Cons.Stato, Sez. VI n. 4875 del 13 settembre 2012
Beni Ambientali. Legittimità diniego per realizzazione garage interrato.

E’ legittimo il decreto della Soprintendenza con il quale è stato annullato il provvedimento comunale di autorizzazione per la realizzazione di un garage pertinenziale per una sola autovettura in area classificata dal Piano territoriale paesistico come “Zona di protezione integrale con restauro pesistico-ambientale” (P.I.R.), ricavato all’interno di un esistente terrapieno e completamente interrato, il cui solaio di copertura è costituito dal preesistente terrazzo a livello della soprastante abitazione. La realizzazione di manufatti con scavo nel sottosuolo, indipendentemente dal conteggio del volume agli effetti degli indici di edificabilità secondo la disciplina riconducibile al singolo strumento urbanistico, dà luogo ad un nuovo e diverso assetto dei luoghi e determina l’asservimento a diversi utilizzi, resi possibili dalla nuova costruzione. Il divieto di incremento dei volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, preclude qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico ed altro tipo di volume. (Segnalazione e massima a cura di F. Albanese)

N. 04875/2012REG.PROV.COLL.

N. 00164/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 164 del 2012, proposto da:

Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliato per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Mele Fiammetta, rappresentata e difesa dall'avv. Lucio De Luca di Melpignano, con domicilio eletto presso Luigi Napolitano in Roma, via Sicilia, 50;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI: SEZIONE VI n. 02491/2011, resa tra le parti, concernente DINIEGO AUTORIZZAZIONE REALIZZAZIONE GARAGE INTERRATO

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Fiammetta Mele;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2012 il Cons. Roberto Giovagnoli e uditi per le parti gli avvocati De Luca e l'avvocato dello Stato Vitale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Viene in decisione l’appello proposto dal Ministero per i beni e le attività culturali volto ad ottenere la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania n. 2491 del 5 maggio 2011. La sentenza ha accolto il ricorso proposto dalla signora Fiammetta Mele e, per l’effetto, ha annullato il decreto della Soprintendenza per i beni architettonici, per il paesaggio e per il patrimonio storico, artistico ed etno-antropologico di Napoli e Provincia del 23 luglio 2009, con il quale era stato annullato il provvedimento n. 42 del 9 giugno 2009 del dirigente del settore VI Urbanistica ed edilizia privata del Comune di Capri recante autorizzazione alla realizzazione di un garage interrato alla via Provinciale Marina Piccola, 54.

2. In particolare, l’intervento risulta consistere nella realizzazione di un garage pertinenziale per una sola autovettura, ricavato all’interno di un esistente terrapieno e completamente interrato, il cui solaio di copertura è costituito dal preesistente terrazzo a livello della soprastante abitazione.

3. Secondo il Tribunale amministrativo regionale, nella peculiare situazione data, la Soprintendenza non poteva disporre l’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica senza farsi carico di vagliarne, per l’appunto, la peculiarità e, quindi, la sua riconducibilità o meno nell’ambito dei divieti di “incrementi dei volumi esistenti” e “di alterazione dell’andamento naturale del terreno”, di cui all’art. 11 (contenente norme e prescrizioni di tutela per le zone di “protezione integrale” – p.i.), punto 4, del Piano territoriale paesistico per Capri e Anacapri, da leggersi nel contesto delle restanti previsioni dello stesso piano e del più generale quadro ordinamentale di rango primario e sub primario.

A tale conclusione il Tribunale amministrativo regionale è pervenuto dando atto che recenti pronunce di questo Consiglio di Stato hanno interpretato restrittivamente le previsioni del P.T.P. dell’isola di Capri, riformando sentenze delle stesso Tribunale che avevano annullato provvedimenti della Soprintendenza recanti l’annullamento di autorizzazioni alla realizzazione di piscine (Cons. Stato, VI, sentenze 12 gennaio 2011, n. 110; 19 gennaio 2011, nn. 366 e 371; 2 marzo 2011, n. 1300 e 1306). Secondo la sentenza appellata, rispetto all’esegesi compiuta dal Consiglio di Stato, il caso di specie, oltre a che non esser riferito a piscine, si appalesa peculiare sotto i seguenti profili:

