L’abbandono di rifiuti e l’obbligo di rimozione in capo ai proprietari dell’area
Analisi delle recenti pronunce giurisprudenziali e della posizione degli enti proprietari o gestori delle strade
di Rosa BERTUZZI
Accade spesso di essere confrontati ad ordinanze adottate dai Sindaci dei Comuni, con le quali viene ordinato ai proprietari di aree oggetto di abbandono di rifiuti da parte di ignoti di procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti medesimi ed al ripristino dello stato dei luoghi. La legittimità di tali ordinanze è uno dei temi più caldi in giurisprudenza, specialmente laddove il proprietario dei luoghi abbia manifestato una semplice inerzia di fronte all’abbandono, magari non recintando adeguatamente i propri terreni o non attivandosi per la rimozione dei rifiuti una volta rinvenuti.
Ebbene, se al riguardo si sembrava approdati ad una soluzione ormai stabile in giurisprudenza, una recente sentenza emessa dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sembra aver scompigliato le carte, specialmente in relazione alle ipotesi di abbandono di rifiuti, ad opera di ignoti, sulle strade o sulle loro pertinenze.
Ricostruzione del quadro normativo in materia di abbandono di rifiuti - la posizione dei proprietari delle aree oggetto di abbandono
Per analizzare la fattispecie dell’abbandono dei rifiuti occorre prendere le mosse dall’art. 192 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (cd. Testo Unico Ambientale, di seguito “d.lgs. 152/06”), rubricato “Divieto di abbandono”.
Tale disposizione stabilisce, al primo comma, che l’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati. E’ inoltre vietata l'immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee.
Fatta salva l'applicazione della sanzioni (amministrative e penali) di cui agli articoli 255 e 256, chiunque abbandona rifiuti è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti medesimi ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo.
A tal fine, il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.
L’art. 192 precisa infine che qualora la responsabilità del fatto illecito sia imputabile ad amministratori o rappresentanti di persona giuridica, sono tenuti in solido la persona giuridica ed i soggetti che siano subentrati nei diritti della persona stessa, secondo le previsioni del d.lgs. 8 giugno 2001, n. 231 in materia di responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni.
Dalla lettura di tale disposizione emerge dunque come l’obbligo di rimozione dei rifiuti abbandonati, e di ripristino dei luoghi, incomba sull’autore dell’abbandono, in solido con il proprietario dell’area (o con il titolare di un altro diritto reale o personale di godimento, si pensi, al caso dell’affittuario o del locatore), ma solo laddove in capo a quest’ultimo possa essere rinvenuta una responsabilità a titolo di dolo o quantomeno di colpa.
I dubbi maggiori si sono posti, come accennato, in relazione ai (numerosi) casi di abbandono di rifiuti da parte di soggetti non identificati e non altrimenti identificabili, rispetto ai quali, al fine di veder rimossi i rifiuti, i Sindaci hanno spesso adottato ordinanze ai sensi dell’art. 192 del d.lgs. 152/06, imponendo ai proprietari dell’area di ripristinare lo stato dei luoghi.
Ciò che, in concreto, ha condotto la giurisprudenza a definire e delineare i contorni del concetto di “colpa”, richiesta dall’art. 192 quale elemento soggettivo minimo (in alternativa al dolo) per legittimare un’ordinanza sindacale di rimozione emanata nei confronti del proprietario di un’area oggetto di abbandono di rifiuti.
Tale questione è stata da ultimo affrontata in un’interessante sentenza della Corte di Cassazione (sez. III penale, sent. n. 13606 del 28 marzo 2019), chiamata a confrontarsi in merito ad un caso di accantonamento e sversamento di materiale di risulta, pneumatici e lattine di vernice da parte di ignoti, all’interno di un terreno solo parzialmente recintato. La questione giuridica che si è posta è la seguente: l’inerzia del proprietario a fronte della collocazione dei rifiuti può essere fonte di responsabilità? In caso affermativo, a che titolo?
