettere a)-b)-c) dello stesso comma 1-ter. La
procedura, descritta dal comma 1-quater, prevede che il proprietario, possessore
o detentore a qualsiasi titolo dell'immobile o dell'area interessata
dall'intervento, proponga istanza all'autorità preposta alla gestione del
vincolo (ovvero alla Regione o all'ente da questa delegato) ai fini
dell'accertamento di compatibilità ambientale delle opere, la quale si pronuncia
nel termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della
Soprintendenza, da rendersi nel termine perentorio di novanta giorni.
La previsione di irrilevanza penale di certi abusi – secondo la Regione Toscana
– comporterebbe, di fatto, l'inapplicabilità delle sanzioni ripristinatorie
previste dalla normativa regionale con riferimento agli abusi commessi nelle
zone vincolate, con questo incidendo sulla potestà regionale in materia di
governo del territorio (art. 117, terzo comma, Cost.): l'irrilevanza del fatto
ai fini penali, sulla base di un accertamento di non sostanziale significatività
dell'abuso, finisce per svuotare il potere sanzionatorio regionale in materia
edilizia.
Inoltre, al fine dell'inapplicabilità delle sanzioni penali, la compatibilità
paesaggistica degli interventi deve essere accertata dall'autorità competente
(la Regione, in virtù dei poteri conferitile dall'art. 146 del Codice, o l'ente
da questa subdelegato) previo parere vincolante della Soprintendenza: in tal
modo lo Stato alloca sostanzialmente in capo a un proprio organo la funzione
amministrativa di valutare la compatibilità dell'abuso in assenza di esigenze di
carattere unitario, e inoltre senza la previsione di adeguate procedure d'intesa
(violazione dell'art. 118 Cost.).
Per il passato (cioè per i lavori compiuti entro e non oltre il 30 settembre
2004), l'art. 1, comma 37, della legge n. 308 del 2004 prevede esplicitamente
l'estinzione del reato di cui all'art. 181, e di ogni altro reato in materia
paesaggistica, previo accertamento della compatibilità paesaggistica, qualora le
tipologie edilizie realizzate e i materiali utilizzati, anche se diversi da
quelli indicati nell'eventuale autorizzazione, rientrino fra quelli previsti e
assentiti dagli strumenti di pianificazione paesaggistica, ove vigenti, o, in
mancanza, se siano giudicati compatibili con il contesto paesaggistico (lettera
a), e purché i trasgressori abbiano previamente pagato la sanzione pecuniaria,
maggiorata, di cui all'art. 167, e inoltre una sanzione pecuniaria aggiuntiva,
determinata dall'autorità amministrativa (lettera b, n. 1 e n. 2).
La previsione di estinzione dei reati paesaggistici commessi fino al 30
settembre 2004 presenta, ad avviso della Regione ricorrente, gli stessi profili
di incostituzionalità, richiamati nella denuncia di illegittimità del comma 36:
la riscontrata compatibilità con il paesaggio sottrae l'opera abusiva alle
misure ripristinatorie, e ciò anche se la normativa regionale preveda la
demolizione e la restituzione in pristino degli abusi nelle aree vincolate. La
norma, inoltre, non facendo salve – come invece fa il comma 36 – le sanzioni
amministrative ripristinatorie e pecuniarie, incide direttamente nell'ambito
materiale riservato alla competenza regionale in tema di governo del territorio.
2. – Le questioni proposte non sono fondate.
Pur se la difesa articolata dall'Avvocatura dello Stato giustifica le norme
impugnate quali espressione del potere legislativo statale in materia di “tutela
dei beni culturali”, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
appare assorbente la constatazione che la disciplina contenuta nei commi 36 e 37
dell'art. 1 della legge n. 308 del 2004 attiene strettamente al trattamento
penale degli abusi, il che induce a commisurare l'intervento legislativo
statale, pur se relazionato alla materia dell'ambiente e dei beni culturali, al
parametro dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. (“ordinamento
penale”).
Sul punto, occorre ricordare che il potere di incidere sulla sanzionabilità
penale spetta solo al legislatore statale, cui va riconosciuta discrezionalità
in materia di estinzione del reato o della pena, o di non procedibilità (di
recente, sentenza n. 70 del 2005, ma il principio è dichiarato, anche in tema di
interventi edilizi, nella sentenza n. 196 del 2004, e in altre precedenti: n.
327 del 2000, n. 149 del 1999 e n. 487 del 1989). La considerazione del
trattamento penale assume, d'altro canto, preminenza agli effetti delle
competenze legislative, pur nella generica riconducibilità ad altra materia
delle norme precettive la cui violazione è sanzionata (sentenza 384 del 2005).