- non presenta quell’asservimento all’edificazione di nuove porzioni del territorio, né modifiche che possano compromettere quella conformazione e funzione del suolo, cui le pronunce cennate appaiono volersi riferire per escludere l’ammissibilità dell’intervento piscina in forza delle previsioni di piano; più chiaramente, nel caso dato, il volume è tratto all’interno del più ampio esistente terrapieno su cui poggia direttamente il terrazzo, privo quindi di ogni funzione (che non sia quella, nel caso, di sostenerlo) in quanto sottostante il terrazzo ripetuto, ovvero l’edificazione preesistente;

- non è dubbio il favor che circonda la realizzazione dei parcheggi pertinenziali, ferma la loro necessitata compatibilità con il contesto ambientale;

- se pur, infatti, la legge non ammette deroghe sotto tale profilo, come invece avviene sotto quello urbanistico/edilizio, indubbio appare che nel contesto valutativo occorra tener conto di detto favor, legato anche alla funzione di eliminare dalla strade le auto, che, come ben posto in luce dalla difesa attorea, costituiscono “un detrattore ambientale ben più grave di un invisibile parcheggio interrato”: in ispecie, è qui il caso di sottolineare, in un contesto ambientale, di bellezze naturali e panoramiche da godere, sì pregiato, quale quello qui dato.

4. Per ottenere la riforma di questa sentenza ha proposto appello il Ministero per i beni e le attività culturali.

Si è costituita in giudizio l’originaria ricorrente insistendo per il rigetto del gravame.

Alla pubblica udienza del 19 giugno 2011, la causa è stata trattenuta per la decisione.

5. L’appello merita accoglimento.

In punto di fatto, va preliminarmente rilevato che la realizzazione del garage in questione interviene in area classificata dal Piano territoriale paesistico come “Zona di protezione integrale con restauro pesistico-ambientale” (P.I.R.).

Giova, al riguardo, anzitutto richiamare le considerazioni già svolte da questa Sezione con le sentenze (puntualmente richiamate, dalla sentenza impugnata) 12 gennaio 2011, n. 110; 19 gennaio 2011, nn. 366 e 371; 2 marzo 2011, nn. 1300 e 1306.

Ivi si è osservato che il Piano territoriale paesistico (P.t.p.) di Capri ed Anacapri - approvato con d.m. 8 febbraio 1999 ai sensi dell’art. 1-bis, secondo comma, l. 8 agosto 1985, n. 431 - detta puntuali disposizioni di tutela del territorio dell’isola, per il suo speciale pregio paesaggistico già sottoposto alla norma di salvaguardia dell’art. 1-quinquies della stessa l. n. 431 del 1985, dallo stretto vincolo di inedificabilità. Queste disposizioni di “specifica normativa d’uso e di valorizzazione” (cfr. art. 1-bis l. n. 431 del 1985) del Piano – che hanno sostituito quel regime cautelativo provvisorio - manifestano, in ragione del particolare valore paesaggistico dell’isola e delle sue componenti (valutato nel suo insieme e non più episodicamente, mediante una considerazione previa e obiettiva, integrale e globale del contesto tutelato e della tollerabilità delle trasformazioni future), limiti rigorosi e generali alla valutazione concreta di compatibilità degli interventi modificativi dell’assetto dei luoghi. Per ciò che attiene all’uso, cioè alla trasformazione del territorio, il Piano paesistico ha del resto la sua funzione precipua nell’individuare in negativo gli interventi che, per l’inconciliabilità con il contesto, sono in posizione di incompatibilità assoluta con i valori salvaguardati dal vincolo; e per questi introduce un regime di immodificabilità per zone, o per categorie di opere reputate comunque incompatibili con i valori protetti, dunque non realizzabili (cfr. Cons. Stato, II, 20 maggio 1998, n. 548/98 e 549/98).

L’ art. 9 (interventi consentiti per tutte le zone) del P.t.p. - con prescrizione relativa a tutti gli ambiti di tutela in cui è stato suddiviso il territorio dei due comuni interessati, mediante le classificazioni P.I. (protezione integrale); P.I.R. (protezione integrale con restauro pesistico-ambientale); R.U.A. (recupero urbanistico/edilizio e restauro paesistico/ambientale) – individua tipologie di interventi edilizi consentiti, che sono per loro natura in funzione strettamente conservativa del patrimonio edilizio esistente. Questi consistono in “interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria di restauro e risanamento conservativo e di riqualificazione estetica degli immobili e delle aree pertinenziali, anche mediante l’ inserimento di elementi architettonici tipici e tradizionali del luogo che non costituiscano nuove volumetrie”.

