TAR Toscana, Sez. III, n. 27, del 13 gennaio 2015
Urbanistica.Applicazione delle misure di salvaguardia del Piano Strutturale del Comune

Le nuove previsioni di piano devono essere applicate, ai fini delle misure di salvaguardia, sin dalla data di loro adozione e non soltanto dalla data di pubblicazione della delibera di adozione stessa. Le misure di salvaguardia consentono una anticipazione dell’efficacia delle nuove previsioni pianificatorie, rispetto alla loro definitiva approvazione, con chiara funzione cautelare, cioè al fine di evitare che il piano in itinere possa essere pregiudicato da interventi edilizi autorizzati nella fase tra adozione e approvazione; tale ratio comporta anche un limite ontologico della misure di salvaguardia stesse, che devono avere natura provvisoria, in attesa della definitiva approvazione degli strumenti urbanistici. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 00027/2015 REG.PROV.COLL.

N. 00480/2014 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 480 del 2014, proposto da: 
Manlio Mozzoni, in proprio e quale legale rappresentante della Bioseme società cooperativa agricola a r.l. (già Tecnocoop s.c.r.l.), rappresentato e difeso dagli avv.ti Lara Giordani e Gaetano Viciconte, con domicilio eletto presso l’avv. Gaetano Viciconte in Firenze, viale G. Mazzini, n. 60; 

contro

Comune di San Vincenzo, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Renzo Grassi, con domicilio eletto presso l’avv. Luca Capecchi in Firenze, Via Bonifacio Lupi, n. 20; 

per l'annullamento

- dell'ordinanza n. 18 dell'11.02.2014 del Comune di San Vincenzo, notificata al Sig. Mozzoni Manlio il 28.2.2014, con la quale è stato ordinato "di non eseguire i lavori di cui alla S.C.I.A. (P.E. A7137625 del 18.12.2013) di cui in oggetto in vigenza di norme salvaguardia" ed il "ripristino delle opere poste in essere entro 15 giorni dalla data di ricevimento della presente", nei limiti dell'interesse del ricorrente e della rilevanza ai fini dell'ordinanza n. 18 impugnata;

- della deliberazione del Consiglio Comunale di San Vincenzo n. 102 dello 06.12.2013, avente ad oggetto l'adozione del Piano Strutturale del Comune di San Vincenzo, pubblicata sull'Albo Pretorio del Comune il 08.01.2014 BURT;

- degli artt. 55 e 77 delle N.T.A. del Piano Strutturale, rubricato "Salvaguardie generali e specifiche" adottato con delibera del Consiglio Comunale n. 102 del 06.12.2013;

per quanto occorrer possa

- della nota del Comune di San Vincenzo, Area Servizi per il Territorio prot. 741 del 14.01.2014;

- di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o consequenziale, rispetto a quelli sopra indicati, ancorchè non conosciuto;

e per la conseguente condanna

del Comune di San Vincenzo, in persona del Sindaco pro tempore, al risarcimento dei danni subiti e subendi dal ricorrente in conseguenza dell'illegittimità dei provvedimenti impugnati e comunque dal comportamento tenuto dal medesimo Ente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di San Vincenzo;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 dicembre 2014 il dott. Riccardo Giani e uditi per le parti i difensori B. Borgiotti e G. Bacicchi delegati da G. Viciconte e G. Tieri delegato da R. Grassi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - La società cooperativa agricola a r.l. <Bioseme>, essendo intenzionata a realizzare un agriturismo con piazzole per sosta di camper su terreno da essa condotto in affitto sulla via della Principessa in San Vincenzo, dopo aver ottenuto dall’Amministrazione comunale la necessaria autorizzazione paesaggistica, presentava in data 18 dicembre 2013 s.c.i.a. edilizia con la quale segnalava l’avvio dei lavori. Con nota n. 741 del 16 gennaio 2014 il Comune di San Vincenzo ordinava la sospensione dei lavori, per non conformità del progetto presentato alle NTA del P.S. adottato con deliberazione consiliare n. 102 del 6 dicembre 2013; con ordinanza n. 18 dell’11 febbraio 2014 l’Amministrazione comunale ordinava quindi alla società segnalante la non esecuzione dei lavori di cui alla s.c.i.a. del 18 dicembre 2013 e la rimessione in pristino delle opere poste in essere per contrarietà delle stesse all’art. 55 del P.S. adottato.

