Consiglio di Stato Sez. II n. 969 del 6 febbraio 2026
Sviluppo sostenibile.Inapplicabilità del silenzio-assenso e autonomia della fase di verifica (RVC) nei certificati bianchi

L’istituto del silenzio-assenso ex art. 20, comma 4, l. n. 241/1990 è inapplicabile al settore degli incentivi per l’efficienza energetica, in quanto riconducibile alla materia ambientale, espressamente sottratta a tale meccanismo semplificatorio. La specifica previsione di cui all’art. 6, comma 3, d.m. 28 dicembre 2012, che contempla un’ipotesi di assenso tacito, è limitata alla sola Proposta di Progetto e Programma di Misura (PPPM) e non è estensibile per analogia alla Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC). Il procedimento per il rilascio dei titoli di efficienza energetica ha natura a formazione progressiva: l'approvazione della PPPM è atto presupposto necessario ma non sufficiente, restando fermo il potere-dovere del GSE di svolgere un’autonoma istruttoria su ogni singola RVC per accertare l’effettiva addizionalità dei risparmi. Tale requisito, gravante sul richiedente in virtù del principio di autoresponsabilità, esclude l'incentivo qualora l'intervento risulti economicamente sostenibile già grazie ai soli risparmi generati (basso Pay Back Time), poiché in tal caso il sostegno pubblico si tradurrebbe in un mero sussidio lesivo della concorrenza.

Pubblicato il 06/02/2026

N. 00969/2026REG.PROV.COLL.

N. 07516/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7516 del 2024, proposto da Ansaldo Energia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Raffaello Perfetti e Alessandro Salustri, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Vittoria Colonna, n. 39;

contro

Gestore dei servizi energetici - Gse s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giulio Napolitano, Raffaele Fragale e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da p.e.c. dei registri di giustizia;

nei confronti

della Ricerca sul sistema energetico - Rse s.p.a., della Iren Mercato s.p.a., della Iren Smart Solutions s.p.a. e del Ministero delle imprese e del made in Italy, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quinta stralcio, n. 12810 del 25 giugno 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio della società per azioni Gestore dei servizi energetici;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025, il consigliere Francesco Frigida e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Salustri e Giulio Napolitano;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

a) dal provvedimento del Gestore dei servizi energetici prot. n. P20170032343 del 26 aprile 2017, avente ad oggetto «rigetto della Richiesta di Verifica e Certificazione (RVC) n. 0300972010716R002, presentata da IREN Gestioni Energetiche S.p.A.»;

b) all’occorrenza, dal preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 emesso dal Gestore dei servizi energetici in data 7 marzo 2017.

2. Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi delle parti e non specificamente contestate dalle rispettive controparti, i tratti salienti della vicenda fattuale sono, in sintesi, i seguenti:

a) la Ansaldo Energia s.p.a., tramite la Iren Gestioni Energetiche s.p.a. realizzò un intervento energetico realizzato presso un suo stabilimento in Genova, consistente nell’efficientamento dell’impianto di illuminazione mediante installazione di lampade a led sulla base di una proposta di progetto e programma di misura (“PPPM”) presentato, in data 22 marzo 2016, dalla Iren al Gestore dei servizi energetici e da quest’ultimo approvata in data 23 giugno 2016;

b) successivamente, in data 22 novembre 2016, la Iren, sempre per conto dell’Ansaldo, presentò al Gestore la richiesta di verifica e certificazione (“RVC”) a consuntivo n. 0300972010716R002, al fine del conseguimento dei titoli di efficienza energetica (“TEE”, altrimenti denominati “certificati bianchi”);

c) in data 10 marzo 2027 il Gestore comunicò alla Iren il preavviso di rigetto del 7 marzo 2017, adottato ai sensi dell’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241;

d) con nota prot. n. GSE/ P20170032343, comunicata il 26 aprile 2017, il Gestore servizi energetici ha respinto la suddetta “RVC”.

3. Il rigetto della richiesta di verifica e certificazione e il preavviso di rigetto (di cui l’interessata ha dedotto l’iniziale mancata conoscenza contenutistica) sono stati impugnati dalla Ansaldo Energia s.p.a. con il ricorso n. 6534 del 2017 proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio e affidati a cinque complessi motivi compendiati in: «OMESSA COMUNICAZIONE DEL PREAVVISO DI RIGETTO Violazione dell’art. 10-bis della L. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Travisamento»; «CARENZA DI MOTIVAZIONE Violazione dell’art. 3 della L. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Travisamento. Illogicità grave e manifesta»; «INTERVENUTA FORMAZIONE DEL SILENZIO-ASSENSO Violazione dell’art. 6, comma 3, del DM 28.12.2012. Violazione dell’art. 20 della L. 241/1990. Travisamento. Contraddittorietà»; «CONTRADDITTORIETÀ CON IL PRESUPPOSTO PROVVEDIMENTO DI ACCOGLIMENTO DELLA PPPM. Violazione degli artt. 6 e 14 del DM 28.12.2012. Violazione e falsa applicazione dei principi e norme che regolano l’approvazione dei progetti di efficienza energetica. Eccesso di potere per difetto dei presupposti legittimanti. Difetto di motivazione. Travisamento. Illogicità grave e manifesta. Sviamento di potere» e «VIOLAZIONE DELLE GARANZIE PROCEDIMENTALI E ISTRUTTORIE. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e ss. L. 241/1990. Violazione del giusto procedimento e del principio del contraddittorio e di partecipazione al procedimento. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Travisamento».

