TAR Calabria (VZ) sent. 47 del 27 gennaio 2010
Beni Ambientali. ZPS

Decisione che annulla ancora una volta la delibera di G.R. relativa ad un mai svolto lavoro di verifica della perimetrazione delle ZPS in Calabria (segnalazione dell'Ing. S. Colosimo)

N. 00047/2010 REG.SEN.

N. 01340/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso n. 1340/2008, proposto da Amministrazione Provinciale di Catanzaro, in persona del Presidente in carica, elettivamente domiciliata in Catanzaro, Piazza G. Rossi, presso gli avv.ti Roberta Chiarella e Federica Pallone, che la rappresentano e difendono;

contro

la Regione Calabria, in persona del Presidente della Giunta Regionale in carica, elettivamente domiciliata in Catanzaro, Viale De Filippis, presso l’avv. Paolo Falduto, che la rappresenta e difende;
il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catanzaro, presso cui è domiciliato ex lege;

per l'annullamento

- della deliberazione del 5 maggio 2008 n. 350 della Giunta Regionale, avente ad oggetto Revisione del Sistema regionale delle ZPS (Direttiva 79/409/CEE “Uccelli” concernente “conservazione dell’avifauna selvatica” e Direttiva 92/43/CEE “Habitat” recante “conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche”) – Adempimenti, con la quale è stato confermato quanto indicato e previsto nella precedente delibera di G.R. n. 607 del 27/06/2005 di pari oggetto e, per l’effetto, è stata approvata la proposta di perimetrazione relativa alla revisione del Sistema Regionale delle ZPS;

- del parere n. 47/8 della IV Commissione “Tutela dell’Ambiente” del Consiglio Regionale della Calabria, d’iniziativa della Giunta Regionale recante “Revisione del Sistema regionale delle ZPS (Direttiva 79/409/CEE “Uccelli” concernente “conservazione dell’avifauna selvatica” e Direttiva 92/43/CEE “Habitat” relativa alla “conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche”) – Adempimenti, espresso nella seduta di commissione del 18 settembre 2008;

- di ogni atto presupposto, preordinato, connesso e conseguente;

nonché, con ricorso per motivi aggiunti, per l’annullamento

- della deliberazione del 3 novembre 2008 n. 816 della Giunta Regionale, avente ad oggetto Revisione del Sistema regionale delle ZPS (Direttiva 79/409/CEE <<Uccelli>> recante <<conservazione dell’avifauna selvatica>> e Direttiva 92/43/CEE <<Habitat>> relativa alla <<conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche>>) – Adempimenti, - D.G.R. n. 350 del 5/5/2008 – parere IV Commissione “Assetto, Utilizzazione del Territorio e Protezione dell’Ambiente” Consiglio Regionale prot. n. 230/8° leg. del 18/09/08, con la quale si prende atto del parere favorevole espresso dalla preposta IV Commissione Consiliare in ordine alla deliberazione n. 350 del 5 maggio 2008;

- del parere prot. n. 230/8° leg. del 18/09/2008 della IV Commissione “Assetto e Utilizzazione del Territorio – Protezione Ambiente” del Consiglio Regionale della Calabria, espresso sulla deliberazione G.R. n. 350 del 5/5/08 ;

- di ogni atto presupposto, preordinato, connesso e conseguente.


Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Calabria e del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;

Visto il ricorso per motivi aggiunti proposto da parte ricorrente;

Viste le memorie prodotte;

Visti gli atti tutti di causa;

Relatore alla pubblica udienza del 20 novembre 2009 il Cons. Giovanni Iannini ed uditi, altresì, i difensori delle parti, come da relativo verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:


FATTO

Con ricorso ritualmente notificato e depositato nella Segreteria del Tribunale l’Amministrazione Provinciale di Catanzaro ha impugnato la deliberazione del 5 maggio 2008 n. 350 della Giunta Regionale avente ad oggetto la Revisione del Sistema regionale delle ZPS, ai sensi della Direttiva 79/409/CEE “Uccelli” concernente “conservazione dell’avifauna selvatica” e della Direttiva 92/43/CEE “Habitat” relativa alla “conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche”. Con tale deliberazione è stato confermato quanto indicato e previsto nella precedente deliberazione di G.R. n. 607 del 27/06/2005 di pari oggetto e, per l’effetto, è stata approvata la proposta di perimetrazione relativa alla revisione del Sistema Regionale delle ZPS.

A fondamento del ricorso parte ricorrente ha dedotto:

1) Violazione dell’art. 30, comma 9 bis, della l.r. della Calabria 14/07/2003 n. 10, come introdotto dall’art. 19 della l.r. 21/08/2006 n. 7 – violazione e/o elusione del giudicato contenuto nella sentenza TAR Calabria Catanzaro, II sez., n. 1935/2007 reg.dec. – violazione della regola del giusto procedimento - eccesso di potere.

Risulterebbe violato l’art. 19 della l.r. 21 agosto 2006 n. 7, che prevede il preventivo parere, obbligatorio e vincolante, della Commissione Tutela dell’Ambiente del Consiglio Regionale.

