TAR Campania (NA) Sez. V n. 5775 del 3 ottobre 2018
Rifiuti.Abbandono e doveri per la P.A. e per il proprietario dell’area
In base al D.Lgs. n. 152/2006, la P.A. non può imporre ai privati che non abbiano alcuna responsabilità, né diretta, né indiretta sull'origine del fenomeno contestato, ma che vengano individuati solo quali proprietari o gestori o addirittura in ragione della mera collocazione geografica del bene, l'obbligo di bonifica di rimozione e smaltimento di rifiuti ed, in generale, della riduzione al pristino stato dei luoghi che è posto unicamente in capo al responsabile dell'inquinamento, che le Autorità amministrative hanno l'onere di ricercare ed individuare. Ai fini della responsabilità in questione è perciò necessario che sussista e sia provata, attraverso l'esperimento di adeguata istruttoria, l'esistenza di un nesso di causalità fra l'azione o l'omissione ed il superamento — o pericolo concreto ed attuale di superamento — dei limiti di contaminazione, senza che possa venire in rilievo una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell'immobile, meramente in ragione di tale qualità
Pubblicato il 03/10/2018
N. 05775/2018 REG.PROV.COLL.
N. 04583/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4583 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Istituto Diocesano per il Sostentamento del Clero di Nola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Scolavino, con domicilio digitale pec:
contro
Comune di Nola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Renzulli, con domicilio digitale pec:
Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Armando Diaz, 11;
per l'annullamento
A) quanto al ricorso introduttivo:
1) della ordinanza n. 53 del 11 ottobre 2017, notificata in data 20 ottobre 2017, mediante la quale il Sindaco del Comune di Nola ha ordinato la rimozione dei materiali ingombranti rinvenuti su terreno di proprietà dell'Istituto Diocesano per il Sostentamento del Clero di Nola alla via Boscofangone ed il consequenziale ripristino dello stato dei luoghi;
2) della nota del Comune di Nola, Settore 3° - Tutela Ambiente prot. n. 23524 del 27 luglio 2017, notificata in pari data, mediante la quale il Titolare di P.O. Tutela Ambiente, nella qualità R.U.P., ha diffidato l'Istituto Diocesano per il Sostentamento del Clero di Nola a provvedere alla messa in sicurezza del terreno di cui sub 1), alla rimozione e smaltimento dei rifiuti ivi abbandonati ed al ripristino dello stato dei luoghi, nonché ha comunicato l'avvio del procedimento per la emissione di ordinanza di rimozione e smaltimento dei rifiuti sul medesimo terreno;
3) ove e per quanto possa occorrere, della nota del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, prot. n. 0012895 del 19 giugno 2017, richiamata nei provvedimenti di cui sub 1) e 2), mai direttamente conosciuta dall'Istituto ricorrente;
4) di ogni ulteriore atto presupposto, preparatorio, connesso e consequenziale a quelli espressamente impugnati, ivi compreso, ove e per quanto possa occorrere, e sempre se esistente, dell'atto ricognitivo delle operazioni di sopralluogo di cui si fa genericamente menzione nei provvedimenti di cui sub 1) e 2);
B) quanto ai motivi aggiunti presentati l’11.01.2018:
1) della ordinanza n. 65 del 4 dicembre 2017, notificata in pari data, mediante la quale il Sindaco del Comune di Nola ha disposto l'annullamento in autotutela della ordinanza sindacale n. 53/2017, censurata mediante il ricorso introduttivo del giudizio, e, all'esito della valutazione della memoria procedimentale presentata in data 4 agosto 2017, ha nuovamente ordinato la rimozione dei materiali ingombranti rinvenuti su terreno di proprietà dell'Istituto Diocesano per il Sostentamento del Clero di Nola alla via Boscofangone ed il consequenziale ripristino dello stato dei luoghi;
2) di ogni ulteriore atto presupposto, preparatorio, connesso e consequenziale a quello espressamente impugnato, ivi compresi gli atti già censurati mediante il ricorso introduttivo del giudizio;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Nola e del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 luglio 2018 la dott.ssa Gabriella Caprini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
I. L’istituto ricorrente impugna, con il ricorso introduttivo, unitamente agli atti presupposti, una prima ordinanza sindacale con la quale gli si ingiunge la rimozione dei materiali ingombranti rinvenuti su un terreno in proprietà e, con gravame interposto con motivi aggiunti, un secondo provvedimento con il quale, annullato in via di autotutela il primo e tenuto conto delle osservazioni presentate, una volta constatata la permanente presenza di "accumuli di rifiuti, classificabili a vista non pericolosi e comunemente gestibili (es. pneumatici fuori uso, mobili, materassi etc.)", rinnova l’ordine parimenti disponendo il ripristino dello stato dei luoghi.
II. A sostegno del gravame deduce i seguenti motivi di ricorso:
1) violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006, dell’art. 107 del d.lgs. n. 267/2000, degli artt. 3, 7 e 10 della l. n. 241/1990 e dei principi di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa;
2) incompetenza;
3) eccesso di potere per carenza dei presupposti, insufficienza dell’istruttoria, vizio della motivazione e illogicità manifesta;
4) invalidità derivata.
