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Consiglio di Stato Sez. VI n.2174 del 30 marzo 2020
Beni culturali.Disciplina sanzionatoria e competenze

Spetta all’Autorità centrale il compito di stabilire l’an della tutela (se un bene immobile sia o meno di interesse storico, artistico, culturale); alla stessa spetta individuare altresì il quomodo di tale tutela e l’apposizione del vincolo comporta penetranti limiti, tra cui, per quel che rileva in questa sede, la necessità di autorizzazione per modifiche ed interventi sul bene. In coerenza con tali assunti, Tutta l’attività “gestoria” successiva e conseguente alla avvenuta apposizione del vincolo pertiene alla stessa autorità centrale che lo ha imposto. Ciò implica che anche la misura sanzionatoria che coinvolga, quanto meno in parte, il bene assoggettato a vincolo monumentale debba essere vagliata dalla stessa autorità preposta alla salvaguardia del detto vincolo. Tale ultimo assunto risulta testualmente confermato dall’art. 21 del Codice dei beni culturali, in base al quale: “sono subordinati ad autorizzazione del Ministero: a) la rimozione o la demolizione, anche con successiva ricostituzione, dei beni culturali”.

Pubblicato il 30/03/2020

N. 02174/2020REG.PROV.COLL.

N. 08220/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8220 del 2018, proposto da
Gennaro Orefice, rappresentato e difeso dall'avvocato Gennaro Orefice, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ente Parco Regionale Riviera di Ulisse, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alfredo Zaza D’Aulisio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Cardarelli in Roma, via G.P. Da Palestrina, n. 47;
Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione di Latina, n. 405/2018.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2020 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Gennaro Orefice, Alfredo d'Ausilio Zaza, e l'avvocato dello Stato Maria Vittoria Lumetti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO e DIRITTO

1 – L’appellante è proprietario del Castello di Gianola (Formia), dichiarato con decreto del Ministero Beni Culturali ed Ambientali un “complesso immobiliare di villa e giardini di non comune bellezza e di particolare interesse storico, artistico, archeologico ed architettonico” e assoggettato al vincolo monumentale di cui agli artt. 10, 12 e 13 della Legge 42/2004.

Il medesimo complesso monumentale è altresì stato ricompreso nella perimetrazione del Parco Regionale “Riviera di Ulisse” e, pertanto, assoggettato anche al vincolo ambientale di cui alla L. 394/91 e alla L. R. Lazio n. 29/97.

2 - L’appellante riferisce che il castello è interessato da opere di restauro monumentale, al fine di consentirne una controllata fruibilità collettiva, in ottemperanza alle prescrizioni del decreto di vincolo monumentale.

Per tale ragione, è stato concordato con la Soprintendenza un piano di interventi, che sono stati altresì comunicati agli altri enti pubblici ed al Comune, il quale ne ha preso atto mediante la DIA n. 5521/2010 per le opere interne e la DIA 5857/2010 per le opere esterne.

3 – In data 18 e 21 luglio 2011, il Comune di Formia, nel corso di un sopraluogo, ha rilevato delle modifiche progettuali rispetto alle DIA del 2010.

L’appellante sottolinea che il Soprintendente, presente durante tale sopralluogo, aveva dichiarato che “tali opere sono in corso di esecuzione sotto la propria sorveglianza e direzione, riservandosene la comunicazione al termine dei lavori”.

A seguito di tale accertamento, il Comune di Formia ha emanato l’ordinanza di demolizione n. 309 del 29 agosto 2011, impugnata dall’appellante innanzi al T.A.R. per il Lazio, sezione di Latina.

In data 12 settembre 2011, la Soprintendenza “ha provveduto ad approvare l’elaborato grafico in cui sono state riportate le proprie prescrizioni come impartite nel corso delle lavorazioni e dettate a tutela dell’intero complesso monumentale” e con la medesima nota n. 28356 del 21 settembre 2011 ha imposto al Comune, quale prescrizione ex art. 45 della L. 42/2004, la revoca dell’ordinanza di demolizione.

Il Comune di Formia provvedeva in conformità con l’ordinanza n. 342 del 2011.