L’approvazione del piano di revisione delle ZPS da parte della Giunta avrebbe dovuto essere preceduta dalla previa acquisizione del parere della Commissione Regionale competente.

Nel caso di specie la Giunta, prima avrebbe approvato la deliberazione e, poi, l’avrebbe trasmessa alla Commissione per il parere.

Con ciò sarebbe stata anche violato il disposto della sentenza n. 1935/2007 di questo Tribunale, che prevede che la delibera della Giunta deve intervenire successivamente al parere e deve essere conforme ad esso.

2) invalidità, irritualità e difetto assoluto di motivazione del parere n. 47/8 del 18/09/2008 della Commissione “Tutela ambiente”.

Il parere sarebbe stato reso in termini di mera approvazione, senza precisi contenuti, se non considerazioni di carattere politico, e senza le necessarie argomentazioni tecniche di supporto.

Il parere sarebbe privo di motivazione.

3) Violazione dell’art. 5, comma 2, e dell’art. 6 della l.r. 10/2003 - inosservanza del parere negativo della commissione datato 20/11/2006 per mancata acquisizione della consulenza e del parere del comitato tecnico scientifico.

Il Comitato Tecnico Scientifico non avrebbe formulato il parere obbligatorio previsto dall’art. 5, comma 2, l.r. 10/2003, né sarebbe stata avviata e realizzata l’azione di consulenza e di supporto tecnico scientifico.

Sarebbe prevista l’indizione di una conferenza di servizi presso il Comitato Tecnico Scientifico, con la partecipazione di Province, Comuni e Comunità Montane. Tale conferenza di servizi non avrebbe avuto luogo.

4) Violazione della “legge quadro sulle aree protette” n. 394/1991 per mancata audizione degli enti territoriali interessati – violazione delle necessarie garanzie partecipative - violazione artt. 7 e 10 bis della l. n. 241/90 e s.m.

In violazione della legge quadro sulle aree protette n. 394/1991 gli enti locali, segnatamente di Province, Comunità montane e Comuni, sarebbero stati esclusi da qualsiasi forma di partecipazione.

Non vi sarebbe stata, inoltre, l’indizione di conferenze per la redazione di un documento di indirizzo relativo all’analisi territoriale dell’area da destinare a protezione, alla sua perimetrazione, alla valutazione degli effetti dell’istituzione dell’area protetta sul territorio.

5) Difetto e carenza della necessaria istruttoria - mancanza e/o insufficienza di motivazione - arbitrarietà- illogicità manifesta - eccesso di potere - sviamento di potere.

Sarebbe mancata un’adeguata istruttoria e sarebbero stati riprodotti i contenuti della precedente deliberazione. Non vi sarebbe motivazione adeguata.

6) Violazione della direttiva 74/409/Cee “Uccelli” concernente “conservazione dell’avifauna selvatica” e della direttiva 92/43/Cee “Habitat” relativa alla “conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche” - violazione del d.p.r n. 357 del 8 settembre 1997 – inosservanza del parere motivato della Commissione della Comunità Europea datato 14/12/2004.

La Regione avrebbe violato le previsioni del parere della Commissione della Comunità Europea, giacché le scelte delle ZPS avrebbero dovuto ricadere sui siti già individuati nel parere stesso, vale a dire: 101) Massiccio del Monte Pollino (parte in Basilicata); 102) Valle del Ferro; 103) Monte Orsomarso e Monte Verbicaro; 104) Zone tra il torrente Liputa ed il Fiume Neto; 105) Sila Grande e Sila Piccola; 106) Foce del Fiume Neto; 107) Aspromonte; (vedasi allegati I,II,III,IV parere Commissione) e non su quelli diversi indicati dal Dipartimento Ambiente della Regione Calabria, non previsti dalle disposizioni tassativamente enunciate dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e dalla Commissione europea.

7) Arbitrarietà – illogicità manifesta - violazione dell’art 117 della Costituzione.

La Regione avrebbe dovuto individuare le nuove aree ZPS in base agli allegati di cui al parere motivato della Commissione Europea, stante il carattere precettivo dello stesso.

In forza degli inventari IBA i siti calabresi da istituire sarebbero: Massiccio del Monte Pollino (parte in Basilicata); Valle del Ferro; Zone tra il torrente Liputa ed il Fiume Neto; Sila Grande e Sila Piccola; Foce del Fiume Neto; Aspromonte; Monte Orsomarso e Monte Verbicaro.

Ciò contrasterebbe con le indicazioni del Ministero che, nella nota del 14 gennaio 2005, richiama le Regioni all’applicazione “letterale” del parere, invitandole ad attenersi agli allegati nei quali la Commissione elenca le IBA che è indispensabile individuare quali ZPS.

A questo proposito, la Corte Costituzionale con sent. 378/07 avrebbe precisato che gli interventi di vera e propria istituzione (designazione) di nuove ZPS rientrano nella competenza esclusiva dello Stato ex art. 117 Cost. lett. s. La Regione avrebbe, quindi dovuto attenersi pedissequamente alle indicazioni del Ministero.

