Cass. Sez. III sent.. 40829 del 10/11/2005 (c.c. 11 ottobre 2005)
Pres. Papadia Est. Petti Ric. D’Amato
Urbanistica – Opere interne
La realizzazione di opere interne anche in base al testo unico deve ritenersi consentita, come avveniva nella legislazione previgente, previa mera denunzia di inizio dell\'attività a condizione che non integri veri e propri interventi di ristrutturazione comportanti modifiche dei volumi o dei prospetti o della sagoma o della destinazione d\'uso. La disciplina antisismica è invece applicabile anche a tale tipologia di interventi.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. PAPADIA Umberto - Presidente - del 11/10/2005
Dott. GRASSI Aldo - Consigliere - SENTENZA
Dott. ONORATO Pierluigi - Consigliere - N. 1045
Dott. PETTI Ciro - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. IANNIELLO Antonio - Consigliere - N. 9635/2004
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso proposto da:
SOSTITUTO PROCURATORE DELLA REPUBBLICA PRESSO IL TRIBUNALE DI NAPOLI;
avverso la sentenza pronunciata dal giudice per le indagini preliminari presso il medesimo tribunale e nei confronti di:
D\'AMATO Marinella, nata a Napoli il 5 aprile del 1964;
STRAZZULLO Carlo, nato a Napoli il 27 marzo del 1962;
udita la relazione svolta dal consigliere Dott. Ciro Petti;
letta la requisitoria del sostituto procuratore generale, il quale ha concluso per l\'annullamento della sentenza impugnata;
letti il ricorso e l\'ordinanza denunciata;
osserva quanto segue:
IN FATTO
Con sentenza del 12 dicembre 2003 il giudice per le indagini preliminari presso il tribunale di Napoli rigettava la richiesta d\'emissione di decreto penale di condanna al pagamento della somma di E. 3285,00 d\'ammenda, avanzata dal pubblico ministero nei confronti di D\'Amato Marinella e Strazzullo Carlo, e dichiarava non doversi procedere nei confronti dei predetti perché il fatto loro ascritto non era previsto dalla legge come reato. I predetti erano imputati dei seguenti reati:
a) art. 44, lettera b), del D.P.R. n 380/2001,81 e 110 c.p. per avere, in concorso tra loro, nella qualità di proprietari e committenti, iniziato continuato ed eseguito, in assenza del permesso di costruire, le seguenti opere: realizzazione di due aree soppalcate impostate a m. 2,40 dal calpestio ed a m. 1,90 dalla copertura, adibite una ad uso studio e l\'altra ad uso stanzetta per bambini, le quali opere di ristrutturazione edilizia avevano comporto un aumento di superfici utili;
b) del reato di cui agli artt. 83 e 95 del D.P.R. n 380/2001 e 2 L. REG. 7/1/1983 n. 9, per aver eseguito i lavori relativi alle opere di cui al capo a) in zona sismica omettendo di depositare, prima dell\'inizio dei lavori, gli atti progettuali presso l\'Ufficio del Genio Civile competente. Reati accertati in Napoli il 24/03/2003. Il giudicante dopo avere premesso che l\'art. 10 del T.U. sull\'edilizia prescrive il preventivo rilascio del permesso di costruire per le nuove costruzioni e per gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento delle superfici e dei volumi; che tutti gli altri interventi per i quali non è richiesto il permesso di costruire possono essere assentiti con semplice denuncia d\'inizio attività a norma dell\'articolo 22 primo e secondo comma, la cui inosservanza integra solo una violazione amministrativa ex art. 37 comma 1 T.U. e, dopo avere aggiunto che l\'art 22 al quarto comma ha dato facoltà alle regioni a statuto ordinario, con legge regionale, di "ampliare o ridurre l\'ambito applicativo delle disposizioni di cui ai commi precedenti", con ciò significando che le regioni possono, con legge, spostare materie dall\'una all\'altra categoria a loro scelta, a fondamento della decisione osservava che nella fattispecie, la Regione Campania, con la L.R. n. 19 del 28 novembre 2001, aveva stabilito, all\'art. 2, che:
"possono essere realizzati in base a semplice denuncia d\'inizio attività:
a) gli interventi edilizi, di cui all\'art. 4 del decreto legge 5 ottobre 1993, n. 398, convertito, con modificazioni, nella legge 4 dicembre 1993 n. 493, come sostituito dall\'art. 2, co.. 60 della legge 23 dicembre 1996 n. 662, lettere a), b), c), d), e), f);
b) le ristrutturazioni edilizie, comprensive della demolizione e della ricostruzione con lo stesso ingombro volumetrico";che ai fini del calcolo dell\'ingombro volumetrico non si tiene conto delle innovazioni necessarie per l\'adeguamento alla normativa antisismica;che nella categoria di cui alla lettera a), specificamente rientrano le opere interne di singole unità immobiliari che non comportino "modifiche della sagoma e dei prospetti e non rechino pregiudizio alla statica dell\'immobile e, limitatamente a quelli compresi nelle zone omogenee A) di cui all\'art. 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 aprile 1968, non modifichino la destinazione d\'uso.
Pertanto,ad avviso del giudicante, secondo la disciplina predetta, la realizzazione di soppalchi interni agli appartamenti è ancora oggi, nel territorio " della Regione Campania, soggetta alla semplice denuncia d\'inizio attività la cui omissione non integra ipotesi di reato, ma semplice sanzione amministrativa".
Quanto al secondo capo di imputazione rilevava che dagli atti, non risultava l\'assoggettamento delle opere in questione alla disciplina di cui agli artt. 83 e ss. T.U., i quali si riferiscono agli edifici e non alle opere interne.
Ricorre per cassazione il pubblico ministero denunciando la violazione degli artt. 3, 22 e 44 del T.U. Assume che le opere in questione rientrano tra quelle di ristrutturazione per le quali, qualora "portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici", è necessario munirsi di permesso di costruire ex art. 10, co. 1, lett. c), ma sarebbe possibile anche, ai sensi dell\'art. 22, co. 3, D.P.R. n 380101, ricorrere alla DIA.
Il ricorso al più agile modulo procedimentale della DIA, tuttavia, non esclude l\'eventuale rilevanza penale delle stesse: infatti, il co. 2 bis dell\'art. 44 del D.P.R. n 380/01 estende le sanzioni penali anche agli "interventi edilizi suscettibili di realizzazione mediante denuncia di inizio attività. Quello in questione sarebbe un intervento di ristrutturazione edilizia che richiedeva il permesso di costruire perché aveva comportato la realizzazione di un organismo edilizio in parte diverso dal precedente: infatti vi era stato l\'inserimento di nuovi elementi che avevano comportato un aumento delle superfici utili. L\'assunto del Gip in base al quale alle regioni sarebbe consentito statuire quali condotte siano penalmente rilevanti spostando le diverse tipologie di opere nell\'alveo di uno piuttosto che di un altro procedimento abilitativo sarebbe infondato perché in contrasto, sia con il disposto di cui all\'art. 22, co. 4, D.P.R. n 380/01 per il quale anche in caso d\'ampliamento (o riduzione) dell\'ambito applicativo dei diversi moduli procedimentali, restano ferme le sanzioni penali di cui all\'44 D.P.R. cit, sia con il sistema costituzionale vigente, che riserva allo Stato la legislazione in materia penale.
Per quanto attiene al capo b) della contestazione evidenzia che l\'art. 93 del D.P.R. n 380/01 prevede che nelle zone sismiche di cui all\'articolo 83 gli obblighi relativi al deposito dei progetti gravino su chiunque intenda procedere a "costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni" termini che inequivocabilmente si riferiscono ai lavori in questione che sicuramente hanno comportato un aumento del carico strutturale.
DIRITTO
Il ricorso è solo in parte fondato e va accolto nei limiti di seguito precisati.
Gli interventi in esame consistono secondo la contestazione nella realizzazione di due soppalchi, adibiti l\'uno ad uso studio e l\'altro a cameretta per i bambini. Si tratta quindi di opere realizzate all\'interno di un edificio preesistente Si considerano opere interne quegli interventi minori che, proprio per essere eseguiti all\'interno di un edificio non incidono sulla sua sagoma. Il nuovo testo unico dell\'edilizia non prevede tale tipo d\'intervento come categoria autonoma. Secondo la legislazione previgente tali opere potevano essere eseguite in base a semplice denuncia, qualora non avessero comportato modifiche della sagoma o dei prospetti e non avessero recato pregiudizio alla statica dell\'immobile, anche se aumentavano la superficie utilizzabile o il numero delle unità immobiliari. L\'applicabilità del regime semplificato era però subordinata all\'assenza di vincoli, paesaggistici, storici, ambientali, urbanistici e all\'assenza di contrasto con strumenti di pianificazione o programmazione urbanistica immediatamente operativi(cfr per la legislazione l\'articolo 2 comma 60 della legge n. 662 del 1996 relativo alle opere interne alle singole unità immobiliari il quale ha sostanzialmente modificato l\'articolo 26 della legge n. 47 del 1985, e per la giurisprudenza: Cass. sez. 3^ 20 maggio del 2000 n. 6189; Cass. 3^ 7 aprile del 1998 n. 4205; Cass. 22 aprile del 1998 n. 4746). L\'esecuzione di tali opere senza la denuncia d\'inizio d\'attività era punita con una sanzione pecuniaria. Nel novero delle opere interne rientrava la realizzazione di soppalchi per dividere in due l\'altezza di un vano poiché tale intervento, pur aumentando la superficie utilizzabile, non modificava i volumi o la sagoma dell\'edificio (Cass. sez. 3^ 3 gennaio 1994, n. 6573; Cass. Sez. 3^ 29 marzo del 1990, n. 4323)
Con il testo unico dell\'edilizia sono stati abrogati sia l\'articolo 26 della legge n. 47 del 1985 che l\'articolo 4 della legge n. 493 del 1993 come modificato dall\'articolo 2 comma 60 della legge n. 662 del 1996. La realizzazione di opere interne anche in base al testo unico deve ritenersi consentita, come avveniva nella legislazione previgente, previa mera denunzia di inizio dell\'attività a condizione che non integri veri e propri interventi di ristrutturazione comportanti modifiche dei volumi o dei prospetti o della sagoma o della destinazione d\'uso (cfr Cass 3577 del 2001) e ciò perché in base all\'attuale disciplina sono assentibili con la denuncia d\'inizio lavori, cosiddetta semplice ossia quella prevista dall\'articolo 22 del T.U. commi 1 e 2 (da distinguere dalla cosiddetta superdia introdotta con il decreto legislativo n. 301 del 2002 che è prevista dal terzo comma dell\'articolo 22, e che, essendo alternativa al permesso di costruire, è sottoposta alla stessa disciplina sanzionatoria penale prevista per la mancanza del permesso di costruire o per la difformità da esso), tutti quegli interventi per i quali non è richiesto il permesso di costruire e per quello in questione tale permesso, alle condizioni sopra indicate, non è richiesto giacché, anche se è aumentata la superficie in concreto utilizzabile, non sono stati modificati volumi e sagoma. La legge regionale della Campania citata nella decisione impugnata per quanto concerne la questione in esame ossia la realizzabilità delle opere interne, in base a semplice denuncia d\'inizio attività, alle condizioni dianzi evidenziate, è conforme alla disciplina statale. Il proscioglimento dei due imputati dal reato di cui al capo A) è quindi giuridicamente corretto.
Fondate, invece, sono le censure relative al capo b)
dell\'imputazione. Il giudice di prime cure ha escluso l\'applicabilità degli artt 83 e segg. del T.U. in base al rilievo che dette norme si riferiscono agli edifici e non alle opere interne. L\'assunto è giuridicamente infondato In proposito, premesso che la legge n. 64 del 1974 non è stata esplicitamente abrogata dall\'articolo 136 del testo unico, anzi si è precisato, con l\'articolo 137. che la legge n. 64 del 1974 resta in vigore per tutti i campi di applicazione originariamente previsti dal testo normativo e non applicabili alla parte prima del testo unico, si osserva che l\'articolo 95 del testo unico che riproduce integralmente il contenuto del previgente articolo 20 della legge n. 64 del 1974,punisce chiunque violi le disposizioni contenute nel presente capo (si tratta del capo 4^) e nei decreti interministeriali di cui agli artt 52 ed 83 del T.U. con l\'ammenda da 206 euro a 10329 euro. Gli articoli 93 e 94 del testo unico sull\'edilizia mantengono inalterata la distinzione tipica della legge previgente tra attività di denuncia di lavori nelle zone sismiche e inizio dei lavori nelle medesime zone in assenza di autorizzazione. La distinta incriminazione trova piena giustificazione nell\'interesse alla sicurezza statica degli edifici costruiti in zone sismiche e nella conseguente necessità di una doppia forma di controllo: la prima pertinente alla fase di progettazione e la seconda a quella di esecuzione. A tal fine l\'articolo 93, imponendo l\'obbligo positivo della preventiva denuncia dell\'opera, sanziona l\'impossibilità dell\'amministrazione di controllare la costruzione antisismica nel momento della sua progettazione mentre l\'articolo 94, sanzionando l\'inizio dei lavori senza autorizzazione, garantisce il controllo amministrativo nella fase esecutiva del manufatto. L\'articolo 93 del testo unico, che riproduce sostanzialmente l\'articolo 17 della legge n. 64 del 1974, dispone che nelle zone sismiche chiunque intenda procedere a costruzioni, sopraelevazioni riparazioni è tenuto a darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a trasmettere copia al competente ufficio tecnico della regione. La normativa in questione è rivolta principalmente alla sicurezza delle abitazioni situate in zone sismiche ed è pertanto finalizzata a salvaguardare l\'incolumità pubblica. Essa non distingue tra opere interne ed opere esterne, ma prescrive il controllo di qualsiasi costruzione, riparazione o sopraelevazione. La giurisprudenza di questa sezione nel concetto di costruzione fa rientrare qualsiasi opera a prescindere dal titolo abilitativo richiesto e dalle sue caratteristiche o dimensioni e ciò al fine di consentire il controllo preventivo e documentale dell\'attività edile eseguita in zone sismiche(Cass n. 10640 del 1985; 21 luglio 1992 n. 8140; Cass. Sez. 3^ n. 7353 del 1995; 2 giugno n. 1999 n. 6923). La vigilanza sull\'attività edilizia nei comuni considerati sismici si affianca a quella ordinaria basata sul rilascio di un titolo abilitativo conforme alle prescrizioni urbanistiche ed edilizie. Nelle zone sismiche l\'attività edilizia è quindi soggetta ad un duplice controllo: a quello operato dall\'ufficio tecnico regionale, riguardante la sicurezza delle costruzioni rispetto ai fenomeni sismici, ed a quello dell\'autorità comunale, attinente all\'osservanza degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi. Quindi, tutte le opere per le quali è richiesto un titolo abilitativo, sia esso il permesso di costruire o la denuncia d\'inizio dell\'attività, devono essere preventivamente denunciate anche all\'ufficio tecnico della Regione se realizzate in zone sismiche. In base all\'articolo 6 del T.U., salvo diverse disposizioni previste dalla disciplina regionale o dagli strumenti urbanistici e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell\'attività edilizia, possono essere eseguite senza titolo abilitativo solo gli interventi di manutenzione ordinaria, quelli rivolti all\'eliminazione delle barriere architettoniche, qualora non comportino la realizzazione di rampe o di ascensori esterni ovvero di manufatti che alterino la sagoma degli edifici nonché le opere temporanee per l\'attività di ricerca nel sottosuolo cha abbiano carattere geognostico o siano eseguite in aree esterne al centro edificato. Opere diverse da quelle innanzi indicate devono essere assentite dall\'autorità comunale e, se realizzate in zone sismiche, sono sottoposte anche alla disciplina prevista per le costruzioni in tali zone. Anzi il controllo sul rispetto delle norme antisismiche è ancora più rigoroso. Invero l\'articolo 80 del T.U. dispone che le opere da attuare negli edifici privati dirette all\'eliminazione delle barriere architettoniche che, in base all\'articolo 6 del T.U ed alle condizioni ivi previste possono essere realizzate liberamente, non sono soggette all\'autorizzazione di cui all\'articolo 94 del T.U., ma devono comunque essere preventivamente denunciate alle competenti autorità e devono ovviamente rispettare la normativa tecnica antisismica. A fortiori quindi l\'obbligo della preventiva denuncia all\'ufficio tecnico regionale è richiesto per i manufatti oggetto della contestazione ancorché eseguiti all\'interno di un edificio trattandosi di manufatti non rientranti nella manutenzione ordinaria. L\'articolo 94 del testo unico, che riproduce l\'articolo 18 della legge n. 64 del 1974, dispone che nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità all\'uopo indicate nei decreti di cui all\'articolo 83, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione. Secondo la giurisprudenza elaborata in merito al previgente articolo 18, sostanzialmente riprodotto, come accennato, nell\'articolo 94 del testo unico, l\'esenzione era limitata all\'autorizzazione, per cui anche nelle zone a bassa sismicità restava l\'obbligo di presentare all\'ufficio tecnico regionale la documentazione prescritta dalla legge per il controllo della realizzabilità della costruzione e per la vigilanza sulla sua esecuzione (Cass. sez. 3^ 22 novembre 1986 n. 13132). Quindi ai fini della configurabilità dei reati in materia di edilizia in zona sismica, fatta eccezione per i lavori di mera manutenzione ordinaria sono del tutto ininfluenti le dimensioni delle opere realizzate. Attualmente, mentre gli interventi edilizi di cui all\'articolo 22 primo e secondo comma,eseguiti in assenza o in difformità dalla denuncia d\'inizio attività, sono ora puniti con una sanzione amministrativa, qualsiasi intervento eseguito in zona sismica, al di fuori di quelli di manutenzione ordinaria,senza la preventiva denuncia ed in genere senza l\'osservanza delle prescrizioni contenute nel capo quarto del T.U. e nei decreti interministeriali continua ad essere punito con l\'ammenda.
Alla stregua delle considerazioni svolte il ricorso del pubblico ministero può essere accolto limitatamente alla contestazione di cui al capo b). Di conseguenza la sentenza impugnata va parzialmente annullata limitatamente al proscioglimento per il reato di cui agli artt 83 e 95 T.U. con conseguente rinvio al tribunale di Napoli, il quale dovrà riesaminare la richiesta del P.M. di emissione di decreto penale relativamente alla sola contestazione di cui al capo b).
P.Q.M.
LA CORTE
letto l\'art. 623 c.p.p..
ANNULLA la sentenza impugnata relativamente al capo b) dell\'imputazione(contravvenzione di cui agli artt. 83 e 95 D.P.R. n. 380 del 2001) con rinvio al tribunale di Napoli.
Rigetta nel resto.
Così deciso in Roma, il 11 ottobre del 2005.
Depositato in Cancelleria il 10 novembre 2005