4 - Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, l’appellante ha impugnato l’ordinanza n. 1234 del 2013 (e la precedente ordinanza di sospensione dei lavori), con cui l’Ente Parco Regionale Riviera di Ulisse ha intimato il ripristino dello stato dei luoghi, in relazione alle opere riportate nei punti a), d), e), f), h, j) del verbale di sopralluogo del Comune del 18 luglio 2011 già citato.

4.1 - Con un successivo ricorso, lo stesso ha impugnato la successiva ordinanza di demolizione n. 1234 del 2013.

5 – In data 21 luglio 2013, il Ministero ha prescritto all’Ente Parco, ai sensi dell’art. 45 della L. 42/2004, l’annullamento delle ordinanze di sospensione lavori e demolizione, disponendo che le modifiche eseguite dalla Soprintendenza vengano acquisite ed introdotte nel regolamento del Parco.

In data 27 settembre 2013, l’Ente Parco, con la nota n. 2855, ha dichiarato che non intendeva attenersi ad alcuna prescrizione e che non provvederà al ritiro dei propri atti.

6 – Il T.A.R. per il Lazio, previa riunione dei ricorsi (n. 522/2016 e n. 546/2016), li ha respinti con la sentenza n. 405 del 2018.

7 – In via preliminare, deve essere disattesa l’eccezione preliminare di inammissibilità dell’appello.

Per consolidato orientamento, la pura e semplice riproposizione dei motivi di ricorso di primo grado si pone in contrasto: con il generale principio della specificità dei motivi di appello; con il principio secondo cui è inammissibile la mera riproposizione dei motivi di primo grado, senza che sia sviluppata alcuna confutazione della statuizione del primo Giudice; con il principio secondo cui l’effetto devolutivo dell’appello non esclude l’obbligo dell’appellante di indicare le specifiche critiche rivolte alla sentenza impugnata e le ragioni per le quali le conclusioni cui il primo Giudice è pervenuto non sono condivisibili, non potendo il ricorso in appello limitarsi ad una generica riproposizione degli argomenti dedotti in primo grado (ex multis Cons. Stato, sez. V, 31 marzo 2016, n. 1268).

Tuttavia, nel caso di specie, contrariamente all’assunto di parte appellata, i motivi di appello criticano in modo specifico la motivazione resa dal Giudice di prime cure, essendo peraltro inevitabile che in tale operazione emergano le censure già dedotte in primo grado.

7.1 – In quanto non idonee a portare ad una soluzione differente, le altre questioni relative gli aspetti procedurali del giudizio di primo grado restano assorbite dalla presente decisione, così come i reciproci rilievi tra i procuratori delle parti che, se del caso, saranno valutati in altre sedi.

8 – Nel rispetto dell’ordine logico di esame delle censure, deve vagliarsi in via prioritaria il motivo con cui si deduce la violazione del giudicato rappresentato dalla sentenza di questo Consiglio n. 4224/2014, con cui è stata definita la controversia seguita all’accertamento eseguito dal Comune il 18 luglio 2011 e posto alla base delle ordinanze demolitorie del Comune di Formia (e poi alla base anche delle ordinanze di ripristino dell’Ente Parco).

La censura è infondata.

Il giudicato amministrativo – in assenza di norme ad hoc nel codice del processo amministrativo – è sottoposto alle disposizioni processualcivilistiche, per cui il giudicato opera solo inter partes, secondo quanto prevede per il giudicato civile l’art. 2909 c.c.

I casi di giudicato amministrativo con effetti ultra partes sono, quindi, eccezionali e si giustificano in ragione dell’inscindibilità degli effetti dell’atto o dell’inscindibilità del vizio dedotto.

Tali evenienze evidentemente non ricorrono nel caso in esame, tenuto conto che il giudizio definito dalla sentenza n. 4224 del 2014 concerneva l’impugnazione degli atti comunali con i quali si intendeva reprimere il presunto abuso edilizio, e che in tale giudizio l’Ente Parco non ha assunto la qualità di parte.

Il fatto che al precedente rappresentato dalla sentenza n. 4224 del 2014 non possa riconoscersi un effetto vincolante, non esclude che i principi giuridici ivi affermati possano essere valevoli anche nel presente giudizio, come di seguito meglio illustrato.