3.1. Dopo aver avuto conoscenza, in data 1° agosto 2017, tramite la Iren Mercato s.p.a., del contenuto del preavviso di rigetto del 7 marzo 2017, l’interessata, con atto notificato in data 30 ottobre 2017 e depositato in data 22 novembre 2017, ha proposto motivi aggiunti, articolando due censure compendiate in: «ILLEGITTIMITÀ DEI PROVVEDIMENTI IMPUGNATI RELATIVAMENTE AL PUNTO N. 1) DELLA MOTIVAZIONE DEL PREAVVISO DI RIGETTO. Violazione e falsa applicazione dei principi e norme che regolano l’approvazione dei progetti di efficienza energetica e la procedura di verifica e certificazione dei risparmi conseguiti. In particolare, violazione degli artt. 7 e 10 del D.M. 20.7.2004 e dell’art. 6 del DM 28.12.2012. Violazione e falsa applicazione delle Linee Guida di cui alla delibera dell’AEEG n. 9/11 del 27.10.2011 e in particolare degli artt. 1, 6, 12 e 16. Violazione dell’art. 3 della L. 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per difetto di motivazione e difetto di istruttoria. Carenza dei presupposti legittimanti. Illogicità grave e manifesta. Travisamento. Sviamento di potere» e «ILLEGITTIMITÀ DEGLI ATTI IMPUGNATI RELATIVAMENTE AL PUNTO N. 2) DELLA MOTIVAZIONE DEL PREAVVISO DI RIGETTO. Violazione e falsa applicazione dei principi e norme che regolano l’approvazione dei progetti di efficienza energetica e delle procedure di verifica e certificazione dei risparmi. In particolare, violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 10 del D.M. 20.7.2004 e dell’art. 6 del DM 28.12.2012. Violazione e falsa applicazione delle Linee Guida di cui alla delibera dell’AEEG n. 9/11 del 27.10.2011 e in particolare degli artt. 1 e 6. Violazione dell’art. 3 della L. 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per difetto di motivazione e difetto di istruttoria. Carenza dei presupposti legittimanti. Illogicità grave e manifesta. Travisamento».

4. La società per azioni Gse - Gestore dei servizi energetici si è costituita nel giudizio di primo grado, eccependo pregiudizialmente l’irricevibilità dei motivi aggiunti, siccome tardivi, e, nel merito, l’infondatezza del ricorso e dei motivi aggiunti.

5. La Ricerca sul sistema energetico - Rse s.p.a., la Iren Mercato s.p.a. (incorporante per fusione la Iren Gestioni Energetiche s.p.a., Iren Smart Solutions s.p.a. e l’allora Ministero dello sviluppo economico (attuale Ministero delle imprese e del made in Italy) non si sono costituiti nel giudizio di primo grado.

6. Con l’impugnata sentenza n. 12810 del 25 giugno 2024, il T.a.r. per il Lazio, sezione quinta stralcio, ritenendo «di poter prescindere dall’eccezione di irricevibilità del ricorso per motivi aggiunti, atteso l’infondatezza nel merito delle doglianze ivi esposte al pari di quelle di cui al ricorso introduttivo», ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti e ha compensato tra le parti le spese processuali.

7. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 23 settembre 2024 e in data 8 ottobre 2024 – l’interessata ha proposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando quattro motivi.

8. La società per azioni Gse - Gestore dei servizi energetici si è costituita in giudizio, riproponendo, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., l’eccezione di tardività dei motivi aggiunti, assorbita dalla pronuncia di merito del T.a.r., e chiedendo il rigetto del gravame.

9. La Ricerca sul sistema energetico - Rse s.p.a., la Iren Mercato s.p.a., Iren Smart Solutions s.p.a. e il Ministero delle imprese e del made in Italy, pur ritualmente evocati, non si sono costituiti.

10. In vista dell’udienza di discussione ambedue le parti hanno depositato memorie in data 24 ottobre 2025 e l’appellante anche memoria di replica in data 4 novembre 2025. Con tali atti defensionali le parti hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

11. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 25 novembre 2025.

12. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

13. Tramite il primo motivo d’impugnazione – esteso da pagina 8 a pagina 14 del gravame – l’appellante ha lamentato «NULLITÀ E/O ERRONEITÀ DELLA SENTENZA APPELLATA, NELLA PARTE IN CUI RIGETTA IL TERZO MOTIVO DI RICORSO. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C. PER OMESSA PRONUNCIA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 6 DEL DM 28.12.2012 E DELL’ART. 20 DELLA L. 241/1990. DIFETTO, INSUFFICIENZA, CONTRADDITTORIETÀ ED ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE E TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO.RIPROPOSIZIONE ESPRESSA DELLE DOMANDE SULLE QUALI LA SENTENZA HA OMESSO DI PRONUNCIARSI. Il provvedimento di rigetto della RVC, impugnato in primo grado, è illegittimo in quanto adottato successivamente alla formazione del silenzio-assenso sull’istanza di Ansaldo».

14. Siffatta doglianza è infondata, poiché, in via assorbente ogni ulteriore questione e considerazione sul punto, come più volte precisato da questa sezione con concorde orientamento ermeneutico da cui il Collegio non intende discostarsi, l’istituto del silenzio assenso, alla luce della disposizione derogatoria deroga di cui all’art. 20, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, non è in alcun modo applicabile al settore degli incentivi energetici per la produzione di energia da fonte rinnovabile, siccome rientranti nella materia ambientale (cfr., ex aliis, Cons. Stato, sez. II, 1° settembre 2025, n. 7164 e 23 giugno 2025, n. 5437 e n. 5440).  Sulla riconduzione a tale materia della disciplina degli incentivi oggetto di causa è sufficiente richiamare il primo considerando della direttiva dell’Unione europea n. 28 del 23 aprile 2009 (a cui è stata data attuazione con il decreto legislativo n. 28/2011) ove si esplicita che: «Il controllo del consumo di energia europeo e il maggiore ricorso all’energia da fonti rinnovabili, congiuntamente ai risparmi energetici e ad un aumento dell’efficienza energetica, costituiscono parti importanti del pacchetto di misure necessarie per ridurre le emissioni di gas a effetto serra e per rispettare il protocollo di Kyoto della convenzione quadro delle nazioni Unite sui cambiamenti climatici e gli ulteriori impegni assunti a livello comunitario e internazionale per la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra oltre il 2012» (cfr. in tal senso Cons. Stato, sez. II, 25 marzo 2022 n. 2196).

Inoltre, la circostanza che la sentenza non abbia analizzato specificamente il riferimento svolto dall’interessata anche in primo grado all’art. 6, comma 3, del decreto del Ministro dello sviluppo economico del 28 dicembre 2012 non determina alcuna nullità della sentenza per violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato di cui all’art. 112 c.p.c., in quanto non è stato omesso l’esame di una domanda o di un motivo, bensì di un’argomentazione, comunque assorbita dall’applicazione delle coordinate interpretative richiamate dal T.a.r. con ampi riferimenti giurisprudenziali. Ad ogni modo, tale contestazione è infondata, il che assorbe in radice la questione dell’asserita – e, in ogni caso, insussistente – violazione dell’art. 112 c.p.c..

In proposito si osserva che il d.m. del 28 dicembre 2012 non contempla (e neppure le linee guida approvate con delibera dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas n. 9 del 27 ottobre 2011) un’ipotesi di silenzio assenso in relazione al rilascio dei titoli di efficienza energetica (“TEE”), denominati anche “certificati bianchi”. Inconferente è il richiamo, su cui l’appellante ha insistito anche in memoria di replica, all’art. 6, comma 3, del predetto decreto, ove, invero, si prevede che «Trascorsi i termini di cui sopra, in mancanza di una diversa valutazione espressa da parte del GSE, la proposta di progetto e di programma di misura si intende approvata», trattandosi di meccanismo attinente espressamente soltanto alla proposta di progetto e programma di misura (“PPPM”), mentre nel caso di specie si verte in tema di richiesta di verifica e certificazione (“RVC”), a cui non è applicabile, pertanto, la formazione di un provvedimento favorevole per silentium (cfr. Cons. Stato, sez. II, 23 giugno 2025, n. 5437). A differenza di quanto sostenuto dall’appellante circa la natura totalmente unitaria del procedimento inerente alla “PPPM” e di quello attinente alla “RVC” (con conseguente asserita applicazione dell’istituto del silenzio assenso anche al segmento procedimentale della “RVC” attratto, in sostanza, nella disciplina dettata per la “PPPM”), la valutazione della “PPPM” è procedimento ben distinto dai successivi procedimenti relativi alle “RVC”, trattandosi un complesso iter diretto all’approvazione dei una proposta progettuale, pregiudiziale al rilascio dei certificati bianchi, i quali devono poi essere riconosciuti tramite singole “RVC”, determinanti l’apertura di periodici procedimenti, connessi alla “PPPM” tramite un disegno normativo a carattere progressivo della vicenda riguardante gli incentivi, ma da essa distinti. Comunque il legislatore (in una materia esclusa dal generale istituto del silenzio assenso in base al già richiamato comma 4 della legge n. 241/1990) ha previsto, in via eccezionale rispetto alla predetta esclusione, un meccanismo per silentium soltanto per la “PPPM”, che non può essere esteso in via analogica, considerato peraltro che i due tipi di procedimento (relativi alla “PPPM” e alle singole “RVC”), sebbene connessi, sono diversi per oggetto, struttura e finalità.