L’ art. 12 del P.t.p. reca, inoltre, prescrizioni indirizzate all’ esclusiva e specifica tutela della zona P.I.R..

L art. 12, comma 3, per le “zone di protezione integrale con restauro paesistico-ambientale” (P.I.R.), analogamente all’art. 11, comma 3, per le “zone di protezione integrale” (P.I.), delle Norme di attuazione del P.t.p. individua in positivo gli interventi ammissibili, nello stretto limite della conservazione e miglioramento del verde e del risanamento e restauro ambientale, con eliminazione di infrastrutture di contrasto indicate in dettaglio.

L’art. 12, comma 4, analogamente all’art. 11, comma 4, detta poi in negativo, a salvaguardia dell’integrità del territorio, una serie di divieti e limitazioni fra i quali, per ciò che interessa la presente controversia, assumono rilievo i divieti di “qualsiasi intervento che comporti incremento di volumi esistenti” e di “alterazione dell’andamento naturale del terreno”.

Ci si trova, quindi, di fronte di un corpo di disposizioni che, in relazione alle caratteristiche intrinseche dei luoghi di cui è stato già accertato a suo tempo, con il vincolo, il valore paesistico ed ambientale, si traducono in incisive limitazioni delle facoltà del titolare del diritto dominicale riguardo, segnatamente, all’esercizio del ius aedificandi.

Ciò posto, contrariamente a quanto assume rispetto a tali precedenti la sentenza qui impugnata, è agevole rilevare che la costruzione del garage in esame, in relazione alla sua concreta consistenza modificativa e trasformativa dell’assetto del territorio, non si configura come riconducibile fra gli interventi consentiti dal richiamato art. 9 del P.t.p., cioè mediante una previsione trasversale giovevole per tutte le zone.

La previsione dell’art. 9, invero, concerne lavori che, alla luce delle definizioni che si enucleano dall’art. 3, lett. a), b) ec) del Testo unico delle disposizioni legislative in materia edilizia, di cui al d.lgs. 6 giugno 2001, n. 378 - utili, per l’attitudine descrittiva del tipo di intervento, anche in tema di tutela del paesaggio –, assolvono un ruolo strettamente manutentivo e conservativo del patrimonio edilizio esistente ed escludono l’asservimento all’edificazione di nuove porzioni del territorio, oltre quelle che sono già state interessate dall’attività costruttiva. Ciò vale all’evidenza per i lavori di “manutenzione ordinaria e straordinaria”, per i quali resta però fermo l’obbligo di non alterazione delle superfici delle unità immobiliari e delle destinazioni in uso in atto.

Ad analoga conclusione si deve pervenire per gli interventi qualificati di “restauro e risanamento conservativo”, ove si consideri che essi sono in ogni caso circoscritti al “consolidamento, ripristino e rinnovo degli elementi costituivi dell’ edificio”, nei limiti della cui consistenza originaria può aver luogo l’ “inserimento (di) . . . elementi accessori” o di nuovi impianti.

Analogamente ai casi di cui alle menzionate sentenze (riguardanti piscine), non soccorre dunque alle ragioni dell’appellato l’assenza di verticalizzazioni, peculiari al garage, e l’affermata inidoneità dello stesso ad introdurre una nuova volumetria.

La disciplina di tutela della zona, nei suoi effetti inibitori, prescinde infatti dall’elevazione o meno sul piano di campagna delle opere e dalla loro consistenza volumetrica. Il che è in linea con il tipo di prescrizione proprio di un piano paesistico: il quale, a differenza di uno strumento urbanistico, non è volto al dimensionamento dei nuovi interventi, quanto alla valutazione ex ante della loro tipologia ed incidenza qualitativa. Il piano territoriale paesistico del resto – avendo una funzione conservativa degli ambiti reputati meritevoli di tutela - non può essere subordinato a scelte di tipo urbanistico, per loro natura orientate allo sviluppo edilizio e infrastrutturale (Cons. Stato, II, 4 febbraio 1998, n. 3018/97).