Di certo, sostiene la Corte di Cassazione, non è corretta la contestazione del reato di gestione non autorizzata di rifiuti di cui all’art. 256, comma 1 del d.lgs. 152/06, in quanto tale situazione, se riferita ad attività di illecita gestione posta in essere da terzi, avrebbe richiesto la specificazione e la dimostrazione dell’elemento causale fornito dal proprietario dell’area all’attività di illecita gestione.
Nel caso in esame, invece, terzi ignoti hanno “semplicemente” abbandonato propri rifiuti, ponendo in essere una sola condotta occasionale, in assenza di attività prodromiche o successive a tale conferimento. Al più, avrebbe pertanto potuto essere contestato il reato di cui all’art. 256, comma 2 del d.lgs. 152/06 (abbandono di rifiuti da parte di titolari di imprese e responsabili di enti).
A tal riguardo, i giudici sottolineano tuttavia che la semplice inerzia del proprietario del fondo, conseguente all'abbandono da parte di terzi, o la sua consapevolezza di tale condotta da altri posta in essere, non sono idonee a configurare alcun illecita condotta. Una condotta omissiva può infatti dare luogo a ipotesi di responsabilità solo ove sussista l'obbligo giuridico di impedire l'evento.
A tale conclusione deve pervenirsi “anche nel caso in cui il proprietario del terreno non si attivi per la rimozione dei rifiuti, in quanto la responsabilità sussiste solo in presenza di un obbligo giuridico di impedire la realizzazione o il mantenimento dell'evento lesivo, che questi può assumere solo ove compia atti di gestione o movimentazione dei rifiuti”.
Ebbene, emerge dunque come la consapevolezza dell’abbandono di rifiuti sul proprio terreno, così come la mancata attivazione per la loro rimozione, non integrano l’elemento della colpa richiesto dall’art. 192 del d.lgs. 152/06. Un provvedimento che ordini la rimozione dei rifiuti basandosi unicamente sul titolo di detenzione o di godimento dell’area, risulterà dunque illegittimo e potrà essere impugnato davanti al giudice amministrativo.
L’abbandono dei rifiuti sulle strade - gli obblighi degli enti proprietari o gestori delle strade
Se questa era la posizione a cui sembrava ormai pervenuta la giurisprudenza in materia di abbandono di rifiuti, occorre dare atto di quella che sembra essere un’inversione di tendenza, quantomeno nell’ambito dell’abbandono dei rifiuti sulle strade e sulle loro pertinenze.
La sentenza n. 117 del 9 gennaio scorso, adottata dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Napoli), si pone invero in linea con al disamina appena condotta, nel dichiarare illegittima un’ordinanza con cui un Sindaco aveva imposto ad ANAS la messa in sicurezza, rimozione e bonifica di tutti i rifiuti abbandonati in un tratto di strada di sua competenza.
I giudici affermano infatti, in linea con la giurisprudenza ormai maggioritaria, che a carico del proprietario o di coloro che a qualunque titolo abbiano la disponibilità dell'area, non è sempre e comunque configurabile una responsabilità in solido con l'autore materiale dell'abbandono, occorrendo che la violazione sia a questi imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati in contraddittorio con i soggetti interessati. Conseguentemente, deve essere esclusa la natura di obbligazione propter rem (ovvero discendente dal mero titolo di proprietà o godimento dell’area) dell'obbligo di ripristino del fondo.
A tal proposito, il Tribunale afferma chiaramente che la circostanza che ANAS risulti concessionaria della gestione e della manutenzione ordinaria e straordinaria delle strade di proprietà dello Stato e delle relative pertinenze, comprese le aree di sosta, rappresenta un presupposto da solo non sufficiente per imporle l’ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati da ignoti su tali aree, essendo altresì necessario appurare l’elemento soggettivo della responsabilità, la quale richiede un preventivo accertamento in contraddittorio con l’interessato.