L’Amministrazione ricorrente ha concluso chiedendo l’annullamento del provvedimento impugnato, quanto meno nella parte concernente l’individuazione della ZPS denominata “Marchesato e Fiume Neto”.

Si è costituita la Regione Calabria, deducendo l’infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto.

Si è costituito, altresì, il Ministero intimato, resistendo al gravame.

Le parti hanno prodotto memorie.

Con ricorso per motivi aggiunti parte ricorrente ha esteso l’impugnazione, oltre che al parere n. 230/8° leg. della IV Commissione “Assetto e utilizzazione del territorio – Protezione Ambiente del Consiglio Regionale della Calabria, alla deliberazione del 3 novembre 2008 n. 816 della Giunta Regionale, con cui si è preso atto del parere favorevole della IV Commissione Consiliare in ordine alla deliberazione n. 350 del 5 maggio 2008, concernente la revisione del sistema regionale delle ZPS e si è dato atto che il sistema regionale delle ZPS consiste in: ZPS “Costa Viola” (IT9350300), “Marchesato e Fiume Neto” (IT9329392), “Alto Ionio Cosentino” (IT9310304), “Pollino Orsomarso” (IT9310303), Sila Grande (IT9310301), “Parco Nazionale della Calabria” (IT9310069).

Parte ricorrente ha riprodotto in gran parte le censure già esposte con il ricorso introduttivo ed ha dedotto, altresì, l’illegittimità derivata del nuovo provvedimento.

Le parti hanno prodotto ulteriori memorie.

Alla pubblica udienza del 20 novembre 2009 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. Le deliberazioni oggetto di impugnazione concernono la revisione delle ZPS (Zone di Protezione Speciale) nel territorio della Regione Calabria, la cui individuazione è stata prevista dalla direttiva 79/409 del 2 aprile 1979 del Consiglio (c.d. direttiva uccelli), concernente la conservazione dell’avifauna selvatica.

In attuazione della direttiva ora richiamata l’art. 1, comma 5, del d.lgs. 11 febbraio 1992, n. 157 e l’art. 6 del D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 hanno previsto che le regioni e le province autonome provvedono ad istituire lungo le rotte di migrazione dell’avifauna “zone di protezione finalizzate al mantenimento ed alla sistemazione, conforme alle esigenze ecologiche, degli habitat interni a tali zone e ad esse limitrofi, provvedono al ripristino dei biotipi distrutti e alla creazione dei biotipi”.

Tali zone di protezione speciale (ZPS) rientrano nella rete ecologica europea denominata “Natura 2000”, di cui all’art. 3 del D.P.R. n. 357/1997 ed in relazione ad esse trovano applicazione le misure di conservazione di cui al precedente art. 4 nonché la “valutazione di incidenza” disciplinata dall’art. 5.

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito che l’inclusione di un’area all’interno di una ZPS non ne implica la condizione di inedificabilità assoluta, bensì relativa, in quanto l’eventuale attività edificatoria è subordinata al giudizio positivo nell’ambito della procedura di “valutazione di incidenza” che, per i progetti assoggettati a procedura di valutazione di impatto ambientale (VIA), è ricompresa all’interno di quest’ultima procedura, e ciò ai sensi dell’art. 5, comma 4, del D.P.R. n. 357/1997 (cfr. T.A.R. Puglia, sez. I, 11 settembre 2001, n. 3456).

Ai sensi dell’art. 30, comma 9, della legge regionale Calabria 14 luglio 2003, n. 10, recante “Norme in materia di aree protette”, i siti individuati sul territorio calabrese sulla base del loro valore naturalistico ed assurti a ZPS, “dando vita alla rete europea denominata <<Natura 2000>>, vengono iscritti nel Registro Ufficiale delle aree protette della regione Calabria”.

È noto che la Commissione Europea, con il parere motivato del 14 dicembre 2004 emesso ai sensi dell’art. 228, paragrafo 2, del Trattato, ha invitato il Governo italiano “a prendere le disposizioni necessarie per conformarsi al presente parere motivato, adottando, entro due mesi dal ricevimento del medesimo, i provvedimenti che comporta l’esecuzione della sentenza pronunciata dalla Corte di giustizia il 20 marzo 2003 nella causa C-378/01, Commissione contro Italia, riguardante l’insufficiente designazione di ZPS ai sensi dell’art. 4, commi 1 e 2, della direttiva 79/409/CEE”. Con il medesimo parere, la Commissione ha individuato complessivamente 61 IBA (Important Bird Areas), elencate nell’allegato IV, in relazione alle quali la Repubblica Italiana avrebbe dovuto delimitare nuove ZPS o ampliare le ZPS preesistenti. La Commissione ha precisato che, come già chiarito dalla Corte di giustizia, può essere usato l’Inventario IBA 89, sia nella versione originaria, sia in quella oggetto di revisione nell’anno 2002, fermo restando l’obbligo per l’Italia, ove un’area presente nella versione originaria dell’Inventario sia stata cancellata nella versione più aggiornata, di prendere in considerazione l’area o le aree che hanno sostituito quelle cancellate (parere motivato, n. 31).

Il Dipartimento Ambiente della Regione Calabria, sulla base dell’Inventario IBA 89 e della relativa versione aggiornata nel 2002, ha redatto una proposta di revisione delle ZPS sul territorio regionale, avente il duplice obiettivo di estendere la superficie delle ZPS già esistenti e di perimetrare nuove aree da sottoporre a tutela ai sensi della direttiva 79/409/CEE. Tale proposta ha tenuto conto anche del Rapporto sullo stato di attuazione della direttiva “uccelli” in Italia predisposto nel marzo 2004 dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio – Direzione per la Protezione della Natura.

La proposta del Dipartimento Ambiente della Regione Calabria è stata, quindi, approvata dalla Giunta regionale con delibera n. 607 del 27 giugno 2005 con la quale sono state ampliate le superfici delle ZPS già esistenti sul territorio calabrese e sono state individuate le seguenti tre nuove ZPS: 1) “Costa Viola” (che include i territori compresi tra la Costa Viola ed il monte S. Elia); 2) “Marchesato e Fiume Neto” (che comprende le aree dell’Alto Marchesato e le foci dei fiumi Neto e Tacina); 3) “Alto Ionio Casentino” (che contiene aste di torrenti che dal Pollino sfociano sul mar Ionio).

Si è dato, altresì, mandato al Dirigente Generale del Dipartimento Ambiente di attuare le misure di conservazione prescritte dal D.P.R. n. 357/1997.

Tale deliberazione è stata successivamente trasmessa alla IV Commissione del Consiglio Regionale per il parere vincolante prescritto da una norma sopravvenuta alla delibera stessa, quella di cui all’art. 30 della l.r. 14 luglio 2003 n. 10, nel testo modificato dalla l.r. 21 agosto 2006 n. 7. Dispone l’art. 9 bis che “L’individuazione dei siti di cui al precedente comma è effettuata dalla Giunta regionale, previo parere vincolante della competente Commissione consiliare”. Il successivo comma 9 ter prevede che “Gli atti in materia già esecutivi adottati nelle more dalla Giunta regionale, sono trasmessi alla competente Commissione consiliare per il prescritto parere”.

In esecuzione della predetta disposizione legislativa, la deliberazione della Giunta regionale n. 607/2005 è stata trasmessa alla IV Commissione consiliare “Tutela dell’Ambiente” che, nella seduta del 20.11.2006, ha espresso il proprio parere negativo, invitando la Giunta regionale “ad avviare con estrema urgenza il procedimento di riformulazione del Piano delle ZPS”. Nella motivazione del parere, si evidenziano, tra l’altro, “carenze su dati, fonti e studi tecnico-scientifici sul campo utilizzati per la perimetrazione delle ZPS”.

In relazione alla delibera richiamata è intervenuta una sentenze della Seconda Sezione di questo Tribunale, la n. 1935 del 4 dicembre 2007, che ha dichiarato improcedibile un ricorso proposto dall’Amministrazione Provinciale avverso la delibera n. 607/2005, in considerazione della sopravvenienza legislativa costituita dalle richiamate norme di cui ai commi 9 bis e 9 ter dell’art. 30 della l.r. n. 10/2003, nel testo modificato dalla l.r. n. 7/2006, ”.

Si legge nella sentenza che, in conseguenza di ciò “...oltre ad essere stata espressamente riconosciuta la competenza della Giunta regionale per la delimitazione delle ZPS, si è previsto un parere, obbligatorio e vincolante, della Commissione “Tutela dell’Ambiente” del Consiglio regionale. Tale parere, in virtù del comma 9-ter, deve essere necessariamente acquisito anche in relazione agli atti “già esecutivi” adottati nelle more dalla Giunta regionale, che, a tal fine, sono trasmessi alla competente Commissione consiliare per il prescritto parere.

Nella stessa sentenza si evidenzia, pertanto, che “...in virtù del comma 9-ter dell’art. 30 della legge regionale n. 10/2003 e del parere negativo espresso dalla Commissione “Tutela dell’Ambiente” nella seduta del 20.11.2006, il piano di revisione del sistema regionale delle ZPS approvato con la delibera n. 607/2005 deve essere necessariamente rielaborato. Nelle more, per le considerazioni che precedono, nessun effetto pregiudizievole può detta delibera produrre nei riguardi della parte ricorrente”.

Da qui la dichiarazione di improcedibilità del gravame per carenza di interesse.

Si è resa, pertanto, necessaria una nuova elaborazione del piano delle ZPS, sollecitata anche dalla IV Commissione, ed una proposta di perimetrazione, che si è avuta con deliberazione del 5 maggio 2008 n. 350 della Giunta Regionale, che ha disposto la revisione del sistema regionale delle ZPS, oggetto di impugnazione nel presente giudizio.

Nel dispositivo della deliberazione viene, innanzi tutto, confermato quanto indicato e previsto nella delibera n. 607 del 27 giugno 2005, di uguale oggetto, e viene approvata la proposta di perimetrazione relativa alla revisione del Sistema regionale delle ZPS.