9 – Sempre nel rispetto dell’ordine logico delle censure deve essere esaminato il motivo con il quale si deduce l’incompetenza dell’Ente Parco ad emanare provvedimenti demolitori del bene monumentale e la violazione della L. 42/2004 e dell’art. 27 del d.p.r. 380/2001.

9.1 - Giova ricordare che con l’ordinanza n. 1234 del 24 aprile 2013 e n. 2100 del 16 luglio 2013, l’Ente Parco ha ordinato il ripristino dello stato dei luoghi in relazione alle difformità, rispetto al nulla osta n. 223 del 21 ottobre 2010, accertate nel verbale di sopralluogo del 18 luglio 2011; mentre con le ordinanze n. 2099 e n. 2100 del 16 luglio 2013 ha ordinato il ripristino dello stato dei luoghi per le opere realizzate in difetto di qualsivoglia autorizzazione.

E’ utile evidenziare che tali atti sono stati oggetto, tra l’altro, del provvedimento del MIBAC del 21 agosto 2013, che ha prescritto all’Ente Parco la revoca delle suddette ordinanze di demolizione.

9.2 - Ai fini dello scrutinio della censura in esame è fondamentale evidenziare che il complesso del castello di Gianola è soggetto a vincolo monumentale per essere stato dichiarato “bene di interesse particolarmente importante” con il decreto ministeriale del 15 febbraio 1997, adottato ai sensi della legge 1° giugno 1939, n. 1089 (ed al vincolo, in assenza di specifiche indicazioni in senso contrario, deve ritenersi assoggetta l’intera area del Castello sul quale corre la strada su cui è stata effettuata la messa in opera dei bassoli in pietra).

Per tale ragione, la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per le province dei Roma, Frosinone, Latina, Rieti e Viterbo aveva seguito, attraverso propri funzionari, l’andamento dei lavori e gli interventi realizzati dall’appellante (interventi finalizzati al consolidamento statico, al restauro, alla ricostituzione degli elementi preesistenti, alla riqualificazione dell’accessibilità, nonché al recupero del decoro ambientale e della dignità monumentale).

In particolare, gli interventi in questione erano stati assentiti attraverso il rilascio di ben cinque atti autorizzativi (rispettivamente, in data 11 agosto 2008, 22 dicembre 2008, 10 febbraio 2009, 10 novembre 2009 e 12 settembre 2011).

9.3 - Ai sensi delle pertinenti disposizioni del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 i poteri di vigilanza e ispezione in relazione agli interventi realizzati su beni culturali del tipo di quello per cui è causa spettano ai competenti Organi ministeriali (in tal senso, il Capo II – ‘Vigilanza e ispezione’ del Titolo I della Parte II del Codice); l’eventuale adozione delle misure di protezione e conservazione relative ai medesimi beni spetta a propria volta ai competenti Organi del Ministero (in tal senso, il Capo III – ‘Protezione e conservazione’ del Titolo I della Parte II del medesimo Codice).

9.4 - Il medesimo complesso monumentale è stato altresì ricompreso nella perimetrazione del Parco Regionale “Riviera di Ulisse” e, pertanto, assoggettato anche al vincolo ambientale di cui alla L. 394/91 e alla L. R. Lazio n. 29/97.

Il compendio immobiliare oggetto di causa risulta, quindi, assoggettato ad una serie di misure di tutela, e ciò non rappresenta una situazione eccezionale, essendo frequente che determinati beni possano formare oggetto di distinte forme di tutela anche in via cumulativa, a seconda del profilo considerato, con la duplice conseguenza che la tutela artistico culturale è perfettamente compatibile con quella ecologica o paesaggistica, trattandosi di forme complementari di protezione, preordinate a curare, con diversi strumenti, distinti interessi pubblici.

Ciò giustifica che, nel caso di specie, ricadendo l’immobile all’interno del perimetro del Parco Regionale sia necessario che ogni intervento di trasformazione del territorio debba essere assoggettato al previo parere di compatibilità ambientale da parte dell’Ente Parco.

In questo senso, contrariamente agli assunti del T.A.R., deve intendersi il contegno costantemente tenuto dall’appellante, che sin dal 2006 si è premurato di chiedere a più riprese all’Ente parco il prescritto nulla osta preventivo per interventi edilizi sull’immobile.