L'irrilevanza penale dell'abuso non tocca gli aspetti urbanistici, per i quali
le Regioni non vedono scalfita la loro competenza nella previsione delle
sanzioni amministrative in materia edilizia. Per la sanatoria degli abusi
edilizi vige il principio, enunciato dalla sentenza n. 196 del 2004,
dell'autonomia delle sanzioni amministrative rispetto a quelle penali: a maggior
ragione il principio va ribadito ove l'intervento legislativo sulla rilevanza
penale degli abusi riguardi gli aspetti sanzionatori concernenti la materia,
distinta, della tutela paesaggistica. E' del resto pacifico nella giurisprudenza
penale e amministrativa che la valutazione espressa in sede di giudizio penale
per il reato paesaggistico non vincola le determinazioni amministrative in
materia edilizia.
L'art. 1, comma 36, lettera c), fa salva, d'altro canto, l'applicazione delle
sanzioni amministrative ripristinatorie o pecuniarie di cui all'art. 167, che
sono quelle in materia paesaggistica. A maggior ragione, è da ritenere salva
l'applicabilità delle sanzioni amministrative che colpiscono gli abusi edilizi,
che la Regione può opportunamente disciplinare nell'ambito della propria
competenza di dettaglio in materia di governo del territorio.
Riguardo all'estinzione dei reati pregressi (art. 1, comma 37), anche a tacere
della genericità delle censure della Regione, che si limitano a richiamare le
argomentazioni già svolte a proposito del comma 36, vale la considerazione della
finalità esclusivamente penalistica della norma impugnata: questa non si occupa
delle sanzioni amministrative in materia edilizia. Né può trarsi argomento
pregiudicante le competenze regionali dalla rilevata assenza di riserva, a
differenza che nel comma 36, di applicabilità delle sanzioni amministrative
(paesaggistiche).
Non può sfuggire che, per gli abusi passati, la norma impugnata ammette
l'estinzione del reato, sempre previo accertamento di compatibilità
paesaggistica, ma anche a condizione che (art. 1, comma 37, lettera b, n. 1): «i
trasgressori abbiano previamente pagato la sanzione pecuniaria di cui all'art.
167 maggiorata da un terzo alla metà». Le sanzioni amministrative a tutela del
paesaggio restano applicabili, pur se limitate alla tipologia pecuniaria, attesa
la minima rilevanza degli abusi: a maggior ragione va ritenuta l'autonomia e
l'eventuale applicabilità, ove ne ricorrano i presupposti, delle sanzioni a
presidio di tutti gli altri valori che convergono sul territorio, in particolare
di quelle in materia edilizia, di competenza regionale.
3. – Con la previsione del parere vincolante della Soprintendenza nella
procedura di accertamento di conformità, che si conclude con un atto di
competenza della regione o dell'ente locale delegato, si finisce per attribuire
la decisione ad un organo statale. Ciò – secondo la Regione ricorrente – sarebbe
contrario all'art. 118 Cost., in mancanza di esigenze unitarie, e senza che
siano intervenute intese.
Riguardo alle due norme oggetto del presente giudizio di costituzionalità, delle
quali solo la prima conferisce al parere della Soprintendenza carattere
vincolante, va ribadito che gli effetti dell'accertamento di conformità appaiono
limitati alla punibilità degli abusi, che non investe le sanzioni
amministrative, né quelle edilizie, ma neppure quelle paesaggistiche. Ai fini
del riparto delle competenze, dunque, la potestà autorizzatoria regionale non
appare scalfita, posto che l'accertamento postumo di compatibilità paesaggistica
non comporta autorizzazione in sanatoria (inammissibile alla luce dell'art. 146,
comma 10, lettera c), e che la modifica dell'art. 181 del Codice non tocca la
disciplina autorizzatoria in materia di tutela dei beni paesaggistici.
Il comma 1-quater dell'art. 181 del Codice, come aggiunto dall'art. 1, comma 36,
lettera c), della legge n. 304 del 2004, non fa altro che rendere applicabile,
su iniziativa dell'interessato, il modello di procedimento regolato dall'art.
143 per il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, estrapolando dalla
sequenza degli atti – il provvedimento finale è emesso dall'organo titolare
della funzione autorizzatoria, la Regione, appunto, o il Comune delegato – il
parere di un organo statale, la Soprintendenza, ai soli fini del riscontro delle
condizioni oggettive di irrilevanza penale degli interventi in assenza o in
difformità dell'autorizzazione: l'uniformità di metodi di valutazione sul
territorio nazionale, che è inerente al trattamento penale degli abusi, è tale
da giustificare la “chiamata in sussidiarietà” dello Stato nelle funzioni
amministrative (sentenza 384 del 2005).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1,
comma 36, lettera c), e comma 37, della legge 15 dicembre 2004, n. 308 (Delega
al Governo per il riordino, il coordinamento e l'integrazione della legislazione
in materia ambientale e misure di diretta applicazione), sollevate, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, con il ricorso in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della
Consulta, il 20 aprile 2006.
Annibale MARINI, Presidente
Alfio FINOCCHIARO, Redattore
Depositata in Cancelleria il 5 maggio 2006.