Tale quadro è stato tuttavia offuscato da una recente sentenza del Tribunale Amministrativo per la Puglia (sezione staccata di Lecce, Sez. I, 1 marzo 2019, n. 351), il quale, nel giungere a conclusioni difformi rispetto ai giudici napoletani, delinea un’interessante e nuovo rapporto di complementarietà fra l’art. 192 del d.lgs. 152/06 e l’art. 14 del D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (cd. Codice della strada, di seguito “d.lgs. 285/92”).
Il ragionamento del Tribunale pugliese prende le mosse proprio dall’art. 14 del d.lgs. 285/92, il quale impone agli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, di provvedere (fra l’altro) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi. Tale disposizione precisa inoltre che, per le strade in concessione, i poteri e i compiti dell'ente proprietario della strada sono esercitati dal concessionario e che, per le strade vicinali, i poteri dell'ente proprietario sono esercitati dal Comune.
Ciò che emerge è dunque un preciso obbligo di pulizia delle strade in capo al proprietario o al concessionario, il quale, secondo i giudici leccesi, va letto in un’ottica di complementarietà rispetto all’art. 192 del d.lgs. 152/06. E, proprio in tale ottica, la violazione degli obblighi di cui all’art. 14 del d.lgs. 285/92 da parte del concessionario della strada, quale è a tutti gli effetti ANAS, integra l’elemento psicologico della colpa prescritto dall’art. 192 medesimo.
Così interpretate, sottolineano i giudici, “le norme in esame permetterebbero di realizzare la tutela dell’interesse pubblico alla salvaguardia dell’ambiente, garantendo al contempo l’imputabilità, a titolo di colpa, dello stato di degrado e incuria dei luoghi interessati”. Da qui la correttezza dell’ordine di rimozione dei rifiuti impartito ad ANAS.
Conclusioni
Dall’analisi giurisprudenziale condotta emerge come il tema della legittimità delle ordinanze sindacali che impongono ai proprietari (o ai titolari di diritti reali o personali di godimento) di aree oggetto di abbandono di rifiuti la rimozione dei rifiuti medesimi, sia un tema dibattuto e non certo chiuso.
In generale, sulla base di quella che, se non granitica, è certamente la giurisprudenza maggioritaria, si può ritenere che la semplice passività o inerzia serbata dal proprietario dell’area non sia da sola sufficiente a giustificare un obbligo di rimozione emesso nei suoi confronti.
Tale soluzione risulta tuttavia messa in discussione, quantomeno in riferimento ai rifiuti abbandonati sulle strade, in ragione del richiamo agli obblighi di manutenzione e pulizia della carreggiata e delle relative pertinenze che il d.lgs. 285/92 pone in capo ai proprietari o agli enti gestori delle strade.
Al riguardo, ad avviso di chi scrive, il rimando a tale disposizione non appare casuale, ma anzi necessario ed alla base nelle argomentazioni che hanno condotto i giudice leccesi a distanziarsi dall’orientamento ormai prevalente. L’assenza di un analogo generale obbligo giuridico aveva infatti portato ad escludere la rilevanza giuridica del comportamento omissivo, e la conseguente responsabilità, dei proprietari dei terreni che abbiano manifestato una semplice inerzia di fronte all’abbandono di rifiuti. Obbligo che, invece, è precisamente fissato dall’ordinamento in relazione ai proprietari/gestori di strade.
Resta tuttavia da vedere quale sarà l’ulteriore evoluzione giurisprudenziale in materia e, in particolare, se in capo ai proprietari/gestori di strade sarà nuovamente riconosciuta una responsabilità “colposa” nell’abbandono e nel deposito incontrollato dei rifiuti (perché ciò, di fatto, è quanto almeno richiede l’art. 192 d.lgs. 152/06 per giustificare un’ordinanza di rimozione emessa nei loro confronti) sulla base del richiamo all’art. 14 del d.lgs. 285/92.