È priva di concreta incidenza l’ulteriore circostanza, su cui l’appellante si è soffermata nella propria memoria di replica, che nel corso del procedimento di valutazione della “RVC” la Rse s.p.a. (della quale il Gestore si è avvalso per lo svolgimento dell’attività procedimentale e istruttoria) ha provveduto a sospendere i termini del procedimento ai sensi dell’art. 6, comma 3, del d.m. 28 dicembre 2012, giacché l’istituto del silenzio assenso è un peculiare meccanismo normativo, di rango legislativo, che consente la formazione di un provvedimento amministrativo tacito, sicché tale meccanismo non può in alcun modo derivare da scelte dell’amministrazione procedente: in sostanza, se la fattispecie concreta, in base ai parametri normativi, non è sussumibile tra quelle interessate da siffatta tipologia di esito procedimentale, essa non può divenirlo per una decisione esplicita o implicita dell’amministrazione.

15. Mediante la seconda doglianza – estesa da pagina 14 a pagina 19 del gravame – l’interessata ha dedotto «NULLITÀ E/O ERRONEITÀ DELLA SENTENZA APPELLATA, NELLA PARTE IN CUI RIGETTA IL QUARTO MOTIVO DI IMPUGNAZIONE. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C. PER OMESSA PRONUNCIA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 6 E 14 DEL DM 28.12.2012 E DELLE LINEE GUIDA 9/2011. DIFETTO, INSUFFICIENZA, CONTRADDITTORIETÀ ED ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE E TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO. RIPROPOSIZIONE ESPRESSA DELLE DOMANDE SULLE QUALI LA SENTENZA HA OMESSO DI PRONUNCIARSI. Il provvedimento di rigetto della RVC, impugnato in primo grado, è illegittimo per contraddittorietà con il provvedimento presupposto di accoglimento della PPPM e per violazione della normativa in materia di verifica e certificazione dei risparmi energetici».

16. Tale motivo è infondato.

Sul punto il Collegio richiama la costante giurisprudenza di questa sezione (da cui non intende discostarsi) secondo cui: «Al Gestore è (…) consentita la reiezione di una singola RVC anche in caso di non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto, con conseguente irrilevanza di eventuali contrasti tra diniego di RVC e pregressa approvazione della PPPM o di altre RVC. Inoltre, l'approvazione della PPPM è un requisito necessario, ma non sufficiente all’emissione dei titoli, presupponendo l’ulteriore fase del positivo riscontro della RVC secondo uno schema procedimentale che può essere definito a formazione progressiva (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 5 maggio 2025, n. 3813). Nella materia in esame non può configurarsi un affidamento meritevole di tutela nel caso in cui le condizioni per l'accesso ai benefici non siano rigorosamente rispettate, con la conseguenza che il rigetto di una singola RVC può essere pienamente legittimo. D’altronde il GSE, essendo il soggetto deputato all'erogazione di incentivi pubblici, mantiene in ogni fase il potere di verifica e controllo circa la spettanza degli stessi. Alla luce di quanto evidenziato non vi è dubbio, dunque, in ordine alla possibilità per il GSE di censurare e rigettare anche la singola RVC. Per quanto riguarda, inoltre, l’asserita lesione dei principi di certezza del diritto e legittimo affidamento è sufficiente evidenziare che opera in tal caso il principio di autoresponsabilità del richiedente gli incentivi. Il soggetto richiedente, pertanto, deve fornire la prova di tutti i presupposti per l’ammissione all'incentivo, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 5 maggio 2025, n. 3813). Come statuito dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato, infatti, “... Rilevato pertanto che l’incentivo in parola non può prescindere dal descritto requisito di addizionalità siccome coerente con il principio di necessità degli aiuti di Stato, occorre verificare a chi spetti l’onere di fornire tale, come detto necessaria, dimostrazione. Al quesito risponde un consolidato orientamento di questo Consiglio, secondo cui “spetta dunque alla impresa comprovare la sussistenza delle condizioni di concedibilità dell’agevolazione” (cfr. sentenza, sez. VI, 27 settembre 2017, n. 4519), così come, più di recente, si è rilevato che “risulta ... onere dell'interessato fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa” (cfr, Cons. Stato, sez. IV, 20 gennaio 2021, n. 594; cfr. anche Cons. Stato, sez. IV, sentenza 27 aprile 2020, n. 2682, per la quale “al regime di incentivazione ... è sotteso il principio di autoresponsabilità, secondo il quale costituisce onere dell’interessato ad ottenere il beneficio il fornire la prova di tutti i presupposti per l’ammissione all’incentivo, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (ex multis, in tal senso, Cons. Stato, IV, 24 dicembre 2019, n. 8808; Cons. Stato, IV, 2 ottobre 2019, n. 6583)”. ...” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 23 maggio 2023, n. 5095) e ancora “... giova ricordare che - secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa - il sistema di incentivazione in esame è basato sul principio di autoresponsabilità che impone all’interessato l’onere di fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l'ammissione ai benefici, con conseguente valenza preclusiva delle eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa ...” (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 11 dicembre 2024, n. 9976). Ne consegue che se, come nel caso di specie, l’operatore economico ha proposto un progetto che difetta del requisito dell’addizionalità, il GSE era vincolato nell’adottare - alla luce di una nuova valutazione del materiale istruttorio nuovo successivamente acquisito - il provvedimento di rigetto, anche di una singola RVC, proprio perché ricade sullo stesso richiedente l’onere di fornire un progetto completo e rispondente ai requisiti di legge ai fini della concessione dei certificati bianchi» (Cons. Stato, sez. II, 27 giugno 2025, n. 5619, negli stessi termini sez. II, 27 giugno 2025, n. 5618, n. 5617 e n. 5614, nonché sez. II, 5 maggio 2025, n. 5028).