In particolare, si stabilisce che la revisione consiste:

a) nell’individuazione di tre nuove ZPS denominate “Costa Viola”, “Marchesato e Fiume Neto” (comprendente le aree dell’Alto Marchesato e le foci dei fiumi Neto e Tacina) e Alto Ionio Cosentino (contenente aste di torrenti che dal Pollino sfociano nel mar Ionio);

b) nell’estensione della superficie delle ZPS già istituite: in particolare all’interno della ZPS denominata “Pollino e Orsomarso” vengono inglobate le già esistenti ZPS “Gole del Raganello”, “Valle del fiume Argentino e “Valle del fiume Lao”; la ZPS Parco Nazionale della Calabria, limitatamente al nucleo della provincia di Cosenza, viene inglobata nella ZPS “Sila Grande”.

La delibera impugnata in questa sede, come si legge nel dispositivo della stessa, ha confermato i contenuti della precedente delibera, sulla base di una relazione predisposta dal Dipartimento di Ecologia dell’Università della Calabria, che, così si legge nella delibera, ha confermato “...espressamente ed inequivocabilmente i perimetri delle IBA definiti nel 2002 nonché le configurazioni, sia per le nuove ZPS che per quelle in estensione, stabilite e definite nella D.G.R. n. 607 del 27/6/2005”.

La delibera n. 350 del 5 maggio 2008 è stata, quindi, trasmessa alla IV Commissione “Tutela dell’Ambiente” e, nella seduta del 18 settembre 2008, a seguito di discussione, è stata approvata (parere n. 47/8^).

È, quindi, intervenuta la delibera 3 novembre 2008 n. 816, con la quale la Giunta Regionale ha statuito di prendere atto del parere favorevole espresso dalla preposta IV Commissione Consiliare in ordine alla propria deliberazione n. 350 del 05/05/2008 concernente la revisione del sistema regionale delle ZPS (Zone di protezione speciale) di cui alla direttiva Uccelli 79/409/CEE e di dare atto che il sistema regionale delle ZPS consiste in: ZPS “Costa Viola cod. IT 9350300”, “Marchesato e Fiume Neto cod. IT 9320302”, “Alto Ionio Cosentino cod. IT9310304”, “Pollino e Orsomarso cod. IT 9310303”, “Sila Grande cod. IT9310301”, “ Parco Nazionale della Calabria cod. IT9310069”.

Le deliberazioni n. 350 del 5 maggio 2008 e n. 816 del 3 novembre 2008 sono state fatte oggetto di gravame da parte dei ricorrenti con il ricorso introduttivo e con motivi aggiunti, essendo stata ritenuta lesiva dei propri interessi la conferma dell’individuazione della ZPS denominata “Marchesato e fiume Neto”, comprendente le aree dell’Alto Marchesato e la foce del fiume Neto, includendo anche il fiume Tacina fino alla foce.

2. Con il primo motivo di ricorso la ricorrente deduce la violazione dell’art. 30, comma 9 bis, della l.r. della Calabria 14/07/2003 n. 10, come introdotto dall’art. 19 della l.r. 21/08/2006 n. 7, nonché la violazione del giudicato di cui alla sentenza del TAR Calabria Catanzaro, II sez., n. 1935/2007 e la violazione della regola del giusto procedimento.

L’Amministrazione ricorrente deduce, in sostanza, che, in violazione della richiamata norma di legge, che qualifica il parere come preventivo, nonché di quanto statuito con la sentenza ora richiamata, la deliberazione della Giunta Regionale non è stata preceduta, bensì seguita dal parere vincolante della Commissione consiliare.

La censura viene ripresa con il primo motivo del ricorso per motivi aggiunti, avente ad oggetto la delibera n. 816 del 3 novembre 2008, giacché, sul presupposto che la delibera di approvazione del piano di individuazione del piano delle ZPS non è quest’ultima, la delibera n. 350 del 5 maggio 2008, si evidenzia un’illegittima inversione procedimentale, attuata con l’acquisizione del parere successivamente alla delibera di approvazione.

Le censure sono infondate.

Va detto preliminarmente, quanto al rapporto tra parere vincolante ed atto in relazione al quale interviene il parere stesso, che può dirsi abbastanza pacifico che il parere vincolante sia partecipe della funzione decisoria e debba essere, pertanto, ricondotto a tale fase procedimentale. La dottrina più recente è incline a ricondurre il parere vincolante alla categoria delle determinazioni concordate, comprendente, ad esempio, autorizzazioni e nulla osta, piuttosto che alla categoria dell’atto complesso,.

Fermo quanto sopra, la dottrina ritiene, tuttavia, che il parere vincolante è pur sempre espressione dell’amministrazione consultiva e che proprio ciò differenzia esso da atti quali autorizzazioni e nulla osta. Dimostrazione di ciò viene rintracciata nel fatto che l’organo di amministrazione attiva, laddove non condivida il parere vincolante, può astenersi dall’adottare il provvedimento.

Se così è, debbono necessariamente trovare applicazione i principi propri dell’attività consultiva, fra i quali quello secondo cui l’acquisizione del parere deve necessariamente precedere il provvedimento, con la conseguenza che, in caso di inversione dell’ordine procedimentale, il provvedimento stesso è illegittimo (fra le altre, Cons. St., sez. V, 31 marzo 1995 n. 490).

Venendo al caso in questione, va rilevato che il comma 9 dell’art. 30 della l.r. 14 luglio 2003 n. 10 dispone che: “In conformità alla presente legge, i siti individuati sul territorio calabrese sulla base del loro valore naturalistico e della rarità delle specie presenti, assurti a proposta SIC ai sensi del D.M. 3 aprile 2000, a Zone di protezione speciali (Z.P.S.), a Siti di interesse nazionale (S.I.N.) ed a Siti di interesse regionale (S.I.R.) ai sensi delle direttive 92/43 CEE e 79/409 CEE, dando vita alla rete europea denominata “Natura 2000”, vengono iscritti nel Registro Ufficiale delle aree protette della Regione Calabria”.

Il successivo comma 9 bis, già richiamato, dispone che “L’individuazione dei siti di cui al precedente comma è effettuata dalla Giunta regionale, previo parere vincolante della competente Commissione consiliare”.

Il comma 9 ter, anch’esso richiamato, precisa, infine, che “Gli atti in materia già esecutivi adottati nelle more dalla Giunta regionale, sono trasmessi alla competente Commissione consiliare per il prescritto parere”.

In applicazione di quest’ultima norma, come rilevato, la Giunta Regionale aveva provveduto a trasmettere la propria precedente deliberazione n. 607/2005 per l’acquisizione del parere, ma la Commissione competente ha invitato la Giunta Regionale ad avviare con estrema urgenza il procedimento di riformulazione del piano delle ZPS.

La Giunta Regionale ha, quindi, adottato la delibera n. 350/2008, con la quale, confermando quanto previsto nella delibera n. 607/2005, ha approvato la proposta di perimetrazione del Sistema regionale delle ZPS ed ha disposto la trasmissione della delibera stessa alla IV Commissione consiliare “Tutela dell’ambiente”.

Intervenuto il parere vincolante della Commissione consiliare, la Giunta, con la delibera n. 816/2008, ha preso atto del parere favorevole in ordine alla precedente deliberazione n. 350/2008.

Si tratta di vedere quale sia il ruolo rivestito da ciascuna delle due delibere indicate.

La deliberazione n. 350/2008 si presta agevolmente ad equivoci, in quanto essa dispone l’approvazione di una proposta di deliberazione ad essa allegata, riproducendo il dispositivo della precedente deliberazione n. 607/2005, che costituiva, indubbiamente l’atto definitivo di approvazione.

L’elemento che induce a ritenere che la delibera n. 350 del 5 maggio 2008 non costituisca l’atto definitivo di revisione del Sistema regionale delle ZPS è proprio la previsione della trasmissione per il parere vincolante.

L’approvazione della proposta risulta finalizzata alla trasmissione alla Commissione consiliare per il parere vincolante. Ed in effetti il parere della commissione consiliare presuppone necessariamente una formale presa di posizione, una deliberazione di proposta appunto, da parte della Giunta Regionale.

Con la delibera n. 816/2008 si è preso, quindi, atto del parere favorevole in ordine alla precedente deliberazione n. 350/2008 e, come specificato in precedenza, si è stabilito in che cosa consista la revisione.

Pur dovendosi rilevare che la tecnica di redazione delle due deliberazioni può dar luogo ad equivoci, deve prendersi atto che non vi è stata alcuna inversione procedimentale, atteso che il parere vincolante è stato correttamente preceduto da una delibera concernente il piano che la Giunta intendeva adottare.

3. Con il terzo motivo del ricorso introduttivo (quarto dei motivi aggiunti) l’Amministrazione ricorrente deduce la violazione dell’art. 5 della l.r. n. 10/2003, che dispone l’assunzione del parere obbligatorio del Comitato Tecnico Scientifico e l’indizione di conferenza di servizi, cui debbono partecipare tra gli altri, ai sensi dell’art. 22 della l. 394/91, le Province.

L’art. 5, comma 2, della l.r. n. 10/2003 prevede che il Comitato tecnico-scientifico per le aree protette è organo di consulenza della Giunta regionale per l’attuazione della legge. Il Comitato esprime parere obbligatorio, tra l’altro, in materia di formazione e attuazione del programma triennale delle aree protette e di attuazione coordinata di direttive e regolamenti comunitari, leggi e regolamenti statali.

La Regione, nelle proprie difese, nega che le ZPS possano essere qualificate come aree protette e che, quindi, sia applicabile la normativa in questione.

Per risolvere la questione appare necessario ma tentare di ricostruire il dato normativo, risultante, nel caso specifico, dalla legislazione regionale.

L’art. 4 della l.r. n. 10/2003 definisce l’articolazione del sistema regionale delle aree protette della Calabria. La norma, contemplati, tra gli altri, parchi e riserve regionali e monumenti naturali regionali, indica come appartenenti a detto sistema i siti comunitari (lett. f del 1° comma), tra cui rientrano, indubbiamente, le ZPS.

Il successivo art. 5 stabilisce, al secondo comma, che il Comitato tecnico-scientifico per le aree protette è organo di consulenza della Giunta regionale per l'attuazione della presente legge e che esso esprime parere obbligatorio in una serie di materie. Tra tali “materie” è contemplata (lett. g) l’attuazione coordinata di direttive e regolamenti comunitari, leggi e regolamenti statali.

Ciò senza contare che l’art. 30, comma 9, della stessa l.r. n. 10/2003 dispone che i siti individuati sul territorio calabrese sulla base del loro valore naturalistico ed assurti a ZPS vengono iscritti nel Registro Ufficiale delle aree protette della regione Calabria.

La lettura congiunta delle norme di cui agli artt. 4 e 5, l’una che comprende, a torto o a ragione, i siti comunitari tra le aree protette e l’altra che sottopone a parere obbligatorio del Comitato l’attuazione, tra l’altro, delle direttive comunitarie, conduce ad affermare che nel caso di specie sarebbe stata necessario l’acquisizione di detto parere del Comitato Tecnico Scientifico, che, invece, non si è avuta.

Ne deriva un profilo di illegittimità degli atti impugnati.

4. Più problematica le questioni evocate con il successivo motivo (quinto dei motivi aggiunti), relative alla violazione dell’art. 1, comma 5, della l. 394/1991, che prevede la partecipazione di Province, Comunità Montane e Comuni nel procedimento di istituzione delle aree protette, attuata mediante l’indizione di conferenze per la redazione di un documento di indirizzo relativo all’analisi territoriale dell’area da destinare a protezione, all’individuazione degli obiettivi da perseguire ed agli altri aspetti ivi previsti.

La legge in questione, infatti, al di là dell’ampiezza delle definizioni di cui all’art. 1, contiene una disciplina specifica riferita ad aree quali parchi e riserve, che non pare estensibile ai siti comunitari quali le ZPS, che hanno caratteristiche, finalità e disciplina non sovrapponibili a quelle delle menzionate aree protette.

Ritiene, pertanto, il Tribunale che dette norme non possano trovare applicazione rispetto al caso di specie.

5. Il secondo ordine di censure di cui al ricorso introduttivo ed ai motivi aggiunti attiene al parere vincolante espresso dalla Commissione consiliare ed è incentrato sul difetto di motivazione, sulla carenza di istruttoria, oltre che sul vizio consistente nel fatto che esso si è sostanzialmente uniformato ad un atto deliberativo già adottato.

Con il quinto motivo dell’atto introduttivo del giudizio (sesto dei motivi aggiunti) la ricorrente ha dedotto difetto e carenza della necessaria istruttoria, mancanza ed insufficienza di motivazione, arbitrarietà, illogicità manifesta, eccesso di potere, sviamento di potere.

Sarebbe mancata un’adeguata istruttoria, in quanto la Giunta non avrebbe fatto altro che recepire quanto oggetto della precedente deliberazione.

Sarebbero stati riprodotti pedissequamente i contenuti della precedente deliberazione, annullata con la menzionata sentenza di questo Tribunale, in assenza di autonoma ed adeguata istruttoria. Né vi sarebbe motivazione in ordine alle ragioni che hanno indotto a confermare i contenuti della precedente deliberazione.

Sempre sotto il profilo della carenza di istruttoria, si evidenzia che i controlli, nella ZPS che tocca la Provincia di Catanzaro, sarebbero stato effettuati solo nelle giornate del 1° maggio e del 3 - 5 maggio 2007. Delle circa 200 specie segnalate solo 9 sono state riscontrate nel 2007 nell’ambito della ZPS.

Le rilevazioni ornitologiche non sarebbero state effettuate ritualmente, giacché nella relazione si accennerebbe in modo generico ad attività di rilevamento.

Non sarebbe stata considerata la natura dei siti, che escluderebbe la possibilità stessa di migrazioni ornitologiche, giacché la foce del fiume Neto risulta bonificata e regimentata, mentre il terreno attorno a quella del Tacina è coltivato ed antropizzato.

Le doglianze di cui ai due motivi, che possono essere esaminati unitariamente, sono fondate nei limiti qui di seguito indicati.

Va rilevato che, in linea di principio, nulla impediva agli organi regionali di riproporre una perimetrazione delle ZPS coincidente con quella delineata nella precedente delibera che non ha ottenuto il parere favorevole della Commissione consiliare. Il parere della Commissione non conteneva alcuna indicazione preclusiva di tale soluzione, atteso che essa si limitava a rimarcare profili quali l’assenza di un’analisi storica, territoriale e paesaggistico - ambientale, con l’indicazione delle emergenze botaniche e faunistiche che si intende tutelare o l’esigenza di una cartografia adeguata.

D’altra parte, nessun particolare vincolo discendeva dalla citata sentenze, giacché l’affermazione in essa contenuta relativa alla necessità di rielaborare il piano era connessa esclusivamente alla constatazione dell’insussistenza di un interesse alla decisione del ricorso e, quindi, alla dichiarazione di improcedibilità.