III. Si sono costituiti il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e la stessa Amministrazione comunale, concludendo per il rigetto del ricorso.
IV. All’udienza pubblica del 17.07.2018, fissata per la discussione, la causa è stata introitata per la decisione.
V. Il ricorso è in parte improcedibile, quanto al gravame introduttivo, e in parte fondato, quanto all’impugnativa per motivi aggiunti.
VI. Orbene, con ordinanza n. 65 del 4.12.2017, il Sindaco, nella qualità di ufficiale di governo:
1) annulla “la precedente ordinanza sindacale n. 53 dell'11.10.2017 per la sola parte riguardante l'Istituto Diocesano per il Sostentamento del Clero avendo omesso nella stessa il rigetto delle controdeduzioni trasmesse dalla parte con nota del 3.08.2017”;
2) rinnova l’ordine, ex art. 192 del d.lgs. n. 192/2006, alla rimozione dei materiali presenti sulle aree, previa integrazione della motivazione quanto alla sussistenza dell’elemento della colpa con conseguente rigetto delle controdeduzioni, “atteso il completo e manifesto disinteresse del detto Istituto per l'area di sua proprietà, sulla quale non ha mai inteso esercitare i poteri dominicali”, non avendo lo stesso "mai esercitato il possesso sui cespiti in questione" pur essendone divenuto proprietario già nel 1985", tanto da non avere, nello specifico, fatto nulla per impedire le occupazioni illegittime, ignori quali siano con precisione le vicende che hanno interessato i predetti fondi, consentendo, in definitiva, “lo stato di degrado dell'area di cui l'Istituto deve, quindi, ritenersi responsabile a titolo di colpa”.
VI.1. Con i motivi di gravame parte ricorrente si duole della violazione dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 con correlativo deficit motivazionale. L’Amministrazione avrebbe, in particolare, esercitato il sotteso potere a seguito di un sopralluogo, svolto unilateralmente -all'esito del quale sarebbe stata evidenziata la presenza sulle aree de quibus di accumuli di rifiuti, peraltro, non pericolosi-, e sulla base del mero dato formale della titolarità del diritto di proprietà sui cespiti interessati dallo sversamento abusivo, così come risultante dagli elenchi catastali. L’ente comunale, avrebbe, cioè, ritenuto sussistente la responsabilità dell'Istituto in quanto proprietario del terreno sul quale è stato riscontrato lo sversamento abusivo di rifiuti senza alcun concreto accertamento in ordine ai possibili profili di responsabilità a titolo di dolo o di colpa, ravvisando in capo al proprietario, in violazione della legge, una sorta di obbligazione propter rem (TAR Piemonte, Torino, sez. I, 17 gennaio 2017, n. 96).
VI.1.2. La censura è fondata.
VI.1.3. Orbene, secondo costante e condivisa giurisprudenza:
a) “in tema di rifiuti, affinché il proprietario del suolo sia condannato agli adempimenti previsti dall' art. 192 del D.lgs. 152/2006 è necessario che l'accertamento della sua responsabilità sia effettuato in contraddittorio, anche se tale accertamento è fondato su presunzioni e nei limiti della esigibilità ove si ravvisi il titolo colposo di tale responsabilità, non potendosi configurare, in assenza di una espressa previsione di legge nazionale, una responsabilità da posizione del proprietario” (Cons. di St., sez. IV, 7 giugno 2018 n. 3430);
b) “con conseguente esclusione della natura di obbligazione propter rem dell'obbligo di ripristino del fondo a carico del titolare di un diritto di godimento sul bene; per regola generale non è quindi configurabile una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell'immobile in ragione di tale sola qualità” (T.A.R. Liguria, Genova, sez. I, 10 novembre 2016 n. 1110).
c) “in base al D.Lgs. n. 152/2006, la P.A. non può imporre ai privati che non abbiano alcuna responsabilità, né diretta, né indiretta sull'origine del fenomeno contestato, ma che vengano individuati solo quali proprietari o gestori o addirittura in ragione della mera collocazione geografica del bene, l'obbligo di bonifica di rimozione e smaltimento di rifiuti ed, in generale, della riduzione al pristino stato dei luoghi che è posto unicamente in capo al responsabile dell'inquinamento, che le Autorità amministrative hanno l'onere di ricercare ed individuare. Ai fini della responsabilità in questione è perciò necessario che sussista e sia provata, attraverso l'esperimento di adeguata istruttoria, l'esistenza di un nesso di causalità fra l'azione o l'omissione ed il superamento — o pericolo concreto ed attuale di superamento — dei limiti di contaminazione, senza che possa venire in rilievo una sorta di responsabilità oggettiva facente capo al proprietario o al possessore dell'immobile, meramente in ragione di tale qualità (T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 4 febbraio 2015 n. 232);
d) “l'obbligo di diligenza va valutato secondo criteri di ragionevole esigibilità, con la conseguenza che va esclusa la responsabilità per colpa anche quando sarebbe stato possibile evitare il fatto solo sopportando un sacrificio obiettivamente sproporzionato” (T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 24 marzo 2017 n. 287).