Pertanto anche successivamente all’approvazione della “PPPM”, il Gestore è obbligato a verificare l’effettiva addizionalità dei risparmi generati dall’intervento eseguito, il cui positivo esito è condizione essenziale per l’approvazione della “RVC” e il conseguente rilascio dei titoli di efficienza energetica.

La procedura di approvazione della “RVC” «è caratterizzata da un’autonoma istruttoria, essendo del tutto fisiologico un rigetto della “RVC” anche in presenza di una proposta di programma precedentemente approvata, atteso che tra quest’ultima e le singole “RVC” sussiste un rapporto di pregiudizialità necessaria ma non sufficiente per usufruire del meccanismo incentivante. In sostanza si tratta di due procedimenti distinti, sebbene connessi, in cui il primo è pregiudiziale per il secondo, senza che tuttavia quest'ultimo possa automaticamente avere un esito positivo in ragione dell’approvazione del programma pregiudiziale. La “PPPM” è dunque un requisito necessario, ma non sufficiente all’emissione dei titoli, presupponendo l’ulteriore fase del positivo riscontro della “RVC” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983)» (Cons. Stato, sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177).

L’appellante ha dedotto che il T.a.r. avrebbe del tutto omesso di analizzare «se sia legittimo il rigetto di una RVC: (i) sulla base della valutazione dei medesimi presupposti relativi al requisito dell’addizionalità dell’intervento e della conformità alla normativa vigente, ritenuti carenti dal provvedimento impugnato e, viceversa, già ampiamente, dettagliatamente e favorevolmente valutati nel provvedimento di accoglimento della PPPM, essendo stati specificamente oggetto di dettagliate richieste di chiarimenti e attente valutazioni istruttorie; (ii) senza neppure previamente procedere all’annullamento del medesimo provvedimento di accoglimento della PPPM».

Tuttavia, l’analisi del T.a.r. ha natura onnicomprensiva circa la mancanza di preclusioni al rigetto di “RVC” a fronte della previa approvazione di una “PPPM”, sicché non si riscontra alcuna nullità della sentenza per violazione dell’art. 112 c.p.c., che sarebbe comunque assorbita dall’infondatezza sostanziale della suddetta contestazione.

Sul punto si osserva che in sede di valutazione delle singole “RVC” il Gestore deve valutare il requisito dell’addizionalità, senza preclusioni discendenti dal precedente riscontro di tale requisito nella “PPPM”, che, invero, reca un progetto, mentre le “RVC” sono relative a energia effettivamente prodotta in un determinato periodo.

Come già evidenziato, il positivo vaglio della “PPPM” è un requisito necessario ma non sufficiente all’emissione dei titoli, presupponendo l’ulteriore fase del positivo riscontro delle singole “RVC”, sicché la precedente approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (e anche di altre “RVC”) non impedisce al Gestore di rigettare una “RVC” per difetto di addizionalità, che deve sempre essere legittimamente rivalutata in concreto (cfr. Cons. Stato, sez. II, 1° agosto 2025, n. 6823 e 15 maggio 2025, n. 4177).

In definitiva, «il requisito dell’addizionalità deve essere verificato anche per ogni singola “RVC”, non potendolo ricavare automaticamente dalla precedente approvazione del progetto» (Cons. Stato, sez. II, n. 4177/2025).

Infine, si precisa che il riferimento dell’appellante agli approdi ermeneutici della sentenza dell’adunanza plenaria di questo Consiglio n. 18 dell’11 settembre 2020 non sono invocabili nel caso di specie, atteso che essi riguardano l’istituto della decadenza dai benefici di un impianto in precedenza ammesso al meccanismo incentivante e non il rigetto di singole richieste di verifica e certificazione.