Ciò premesso, risulta, innanzi tutto, particolarmente evidente la mancanza di motivazione che affligge il secondo parere reso dalla Commissione consiliare, che, in quanto obbligatorio e vincolante, assume autonoma capacità lesiva dell’interesse del soggetto e, pertanto, deve essere impugnato autonomamente con ricorso da notificare all’autorità che l’ha adottato.

Si è detto che il parere vincolante è partecipe della funzione decisoria e deve essere, pertanto, ricondotto a tale fase procedimentale e che esso è espressione dell’amministrazione consultiva e che proprio ciò differenzia esso da atti quali autorizzazioni e nulla osta.

Da ciò la necessità di un proprio ed autonomo apparato argomentativo, che valga ad addurre quell’apporto conoscitivo che la norma ritiene necessario ai fini delle determinazioni da adottare da parte dell’organo procedente.

Nel caso di specie, un apparato argomentativo appare del tutto assente, giacché l’organo consiliare si limita a disporre l’approvazione dell’atto della Giunta, senza alcun approfondimento istruttorio e motivazionale, se si escludono alcune deduzioni del tutto generiche e che non toccano in alcun modo le scelte effettuate.

Eppure una motivazione vasta ed approfondita sarebbe stata particolarmente necessaria, in quanto il parere in questione, non solo fa seguito ad un precedente parere negativo, ma concerne l’identica perimetrazione della ZPS già definita con la delibera del 2005, in relazione alla quale era stato espresso avviso negativo.

Tale vizio, che comunque inficia in via derivata la successiva deliberazione di Giunta, caratterizza le due deliberazioni di tale organo regionale, oggetto di gravame in questa sede.

La Giunta Regionale, lungi dall’illustrare i profili di un’autonoma valutazione delle risultanze acquisite sulla base di un’istruttoria effettuata dagli organi regionali, si è limitata a richiamare, in modo del tutto asettico e neutrale, la relazione dell’Università della Calabria.

Con ciò non si vuole sostenere che la Giunta dovesse motivare nelle delibere impugnate ogni singola scelta relativa alla perimetrazione delle ZPS, ma piuttosto che non appare conforme a criteri di completezza di istruttoria e di motivazione riproporre la perimetrazione precedentemente bocciata sulla base del mero richiamo di uno studio effettuato da un organo esterno all’Amministrazione, senza alcun autonomo approfondimento della materia trattata.

Il precedente parere della Commissione Tutela dell’ambiente avrebbe, comunque, imposto un percorso istruttorio e motivazionale che toccasse tutte le criticità evidenziate nel parere stesso.

Naturalmente si fa riferimento ad un percorso istruttorio e motivazionale autonomo dell’organo competente, contenente, come prescriveva il parer negativo, anche un’analisi storica, territoriale e paesaggistico - ambientale, con l’indicazione delle emergenze botaniche e faunistiche che si intende tutelare.

Ciò, a giudizio del Collegio, è mancato, dal momento che, come rileva il ricorrente, l’organo regionale ha affidato all’esterno l’intera attività istruttoria, declinando così il proprio compito istituzionale di effettuare una compiuta ricostruzione dei dati fatti e degli interessi coinvolti, ferma la possibilità di demandare all’esterno, ad organismi qualificati, alcuni settori dell’attività istruttoria richiedenti particolari specializzazioni o mezzi tecnici.

Uno studio da parte di organismi esterni avrebbe dovuto costituire il punto di partenza di un’autonoma attività istruttoria in grado di individuare e valutare gli interessi pubblici coinvolti e non già l’unico elemento su cui si fondano le determinazioni adottate.

Fermo quanto sopra rilevato, appaiono non privi di fondamento i rilievi tendenti a rimarcare l’inadeguatezza delle rilevazioni compiute. L’arco temporale preso in considerazione nella relazione tecnica abbraccia pochi mesi ed appare effettivamente troppo ristretto per consentire un’adeguata attività di rilevazione di rotte migratorie, che richiederebbe un’osservazione protratta per periodi più lunghi.

Può, quindi, affermarsi, nei limiti di cui sopra la fondatezza del rilievi di parte ricorrente.

6. La fondatezza delle assorbenti censure inerenti i vizi in cui sono incorsi gli organi procedenti nell’adozione degli atti impugnati esime dall’esame delle altre censure, che restano, pertanto, assorbite.

In conclusione, in accoglimento del ricorso, deve essere disposto l’annullamento degli atti impugnati con il ricorso ed i motivi aggiunti. Restano salvi ed impregiudicati i successivi provvedimenti dell’Amministrazione regionale.

Sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Calabria, Sede di Catanzaro, Sezione Prima, accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del 20 novembre 2009 con l'intervento dei Signori Magistrati:

Concetta Anastasi, Presidente FF

Giovanni Iannini, Consigliere, Estensore

Anna Corrado, Referendario



L'ESTENSORE        IL PRESIDENTE






DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 27/01/2010