2 - La società <Bioseme> e il Mozzoni in proprio con l’atto introduttivo del giudizio impugnano l’ordinanza n. 18 del 2014, in uno con gli altri atti come in epigrafe meglio specificati, articolando nei loro confronti le seguenti censure:

– “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 55 delle NTA del PS adottato con deliberazione n. 102 del 6.12.2013. Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Illogicità manifesta. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Irragionevolezza. Erronea interpretazione dell’art. 55 delle NTA del PS adottato”. L’Amministrazione ha errato ritenendo applicabile nella fattispecie il limite posto dall’art. 55 cit. (realizzazione di agricampeggi solo nel sub sistema della collina agraria e solo con massimo 15 piazzole) che in realtà è riferito agli interventi posti in essere solo da soggetti diversi dall’Imprenditore Agricolo Professionale, qualifica invece posseduta dalla società ricorrente;

– “Illegittimità dell’art. 77 NTA del PS adottato con deliberazione n. 102 del 6.12.2013. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 12, comma 3, del DPR 380/2001. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 61 della LR Toscana 1/2005. Violazione dell’art. 117 della Costituzione. Eccesso di potere per irragionevolezza”, contestandosi l’art. 77 delle NTA che avrebbe troppo ampliato l’utilizzo dello strumento della misura di salvaguardia;

– “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 77 delle NTA del PS adottato con deliberazione n. 102 del 6.12.2013. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta. Irragionevolezza ed illogicità. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria. Violazione del principio del legittimo affidamento”. Il ricorrente evidenzia di aver iniziato i lavori subito dopo la presentazione della SCIA e di aver solo successivamente aver preso cognizione del P.S. adottato, la relativa pubblicazione essendo avvenuta solo l’8.1.2014, sebbene l’adozione fosse del 6.12.2013 e quindi già avvenuta al momento della presentazione della SCIA effettuata il 18.12.2013; evidenzia quindi il limite alla applicazione delle misure di salvaguardia rappresentata dall’inizio dei lavori e contesta poi l’ordinanza gravata laddove non si limita a sospendere i lavori segnalati ma ordina anche la rimessione in pristino.

La società ricorrente conclude quindi con la richiesta di annullamento degli atti gravati e di risarcimento dei danni medio tempore subiti.

3 - Il Comune di San Vincenzo si è costituito in giudizio per resistere al ricorso.

4 – Con ordinanza n. 186 del 30 aprile 2014 la Sezione ha accolto, in parte, la domanda incidentale di sospensione avanzata da parte ricorrente.

5 –Le parti hanno prodotto memorie in data 7 novembre 2014 e repliche in data 18 novembre 2014.

6 – La causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 9 dicembre 2014, relatore il cons. Riccardo Giani, dove sono stati sentiti i difensori comparsi, come da verbale; il difensore di parte ricorrente ha eccepito la tardività del documento contenuto nella memoria di replica dell’Amministrazione del 18 novembre 2014; la causa è stata quindi trattenuta dal Collegio per la decisione.

7 – Deve essere in primo luogo rilevato, come da eccezione formulata dalla parte ricorrente in sede di discussione orale, che il documento contenuto nel seno della memoria di replica dell’Amministrazione del 18 novembre 2014 è tardivo, in quanto non rispettoso del termine di quaranta giorni liberi prima dell’udienza previsto dall’art. 73 c.p.a. con riferimento alle produzioni documentali. Di tale documento quindi non si terrà conto ai fini del decidere.

8 – Con il primo mezzo parte ricorrente contesta gli atti gravati sul rilievo che l’ordine di inibizione all’esecuzione della s.c.i.a. presentata sarebbe fondato sulla contrarietà dell’attività segnalata ad una norma del piano adottato, la quale però si riferisce a fattispecie diversa da quella ricorrente nella specie.