17. Con riferimento al terzo e al quarto motivo d’impugnazione, con cui l’appellante ha riproposto (in uno alle critiche alla pronuncia gravata) ha riproposto le doglianze contenute nei motivi aggiunti veicolati dinanzi al T.a.r., si osserva, in via pregiudiziale, la fondatezza della ritualmente reiterata eccezione d’irricevibilità dei motivi aggiunti assorbiti in primo grado.

17.1. In proposito si rileva che i motivi aggiunti sono stati proposti oltre il termine decadenziale di 60 giorni previsto dall’art. 29 c.p.a. dalla comunicazione dei due atti impugnati fin dall’inizio (ovverosia il preavviso di rigetto del 7 marzo 2017 comunicato il 10 marzo 2017 e il provvedimento di rigetto comunicato il 26 aprile 2017); con tali motivi aggiunti, infatti, l’interessata ha proposto nuove censure avverso il provvedimento di decadenza alla luce del contenuto del preavviso.

In particolare, il Gestore in data 10 marzo 2017 (come documentato da avviso di ricevimento di Poste italiane s.p.a.) ha tramesso detto preavviso alla Iren Gestioni Energetiche s.p.a. [ovverosia una “Energy Service Company” (cosiddetta “ESCo”) delegata dall’Ansaldo e poi incorporata per fusione dalla Iren Mercato s.p.a.], quale unico soggetto legittimato a partecipare al procedimento e, quindi, a ricevere comunicazioni dal Gse, tantoché anche il provvedimento finale di rigetto è stato comunicato soltanto alla Iren in data 26 aprile 2017. Cionondimeno, l’Ansaldo (la quale ha affidato la gestione della pratica alla Iren) ha impugnato tempestivamente il provvedimento di rigetto e il preavviso (richiamato dal rigetto finale), pur specificando di non aver conoscenza del suo contenuto, e poi, tardivamente (in data 30 ottobre 2017), ha formulato nuove doglianze dirette anche contro il provvedimento finale alla luce di quanto espresso nel preavviso.

L’eventuale mancata tempestiva segnalazione del preavviso da parte della Iren all’Ansaldo (la quale ha dedotto essere avvenuta il 1° agosto 2017, peraltro senza fornirne prova certa) è circostanza interna ai rapporti tra dette società e non può spostare in avanti il termine decadenziale d’impugnazione, che decorre dal momento della rituale comunicazione degli atti all’unico soggetto che ha partecipato al procedimento, ovverosia la Iren, pena una normativamente non predicabile mobilità del dies a quo in base alle vicende fattuali intercorrenti tra la “ESCo” (che partecipa al procedimento) e la sua società cliente.

In definitiva, i nuovi motivi, riferiti al provvedimento finale, avrebbero dovuto essere sollevati entro 60 giorni dal provvedimento di rigetto della “RVC” del 26 aprile 2017, siccome l’interessata conosceva o avrebbe dovuto conoscere il contenuto del precedente preavviso (ritualmente inviato alla Iren il 10 marzo 2017), il che, tuttavia, non è avvenuto, avendo l’Ansaldo notificato i motivi aggiunti in data 30 ottobre 2017.

18. Ad ogni modo, per completezza e ad abundantiam, il Collegio rileva l’infondatezza di ambedue i motivi de quibus.

19. Con il terzo motivo – esteso da pagina 19 a pagina 27 del gravame – l’appellante ha lamentato «NULLITÀ E/O ERRONEITÀ DELLA SENTENZA APPELLATA, NELLA PARTE IN CUI RIGETTA IL PRIMO MOTIVO AGGIUNTO. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C. PER OMESSA PRONUNCIA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 7 E 10 DEL D.M. 20.7.2004 E DELL’ART. 6 DEL D.M. 28.12.2012, NONCHÉ DELLE LINEE GUIDA DI CUI ALLA DELIBERA AEEG N. 9 DEL 27.10.2011 E AL DM 11.1.2017. DIFETTO, INSUFFICIENZA, CONTRADDITTORIETÀ ED ERRONEITÀ DELLA MOTIVAZIONE E TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO. RIPROPOSIZIONE ESPRESSA DELLE DOMANDE SULLE QUALI LA SENTENZA HA OMESSO DI PRONUNCIARSI. Il provvedimento di rigetto della RVC, impugnato in primo grado, è illegittimo per violazione della normativa relativa all’ammissibilità dei progetti di efficienza energetica ai fini dell’assegnazione dei certificati bianchi».