Il contenuto prescrittivo dell’art. 12, come dell’art. 11, del P.t.p. è, coerentemente, ispirato a criteri strettamente conservativi dell’assetto naturale dei terreni che ricadono in zona. L’attenzione precipua della disposizione, esclusa nei termini ricordati la nuova edificazione, si concentra sugli elementi di conservazione e miglioramento della flora, delle colture agricole e dell’assetto materiale del suolo. Particolare rilievo assume, in questo contesto, il divieto di“alterazione dell’ andamento naturale del terreno”.

A fronte del riferito quadro regolatorio, incisivamente protettivo dei valori naturalistici e tradizionali, è agevole rilevare che la costruzione di un garage con caratteristiche materiali come quelle qui prospettate nella zona di protezione integrale altera, per effetto dello scavo, l’ “andamento naturale del terreno” e non può assumere valenza di“riqualificazione estetica . . . delle aree pertinenziali”. Tale ultima caratterizzazione - anche se consentita in via generale dall’art. 9 per tutte le zone del P.t.p. - nella zona in esame può aver luogo nei soli ristretti limiti di conservazione e miglioramento dei valori naturalistici e tradizionali presi in considerazione all’ art. 12, o 11, del Piano territoriale paesistico. Diversamente, comporterebbe una vanificazione del ricordato precetto dedicato specificamente alla zona in esame.

Anche con riguardo all’incidenza sul piano volumetrico, la realizzazione di manufatti con scavo nel sottosuolo – indipendentemente dal conteggio del volume agli effetti degli indici di edificabilità secondo la disciplina riconducibile al singolo strumento urbanistico, che qui non rileva – dà luogo ad un nuovo e diverso assetto dei luoghi e determina l’asservimento a diversi utilizzi, resi possibili dalla nuova costruzione.

Il provvedimento di cui si controverte, di annullamento dell’autorizzazione comunale ai sensi dell’art. 159 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), è – per la natura stessa del Piano paesistico, che è sottoordinato al vincolo ma sopraordinato all’autorizzazione paesistica (Cons. Stato, II, n. 548/98 e 549/98, cit.) e dunque condizionante il suo vaglio ad estrema difesa del vincolo - strettamente applicativo della disciplina del P.t.p. dell’isola di Capri nei suoi effetti ricognitivi della compatibilità edificatoria con lo specifico paesaggio tutelato.

Il divieto di incremento dei volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, preclude del resto qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico ed altro tipo di volume (cfr. Cons. Stato, IV, 12 febbraio 1997, n. 102, in cui in una fattispecie analoga alla presente è stato ritenuto che costituisce opera valutabile anche come aumento di volume la realizzazione di un garage interrato con accesso all’esterno tramite rampa in zona sottoposta a vincolo paesaggistico).

Inoltre non è solo per il volume che qui vi è contrasto con quanto assentibile in base al P.t.p., , ma anche per le opere che saranno comunque necessarie e rimarranno visibili per accedere al garage, e relativo loro nuovo contorno, la cui incidenza visiva non è elisa da fatto del sottostare a un manufatto preesistente.

Nemmeno vale invocare precedenti in cui, in presenza di vincolo paesaggistico, un garage è stato assentito, sia perché in questa materia le valutazioni di compatibilità vanno fatte in concreto e di volta in volta, sia perché in particolare, per l’isola di Capri, è già lo stesso Piano paesistico a prevedere, nei termini generali ricordati, tipologie di opere incompatibili.

Altrettanto fuori luogo è richiamare il d.P.R. 9 luglio 2010, n. 139(Regolamento per il procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica), che contiene solo disposizioni procedimentali semplificate, che qui sono del tutto inconferenti perché non si fa questione di procedura: la fattispecie, per di più, è qui regolata ancora dalla norma transitoria dell’art. 159 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, mentre quel regolamento concerne la disciplina a regime, che è quella dell’art. 146, comma 9.

A fronte del rigore e della tassatività del divieto in esame non possono assumere rilevanza, in senso contrario, né la modesta portata dell’intervento in questione, né la circostanza che non sia visibile dall’esterno.

6. Le considerazioni che precedono impongono l’accoglimento dell’appello. Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso proposto di primo grado.

Le spese del doppio grado seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, respinge il ricorso proposto in primo grado.

Condanna la signora Fiammetta Mele al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio che liquida in complessivi € 3.000.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2012 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Roberto Giovagnoli, Consigliere, Estensore

Claudio Contessa, Consigliere

Gabriella De Michele, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 13/09/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)