La censura è infondata.

Negli atti gravati l’Amministrazione motiva gli atti di inibizione dell’attività edilizia di cui alla s.c.i.a. di parte ricorrente del 18 dicembre 2013 con riferimento alla contrarietà dell’attività segnalata alla previsione di cui all’art. 55 delle NTA del P.S. adottato dal Comune di San Vincenzo in data 6 dicembre 2013, norma che ammette la realizzazione di agricampeggi esclusivamente nel sub-sistema ambientale della collina agraria (c.d. zona <Cag>), escludendo quindi che tale realizzazione possa avvenire, come segnalato da parte ricorrente con la s.c.i.a. del 18.12.2013, nel sub-sistema della pianura bassa (c.d. zona <Pbs>). L’assunto di parte ricorrente è che la previsione disciplinare invocata dall’Amministrazione si riferisca invero solo agli interventi posti in essere da soggetti diversi dagli imprenditori agricoli professionali, per i quali quindi varrebbe la suddetta limitazione, mentre gli imprenditori agricoli professionali, come parte ricorrente, potrebbero svolgere senza limitazione alcuna l’attività segnalata, rientrando essa nella conduzione agricola del fondo. Si tratta, ad avviso del Collegio, di percorso argomentativo non convincente. L’art. 55 delle NTA del P.S. adottato (doc. 10 di parte ricorrente) ha una struttura complessa; in esso sono individuabili un gruppo di previsioni riferite allo <Imprenditore agricolo Professionale>, tra le quali “la realizzazione di strutture, annessi ed altro, per la conduzione agricola del fondo”; sono altresì individuabili un altro gruppo di previsioni riferite espressamente dalla norma a <Soggetti diversi dall’IAP>; ci sono poi previsioni finali, che non paiono correlate in maniera esplicita ad alcuna delle figure soggettive sopra richiamate, tra cui quella che viene in considerazione nella presente controversia (“La realizzazione dell’agricampeggio, quale attività integrativa dell’agricoltura, è ammessa esclusivamente per quelle aziende presenti nel sub-sistema ambientale della collina agraria (Cag), di cui all’art. 34 della presente disciplina, con strutture aventi capacità insediativa massima di n. 15 piazzole cadauna”). La tesi di parte ricorrente, secondo cui per l’IAP la realizzazione di agricampeggio come quello segnalato rientrerebbe direttamente nelle realizzazioni correlate alla “conduzione agricola del fondo”, non appare convincente, poiché appare difficile ritenere che la realizzazione di piazzole per la sosta di camper rappresenti “conduzione del fondo”. Appare invece condivisibile la tesi dell’Amministrazione, che ritiene che la disciplina sopra richiamata relativa all’agricampeggio abbia portata generale, si riferisca cioè ad ogni ipotesi di esercizio di tale attività, sia che sia posta in essere dal IAP che da soggetti che non abbiano tale qualifica, non avendo infatti senso logico una limitazione spaziale della possibilità di svolgere la suddetta attività ma riferita solo ad una categoria di operatori soggettivamente individuata. Ne consegue che la limitazione prevista dalla richiamata previsione dell’art. 55 cit. (realizzazione degli agricampeggi solo nel sub-sistema ambientale della collina agraria) vale anche con riferimento agli IAP, con conseguente infondatezza della censura in esame.

9 – Con il secondo mezzo parte ricorrente censura gli atti gravati, sul rilievo che l’art. 77 delle NTA del PS adottato, abbia consentito all’Amministrazione un utilizzo troppo ampio delle misure di salvaguardia.

La censura è infondata.

L’intervento inibitorio sulla s.c.i.a. della società ricorrente è stato posto in essere dall’Amministrazione resistente per dare applicazione alla nuova disciplina in materia posta dall’art. 55 del P.S. adottato dal Comune di San Vincenzo in data 6 dicembre 2013, quindi come misura di salvaguardia, secondo la previsione dell’art. 77 delle NTA dello stesso P.S., che parla espressamente di salvaguardie volte a “tutelare le condizioni territoriali e lo stato della risorse in modo da non pregiudicare il raggiungimento degli obiettivi previsti dal PS fino alla approvazione del primo Regolamento Urbanistico, ed hanno validità per tre anni decorrenti dalla data di adozione della presente disciplina”. La tesi di parte ricorrente secondo cui l’art. 77 cit. avrebbe una formulazione troppo “generica” e consentirebbe “esplicazione di un potere illogico e ingiustificato” non risulta convincente. Si tratta al contrario della anticipata, e provvisoria, inibitoria dal rilascio dei titoli edilizi (o dal consolidamento degli stessi) che siano in contrasto con lo strumento urbanistico “adottato” al fine di evitare che nelle more della sua “approvazione” possa essere compromesso l’assetto territoriale che si intende realizzare.

10 – Con il terzo mezzo parte ricorrente contesta gli atti gravati evidenziando, da un lato, che l’atto di inibitoria è stato nella specie illegittimamente adottato, perché la s.c.i.a. era stata presentata prima della pubblicazione della delibera di adozione del P.S. e, dall’altro, che l’Amministrazione non si è limitata a sospendere i lavori segnalati, come misura di salvaguardia, ma ha altresì ordinato la rimessione in pristino. Si tratta di due profili di censura che debbono trovare separata trattazione.

In primo luogo si contestano più radicalmente gli atti gravati, evidenziato che la presentazione della s.c.i.a. e l’avvio dell’attività ad essa correlata avrebbero impedito l’applicazione di misure di salvaguardia relative a normativa di piano che è stata pubblicata dopo la presentazione della s.c.i.a. medesima.

Il profilo di censura è infondato.

In punto di fatto deve essere evidenziato quanto segue: il nuovo P.S., che contiene la norma ostativa sopra richiamata, è stato “adottato” dall’Amministrazione in data 6 dicembre 2013; la s.c.i..a. di cui alla presente controversia è stata presentata il 18 dicembre 2013; la delibera di adozione del P.S. è stata “pubblicata” l’8 gennaio 2014. La tesi di parte ricorrente è che quando è stata presentata la s.c.i.a., e conseguentemente avviati i lavori, non vi era conoscenza del nuovo strumento urbanistico adottato, essendo la pubblicazione della delibera di adozione successiva alla presentazione della segnalazione stessa; conseguentemente la nuova disciplina di piano non potrebbe trovare applicazione, neppure in sede di misure di salvaguardia, alla s.c.i.a. in parola. Il problema giuridico che si pone è dunque quello del dies a quo di efficacia dello strumento urbanistico adottato, ai fini dell’applicazione delle salvaguardie, se cioè l’efficacia della nuove previsioni urbanistiche decorra, ai fini cautelativi propri delle salvaguardie, dalla data di “adozione” dello strumento stesso ovvero dalla data di sua “pubblicazione”. La questione non è nuova, essendosi questo Tribunale Amministrativo occupato della stessa in risalente precedente (sentenza TAR Toscana, 24 marzo 1977, n.. 178) nel quale ebbe a chiarire, parlando del piano urbanistico adottato, che “le sue disposizioni vanno applicate, ai fini delle misure di salvaguardia, sin dalla adozione, ossia da quando sono state deliberate dal competente organo comunale, essendosi ritenuta la irrilevanza, a questi effetti, della sua pubblicazione” (sentenza confermata in appello dal Cons. Stato, sez. 5^, 3 novembre 1978, n. 1074). D’altra parte, diversamente ragionando, cioè se si facesse retroagire l’efficacia delle nuove previsioni pianificatorie solo alla data della “pubblicazione” e non a quella precedente di “adozione” delle stesse, la funzione cautelare propria della suddetta anticipazione d’efficacia, in cui si sostanzia l’istituto delle misure di salvaguardia, verrebbe frustrata, rendendo possibile il rilascio di titoli in contrasto con le norme adottate, pur dopo la loro adozione, in quanto precedenti la pubblicazione delle previsioni pianificatorie stesse; ciò è tanto più vero oggi, rispetto al passato, a fronte dell’emersione di titoli edilizi che non presuppongono il rilascio di un atto autorizzatorio da parte dell’Amministrazione, ma che si sostanziano nella mera segnalazione da parte del privato dell’avvio di una attività edilizia, che si attesta conforme alla pianificazione, salvo l’intervento di atti inibitori dell’Amministrazione; la non necessità del previo atto e il formarsi del titolo legittimante attraverso un atto di parte (d.i.a. o s.c.i.a.) amplifica la possibilità che si vengano a formare titoli edilizi in contrasto con le nuove previsioni di piano, pur dopo che queste ultime sono state adottate. Tutto ciò milita a favore della conferma dell’orientamento, già espresso nel citato precedente di questo Tribunale, secondo cui le nuove previsioni di piano devono essere applicate, ai fini delle misure di salvaguardia, sin dalla data di loro adozione e non soltanto dalla data di pubblicazione della delibera di adozione stessa. C’è solo da aggiungere che, come risulta dalla deliberazione consiliare n. 102 del 6 dicembre 2013, di adozione del P.S. (doc. 3 dell’Amministrazione resistente), il Comune di San Vincenzo ha provveduto a pubblicare sul sito internet comunale la proposta di deliberazione comunale e i suoi elaborati tecnici, ai sensi dell’art. 39 del d.lgs. n. 33 del 2013, in data 3 dicembre 2013, non essendo quindi mancato un momento di conoscenza legale delle nuove previsioni urbanistiche in corso di adozione.

Con il secondo profilo di censura, sempre nell’ambito del medesimo terzo motivo di ricorso, parte ricorrente censura l’ordinanza n. 18 del 2014 laddove la stessa non si limita ad inibire i lavori di cui alla s.c.i.a. presentata ma ordina altresì la rimessione in pristino.

Il profilo di censura è fondato.

Le misure di salvaguardia consentono una anticipazione dell’efficacia delle nuove previsioni pianificatorie, rispetto alla loro definitiva approvazione, con chiara funzione cautelare, cioè al fine di evitare che il piano in itinere possa essere pregiudicato da interventi edilizi autorizzati nella fase tra adozione e approvazione; tale ratio comporta anche un limite ontologico della misure di salvaguardia stesse, che devono avere natura provvisoria, in attesa della definitiva approvazione degli strumenti urbanistici; alla luce di tale considerazione, appare fondata la censura in esame laddove contesta l’adottata ordinanza n. 18 del 2014 nella parte in cui non si limita a inibire gli effetti della s.c.i.a. presentata ma “ordina altresì il ripristino delle opere poste in essere in esecuzione della stessa”, ripristino che potrà invero essere disposto solo a fronte della disciplina urbanistica definitivamente approvata.

11 – Alla luce delle considerazioni che precedono il ricorso deve essere accolto solo in parte, cioè con riferimento alla previsione di cui all’ordinanza n. 18 del 2014 che dispone la rimessione in pristino delle opere realizzare. Deve poi essere respinta la domanda di risarcimento del danno, stante la legittimità della scelta amministrativa gravata di inibire la realizzazione dell’attività edilizia di cui alla s.c.i.a. del 18.12.2013, che risulta in contrasto con la disciplina del piano adottato.

12 – La reciproca parziale soccombenza giustifica la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto annulla l’ordinanza del Comune di San Vincenzo n. 18 del 2014, limitatamente alla disposta remissione in pristino delle opere poste in essere in esecuzione della s.c.i.a. del 18.12.2013.

Respinge la domanda di risarcimento del danno.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nelle camere di consiglio dei giorni 9 dicembre 2014, 17 dicembre 2014, con l'intervento dei magistrati:

Maurizio Nicolosi, Presidente

Riccardo Giani, Consigliere, Estensore

Raffaello Gisondi, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/01/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)