20. Detta censura è infondata.

Come correttamente puntualizzato dal T.a.r., il requisito dell’addizionalità deve necessariamente essere inteso sia in termini legati all'evoluzione tecnologica, sia relativamente ai profili economici (o di mercato) che sono sottesi alla messa in atto dell’intervento, dovendo, quindi, essere escluse dal sostegno le tecnologie già rappresentative del mercato o del settore di riferimento, essendo suscettibili di incentivazione soltanto i progetti concretamente “aggiuntivi” rispetto a quelli che si sarebbero comunque realizzati in assenza dell’incentivazione, pena l’emersione di un sussidio all’impresa da parte dello Stato, lesivo della concorrenza (cfr. Cons. Stato, sez. II, 28 marzo 2025, n. 2593; sez. IV, 12 aprile 2019, n. 2380).

Ne consegue che laddove l’intervento consenta il riassorbimento dei costi di investimento sostenuti solo per effetto del risparmio che ne deriva, la complessiva operazione non potrà considerarsi addizionale proprio, in quanto, nel sostenersi da sola, non soddisfa il requisito della logica di sistema, ovverosia la necessità del sostegno economico, cosicché la rilevanza dei costi di investimento necessari per la realizzazione del progetto, in uno con la stima dei risparmi economici che essi potranno determinare, è insita nella definizione normativa che espressamente si riferisce anche all’evoluzione del mercato di riferimento.

La ratio che ispira il sistema di incentivazione, infatti, è quella di stimolare i potenziali beneficiari ad intraprendere attività economiche che altrimenti non avrebbero avviato senza la concessione dell’aiuto, mentre qualora il costo dell’operazione trovi copertura nei risparmi da essa generati, viene meno l’effetto incentivante sotteso al meccanismo dei certificati bianchi, poiché il proponente può comunque realizzarla ricorrendo alla tecnologia media di mercato con un ritorno economico in tempi brevi dell’investimento.

In sostanza, non sono rilevanti la convenienza economica dell’intervento oppure la ponderazione di opinabili profili finanziari, bensì è elemento decisivo la stretta correlazione tra incentivo e risparmio energetico, in quanto il primo costituisce condicio sine qua non del secondo, con la conseguenza che, ove il risparmio sia suscettibile di essere comunque realizzato per effetto della fisiologica evoluzione tecnologica, normativa e di mercato, viene meno la causa dell’incentivo (ovverosia la necessità dell’aiuto), che, ove erogato, si tradurrebbe in un mero sussidio all’impresa privo di logica giustificazione e lesivo della concorrenza (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 2593/2025 cit.; sez. VII, 29 settembre 2023 n. 10309).

Tanto premesso, è onere dell’impresa interessata provare il requisito dell’addizionalità, il quale non può essere inteso in termini meramente legati all'evoluzione tecnologica, ma deve essere allargato ai profili economici (o di mercato) sottesi alla messa in atto dell’intervento (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 2593/2025 cit., 27 maggio 2024, n. 4697, 17 giugno 2022, n. 4983 e 7 aprile 2022 n. 2581).

Cionondimeno, ferma restando l’irricevibilità delle relative contestazioni, comunque nel caso di specie l’interessata non ha concretamente ed effettivamente dimostrato la natura addizionale dei risparmi derivanti dalla realizzazione dell’intervento, avendo peraltro insistito su elementi indicati nella “PPPM” e non nella “RVC”. Anzi, la non provata addizionalità va ragionevolmente esclusa alla luce dei rilievi del Gestore, che, a differenza di quanto sostenuto dall’appellante, non costituiscono una motivazione postuma, poiché già contenuti sinteticamente nel preavviso di rigetto e nel provvedimento di rigetto e poi legittimamente approfonditi in sede giurisdizionale dinanzi al T.a.r. alla luce delle deduzioni dell’interessata. In particolare e in sintesi, il valore economico dell’investimento associato al progetto di efficienza energetica dichiarato dall’interessata in sede di presentazione della “RVC” è stato di euro 850.000 con riferimento ai risparmi di energia conseguibili e tuttavia, dall’esame della documentazione inviata dall’impresa al Gestore, il risparmio di energia elettrica generabile in un anno risulta pari a circa 531 tep (tonnellata equivalente di petrolio), pari a un risparmio economico di circa 389.000 euro per anno (considerando un costo dell’energia elettrica ricavato da bolletta pari a 0,137 euro/kWh), sicché il tempo di ritorno dell’investimento – cosiddetto “Pay Back Time” (“PBT”) – è di circa 2,2 anni e conseguentemente, considerato che il progetto genera circa 1.400 titoli di efficienza energetica per anno e stante un prezzo medio di detti titoli di 250 euro cadauno, l’intervento beneficerebbe di un incentivo di 350.000 euro per anno (ovverosia di un incentivo totale pari a 1.750.000 euro in 5 anni), che sommato al risparmio economico in bolletta di euro 389.000 determina un beneficio economico totale annuo pari a circa euro 739.000.

Ne consegue che l’intervento (di euro 850.000) avrebbe un tempo di circa 1,15 anni (ovverosia quasi 14 mesi), a fronte di un incentivo della durata di 5 anni.