9.5 - Ai fini del presente giudizio, l’analisi deve però essere incentrata sui poteri sanzionatori esercitabili sull’immobile.

La difesa dell’Ente Parco, a giustificazione del proprio potere di intervento, richiama l’art. 29, comma 1, della l. n. 394/1991, comma 1, che recita testualmente: “il legale rappresentante dell'organismo di gestione dell'area natura le protetta, qualora venga esercitata un'attività in difformità dal piano dal regolamento o dal nulla osta, dispone l'immediata sospensione dell'attività medesima ed ordina in ogni caso la riduzione in pristino o la ricostituzione di specie vegetali o animali a spese del trasgressore con la responsabilità solidale del committente, del titolare dell'impresa e del direttore dei lavori in caso di costruzione e trasformazione di opere”; nonché l’art. 28, terzo comma, l. reg. Lazio n. 29/1997 secondo cui: “qualora nelle aree naturali protette venga esercitata un'attività in difformità del piano, del regolamento o del nulla osta, il legale rappresentante dell'ente di gestione dispone la sospensione dell'attività medesima ed ordina la riduzione in pristino o la ricostituzione di specie vegetali o animali ai sensi dell'articolo 29 della legge n. 394/1991”.

10 – In realtà, non è discussione l’astratta sussistenza dei poteri sanzionatori dell’Ente Parco, ma il loro ambito di esercizio concreto in rapporto alla disciplina del codice dei Beni Culturali che, per la “specialità” dell’oggetto della tutela, consistente in un bene assoggettato a vincolo monumentale, implica un ruolo primario e sostanzialmente esclusivo del Ministero Beni Culturali, così come chiaramente desumibile dalle disposizioni già citate.

In altri termini, la questione in esame ruota intorno alla corretto coordinamento delle disposizioni legislative regionali, di cui l’Ente Parco rivendica l’applicazione, e le determinazioni legislative statali che assegnano un ruolo preminente alla Soprintendenza per i Beni Culturali nella tutela dei beni dalla stessa vincolati.

La soluzione non potrà che essere conforme ai principi costituzionali che regolano la materia, oltre che ai principi già espressi dalla giurisprudenza, tra cui il precedente di questa Sezione relativo alla medesima vicenda, che, pur avendo ad oggetto i provvedimenti comunali, delinea in modo univoco il criterio a cui devono uniformarsi i diversi enti coinvolti nell’esercizio dei rispettivi compiti.

10.1 – Dalle numerose pronunce della Corte Costituzionale in materia emerge che la tutela dei beni culturali, inclusa nel secondo comma dell'art. 117 Cost., sotto la lettera s) tra quelle di competenza legislativa esclusiva dello Stato, sia materia dotata di un proprio ambito, ma nel contempo contenente l’indicazione di una finalità da perseguire in ogni campo in cui possano venire in rilievo beni culturali. Essa costituisce quindi una materia-attività (sentenza n. 26 del 2004), in cui assume pregnante rilievo il profilo teleologico della disciplina (sentenza n. 232 del 2005).

Per tale ragione, “soltanto la disciplina statale - specialmente nel codice dei beni culturali - può assicurare la funzione di tutela, in considerazione della unitarietà del patrimonio culturale“ (Corte Costituzionale 04 giugno 2010, n. 193).

Infatti, “tutela” e “valorizzazione” esprimano - per esplicito dettato costituzionale e per disposizione del codice dei beni culturali (artt. 3 e 6, secondo anche quanto riconosciuto sin dalle sentenze n. 26 e n. 9 del 2004) - aree di intervento diversificate. Rispetto ad esse, è necessario che restino inequivocabilmente attribuiti allo Stato, ai fini della tutela, la disciplina e l’esercizio unitario delle funzioni destinate alla individuazione dei beni costituenti il patrimonio culturale nonché alla loro protezione e conservazione. La funzione di tutela, quindi, resta saldamente attribuita alla esclusiva competenza statuale (sentenza n. 194 del 2013).

Il quadro che emerge può essere riassunto come segue:

a) spetta all’Autorità centrale il compito di stabilire l’an della tutela (se un bene immobile sia o meno di interesse storico, artistico, culturale);

b) alla stessa spetta individuare altresì il quomodo di tale tutela e l’apposizione del vincolo comporta penetranti limiti, tra cui, per quel che rileva in questa sede, la necessità di autorizzazione per modifiche ed interventi sul bene.

10.2 - In coerenza con tali assunti, ai fini del presente giudizio deve rimarcarsi come tutta l’attività “gestoria” successiva e conseguente alla avvenuta apposizione del vincolo pertenga alla stessa autorità centrale che lo ha imposto.

Ciò implica che anche la misura sanzionatoria che coinvolga, quanto meno in parte, il bene assoggettato a vincolo monumentale debba essere vagliata dalla stessa autorità preposta alla salvaguardia del detto vincolo.

Tale ultimo assunto risulta testualmente confermato dall’art. 21 del Codice dei beni culturali, in base al quale: “sono subordinati ad autorizzazione del Ministero: a) la rimozione o la demolizione, anche con successiva ricostituzione, dei beni culturali”.

10.3 - Come già evidenziato dal precedente rappresentato dalla sentenza della Sezione n. 4224/2014, anche le disposizioni del T.U. dell’Edilizia risultano coerenti con il quadro generale innanzi descritto.

Invero, tale legge stabilisce un ordine di competenza e quella vincolistica culturale od artistica non rientra tra le competenze comunali e neppure regionali.

In particolare, l’art. 27 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, comma 2, attribuisce in modo espresso ed esclusivo alla Soprintendenza la competenza ad adottare – sussistendone i presupposti – le ordinanze di demolizione e rimessione in pristino a fronte di interventi abusivamente realizzati su beni assoggettati a vincolo monumentale (“per le opere abusivamente realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente importante (…), il Soprintendente, su richiesta della regione, del comune o delle altre autorità preposte alla tutela, ovvero decorso il termine di 180 giorni dall'accertamento dell'illecito, procede alla demolizione, anche avvalendosi delle modalità operative di cui ai commi 55 e 56 dell'articolo 2 della legge 23 dicembre 1996, n. 662”).

11 - Il carattere assorbente del rilevato difetto di competenza esime il Collegio dall’esame degli ulteriori motivi di ricorso.

Al riguardo, deve invero ricordarsi che, già in epoca antecedente all’introduzione del c.p.a., l’art. 26, co. 2, l. T.a.r. imponeva, in caso di accoglimento del vizio di incompetenza, di rimettere l’affare all’autorità competente.

In ossequio al dettato legislativo, secondo un costante orientamento (cfr. Sez. V, 6 aprile 2009, n. 2143; Sez. V, 6 marzo 2001, n. 1253; Sez. IV, 1 agosto 2001, n. 4214; Sez. IV, 12 marzo 1996 n. 310), il vizio di incompetenza doveva essere sempre scrutinato per primo, in quanto la valutazione del merito della controversia si sarebbe risolto in un giudizio meramente ipotetico sull’ulteriore attività amministrativa dell’organo competente cui spettava l’effettiva valutazione della vicenda e che avrebbe potuto emanare o meno l’atto in questione o comunque provvedere con un contenuto diverso.

Come argomentato dall’Adunanza Plenaria (Ad Plen. n. 5 del 2015), nonostante sia formalmente scomparsa la previsione dell’art. 26, co. 2, l. T.a.r., con il nuovo c.p.a., ed in particolare in ragione dell’art. 34, co. 2, c.p.a., i termini del dibattito restano invariati quanto al vizio di incompetenza (“in tutte le situazioni di incompetenza, carenza di proposta o parere obbligatorio, si versa nella situazione in cui il potere amministrativo non è stato ancora esercitato, sicché il giudice non può fare altro che rilevare, se assodato, il relativo vizio e assorbire tutte le altre censure, non potendo dettare le regole dell’azione amministrativa nei confronti di un organo che non ha ancora esercitato il suo munus” ).

12 – In definitiva, l’appello deve trovare accoglimento.

Le spese di lite del doppio grado di giudizio, stante la complessità della questione, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accoglie l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie nei sensi di cui in motivazione i ricorsi originari.

Spese di lite integralmente compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2020 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente FF

Silvestro Maria Russo, Consigliere

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Francesco De Luca, Consigliere