VI.1.4. Ed invero, ad onta delle mere e formali risultanze catastali, il terreno interessato dallo sversamento abusivo, acquisito a seguito della successione ex lege (art. 28, legge 20 maggio 1985, n. 222), quale bene già appartenente alla Parrocchia di San Felice ed in conseguenza della estinzione di tale ente ecclesiastico, non è mai stato concretamente nel possesso dell’Istituto ricorrente perché, in parte, occupato da opere pubbliche o di pubblico interesse e, per altra parte, chiuso e nella disponibilità dall'Ente Ferrovie dello Stato, che, per il tramite dell'ENEL, vi ha allocato infrastrutture elettriche a servizio della rete ferroviaria.
La presenza di adiacenti infrastrutture pubbliche impediscono, nell’immediato, un intervento concreto ed esaustivo con possibile adozione di misure efficacemente esigibili ai fini dell’osservanza del richiamato dovere di diligenza. Si pensi, a titolo meramente esemplificativo, all’eventuale recinzione delle aree che renderebbe indebitamente interclusa l’area destinata al pubblico interesse.
Nella specie:
a) nelle p.lle nn. 459 e 789 risulta essere stata costruita una strada interpoderale con imbocco alla via comunale, a confine e con sviluppo parallelo all’alveo Quindici, presumibilmente realizzata ad opera della società Interporto Campano S.p.A., in occasione dei lavori concernenti l’interporto;
b) sulle particelle nn. 456 e 458 è presente una condotta fognaria, il cui percorso segue in parallelo la strada interpoderale inserita in occasione dell’attivazione della procedura espropriativa autorizzata in favore del Consorzio ECOSIC su delega della Cassa per il Mezzogiorno.
Le descritte infrastrutture non sono state ancora portate a pieno compimento e costituiscono segmenti di opere di maggiore lunghezza che si snodano a monte e a valle dei terreni in proprietà eseguite a seguito di occupazioni alle quali non sono seguiti formali provvedimenti ablatori;
c) quanto alla restante parte, scaturente, all'esito di un frazionamento del 1981, nelle p.lle nn. 24 e 216, la stessa è, di fatto, occupata dalle Ferrovie dello Stato. All’interno, trovasi, infatti, ubicata la sottostazione elettrica ENEL, a servizio della rete ferroviaria, mentre la stradina che costeggia il muro dell’area interclusa è stata presumibilmente realizzata a servizio delle infrastrutture stesse.
VI.2. Ora, posto che l’esercizio dei poteri di natura sanzionatoria richiede l’imputabilità a titolo di dolo o di colpa da accertarsi in contraddittorio con l’interessato, da quanto esposto in fatto risulta che nessuna responsabilità è ascrivibile al proprietario proprio per non avere lo stesso mai acquisito il possesso fattuale dei fondi, rimasti, invero, nella disponibilità delle autorità esproprianti, con parziale inibizione all’accesso (T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 17.11.2017, n. 5447).
VI.2.1. Deve pertanto, escludersi, in capo al ricorrente, ogni “rapporto, anche di mero fatto, tale da consentirgli — e per ciò stesso imporgli — di esercitare una funzione di protezione e custodia finalizzata ad evitare che l'area medesima possa essere adibita a discarica abusiva di rifiuti nocivi per la salvaguardia dell'ambiente” (T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, sez. I, 3 agosto 2015 n. 809)”.
Tale conclusione risulta tanto più supportata ove si consideri, secondo una valutazione di proporzionalità e ragionevolezza, che tra le cause dello sversamento può ascriversi anche la mancata vigilanza della pubblica strada adiacente e, più in generale, un efficace controllo del territorio nella prevenzione degli illeciti ambientali nella cd. Terra dei Fuochi.
VII. Conseguentemente l’ordinanza gravata con motivi aggiunti, che, per inciso, revocando la precedente, rende improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, è parimenti illegittima per omesso accertamento di ogni responsabilità, quanto meno a titolo di colpa, dello sversamento abusivo.
VIII. Sulla base delle sovra esposte considerazioni, il ricorso, divenuto improcedibile quanto all’impugnativa introduttiva, è, assorbite le ulteriori censure dedotte, meritevole di accoglimento per il gravame di cui ai successivi motivi aggiunti.
IX. Il regime delle spese segue la regola della soccombenza e si liquida complessivamente come da dispositivo, compensando quanto all’Amministrazione statale.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta):
a) dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;
b) accoglie il ricorso per motivi aggiunti.
Condanna l’Amministrazione comunale resistente alla rifusione, in favore di parte ricorrente, delle spese di giudizio che liquida in € 2.000,00, oltre C.P.A. ed I.V.A.. Compensa per il resto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2018 con l'intervento dei magistrati:
Santino Scudeller, Presidente
Diana Caminiti, Consigliere
Gabriella Caprini, Consigliere, Estensore