Pertanto si è in presenza di una di una tecnologia che consente un elevato risparmio di energia primaria e che di conseguenza ha raggiunto un costo di investimento tale da essere ripagato dai risparmi da esso generati, i quali non possono essere considerati addizionali, atteso che, anche in assenza dell’incentivo, l’operatore economico avrebbe comunque acquistato la tecnologia sul mercato.

21. Attraverso il quarto motivo – esteso da pagina 27 a pagina 30 del gravame – l’interessata ha dedotto «NULLITÀ E/O ERRONEITÀ DELLA SENTENZA APPELLATA, NELLA PARTE IN CUI RIGETTA IL SECONDO MOTIVO AGGIUNTO. VIOLAZIONE DELL’ART. 112 C.P.C. PER OMESSA PRONUNCIA. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 7 E 10 DEL D.M. 20.7.2004 E DELL’ART. 6 DEL D.M. 28.12.2012, NONCHÉ DELLE LINEE GUIDA DI CUI ALLA DELIBERA AEEG N. 9 DEL 27.10.2011, ARTT. 1 E 6. VIOLAZIONE ART. 3 L. 241/1990. DIFETTO DI MOTIVAZIONE E ISTRUTTORIA E TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO.ILLOGICITÀ GRAVE E MANIFESTA. RIPROPOSIZIONE ESPRESSA DELLE DOMANDE SULLE QUALI LA SENTENZA HA OMESSO DI PRONUNCIARSI. Il provvedimento di rigetto della RVC, impugnato in primo grado, è illegittimo per violazione della normativa relativa all’ammissibilità dei progetti di efficienza energetica ai fini dell’assegnazione dei certificati bianchi».

22. Il motivo è infondato.

Fermo restando che la seconda censura dei motivi aggiunti proposti dinanzi al T.a.r. è irricevibile, si osserva che non è stata fornita documentazione idonea a documentare in modo univoco che al momento della presentazione della “PPPM” (in data 22 marzo 2016), l’impianto non fosse stato completato e soprattutto che non avesse già iniziato a generare risparmi di energia primaria.

Premesso che ai sensi dell’art. 6, comma 2, del d.m. 28 dicembre 2012 – richiamato nel preavviso di Rigetto – è previsto che «A decorrere dalla medesima data del 1° gennaio 2014, hanno accesso al sistema dei certificati bianchi esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione», in sede procedimentale la Iren Gestioni Energetiche s.p.a., riscontrando la richiesta di integrazione del 30 novembre 2016, non aveva fornito alcuna documentazione in grado di provare effettivamente che prima della data di presentazione della “PPPM” l’installazione non avesse iniziato a generare risparmi, considerato che l’Iren aveva tra l’altro inviato un contratto del 2 settembre 2015 con altra società, da cui risultava che il termine fissato per l’ultimazione dei lavori era il 30 dicembre 2015 e che comunque l’intervento di efficientamento potrebbe generare risparmi anche ove non del tutto completato, giacché la «la locuzione “in corso di realizzazione” di cui all’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012 deve essere più propriamente intesa nel senso del progetto che, sebbene avviato, sia comunque ad uno stadio tale da non poter ancora generare significativi risparmi energetici, in quanto, ove questi siano già stati generati, gli incentivi perdono la loro funzione, non potendosi ritenere più indispensabili per la realizzazione dell’intervento» (cfr. Cons. Stato, sez. II, 7 luglio 2025, n. 5860).

Inoltre, la Iren non ha presentato alcuna osservazione al preavviso di rigetto, mentre neanche in sede giurisdizionale l’Ansaldo ha effettivamente assolto al proprio onere probatorio, precisandosi al riguardo che il certificato di collaudo attesta esclusivamente la data del collaudo dell’impianto, ma di per sé non esclude che esso avesse già iniziato a produrre risparmi energetici.

23. In conclusione l’appello deve essere respinto.

24. In applicazione del principio della soccombenza, al rigetto dell’appello segue la condanna dell’appellante al pagamento, in favore della società per azioni Gse, delle spese processuali del presente grado di giudizio, che si liquidano in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal decreto del Ministro della giustizia 10 marzo 2014, n. 55 e dall’art. 26, comma 1, del codice del processo amministrativo.

24.1. Nulla va disposto circa la regolazione delle spese di giudizio in relazione alle altre parti intimate, stante la loro mancata costituzione in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 7516 del 2024, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la Ansaldo Energia s.p.a. al pagamento, in favore di Gse - Gestore dei servizi energetici s.p.a., delle spese di lite del presente grado di giudizio, liquidate in euro 3.500 (tremilacinquecento), oltre al 15% per spese generali e agli accessori di legge.

Nulla dispone circa la regolazione delle spese di giudizio in relazione alle altre parti intimate non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025, con l’intervento dei magistrati:

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere, Estensore

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere