Consiglio di Stato Sez. II n. 6294 del 19 ottobre 2020
Rifiuti.Obbiigo di interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino

Dalle disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 152/2006 (così come da quelle, previgenti di cui al D.Lgs. n. 22 del 1997) possono ricavarsi le seguenti regole:
- gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento;
- ove il responsabile non sia individuabile o non provveda (e non provveda spontaneamente il proprietario del sito o altro soggetto interessato), gli interventi che risultino necessari sono adottati dalla P.A. competente;
- le spese sostenute per effettuare tali interventi potranno essere recuperate, sulla base di un motivato provvedimento (che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile, ovvero quella di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità), agendo piuttosto in rivalsa verso il proprietario, che risponderà nei limiti del valore di mercato del sito a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi;
- a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato di un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare.
La scelta del Legislatore nazionale, desumibile dall’applicazione delle richiamate regole, è stata adottata in applicazione, nel nostro ordinamento, del principio comunitario “chi inquina paga”, ormai confluito in una specifica disposizione (art. 191) del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, nel quale rientra come uno degli obiettivi principali sui quali si basa l’azione europea in materia ambientale ed in attuazione della direttiva 2004/35/CE.

Pubblicato il 19/10/2020

N. 06294/2020REG.PROV.COLL.

N. 01978/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1978 del 2011, proposto da
Società Immobiliare Elsana (S.I.E.) S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Eugenio Mete e Giuseppe Volpe, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Rosa Carlo, in Roma, via al Quarto Miglio n.50;

contro

- Comune di San Giuliano Terme, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Luigi Bimbi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gianluca Barneschi, in Roma, via Panama n. 77;
- Provincia di Pisa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Antonietta Antoniani, Silvia Salvini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Livia Lorenzoni, in Roma, via del Viminale n. 43;
- A.R.P.A.T. (Agenzia regionale per la protezione ambientale della Toscana) – Dipartimento Provinciale di Pisa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Coco, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Susanna Lollini, in Roma, via Francesco Denza, n. 15;
- Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 6453 del 13 ottobre 2010, resa tra le parti.


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Giuliano Terme, della Provincia di Pisa e dell’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Toscana (A.R.P.A.T.);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 settembre 2020 il Cons. Roberto Politi; nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

1. Espone l’appellante Società Immobiliare Elsana (S.I.E.) di essere proprietaria di alcune unità immobiliari site nel Comune di San Giuliano Terme, frazione Madonna dell’Acqua, con accesso da via Borrani n. 13, alla medesima assegnati in data 2 febbraio 1999, a seguito di vendita all’incanto derivante dal fallimento della Società Ecosider s.r.l.

In data 14 marzo 2002, la Polizia Provinciale di Pisa procedeva al sequestro di porzione della sopra descritta area (individuata al Catasto Terreni del Comune di San Giuliano come foglio 61, particelle 127 e 145) “perché sulla proprietà della suddetta società … si trova realizzato da persone attualmente ignote un deposito incontrollato di rifiuti speciali e pericolosi configurante la realizzazione di una discarica a cielo aperto".

Il successivo 16 marzo, il predetto sequestro veniva convalidato dal Tribunale di Pisa.

Con nota del 19 marzo 2002, la Polizia Provinciale di Pisa comunicava al Sindaco del Comune di San Giuliano Terme, ad A.R.P.A.T. di Pisa, al responsabile dell’U.O. Smaltimento rifiuti, nonché a S.I.E., di aver “accertato la realizzazione di un ingente abbandono incontrollato di rifiuti tale da configurare la realizzazione di una discarica a cielo aperto, nei terreni costituiti dalle particelle catastali 145 e 127 UTE Pisa, risultata di proprietà SIE Società Immobiliare Elsana S.r.l.”; e che, pertanto, si sarebbe provveduto a porre sotto sequestro le relative porzioni di terreno e quanto altro interessato dalla discarica.

Con provvedimento n. 2 del 26 marzo 2002, il Dirigente del Comune di San Giuliano Terme - Settore Governo del Territorio - Servizio Ambiente, ordinava alla Società ricorrente, “previo dissequestro da parte dell'autorità giudiziaria, di procedere alla rimozione, all'avvio, al recupero o allo smaltimento dei rifiuti presenti nell’area e al ripristino dello stato originario del terreno: nonché di conferire i rifiuti nei siti di smaltimento autorizzati”.

A fronte di tale provvedimento, la Società faceva presente di non essere la responsabile del suddetto abbandono di rifiuti, avendo acquistato il terreno nelle condizioni in esso descritte.

E soggiungeva che l’area in questione (all’epoca, di proprietà della Ecosider s.r.l.) aveva già formato oggetto di precedente sequestro a fini di bonifica (in data 26 novembre 1992), come documentato dal verbale U.S.L. di S. Giuliano n. 368-9c/92 e dal verbale dei Carabinieri di Ponte a Serchio del 30 novembre 1992; precisando che la relativa ordinanza non aveva avuto mai esecuzione.

A tale proposito, la parte evidenzia che già nell’ordinanza di vendita all'incanto del Giudice delegato al fallimento Ecosider, 23 dicembre 1998, veniva rappresentato che “sul piazzale distinto con il mappale 127 vi è un cumulo di rifiuti costituiti in prevalenza da rottami di ferro, di vetro e di plastica ritenuti inquinanti alla cui rimozione dovrà provvedere l'acquirente a propria cura e spese con rinuncia ad ogni rivalsa nei confronti della procedura fallimentare, alla quale non può essere opposta alcuna eccezione di sorta e con manleva verso la Curatela per ogni pretesa e/o richiesta da parte di terzi, compresa la pubblica amministrazione, per la esistenza, anche pregressa, di tali rifiuti”.

2. Con provvedimento 20 dicembre 2002, n. 48393 il Comune di San Giuliano Terme:

- rilevata “l’estrema urgenza dei provvedimenti da adottare ai fini della messa in sicurezza dell'area”;

- e dato atto della “insussistenza dei presupposti per la concessione della proroga richiesta dalla Società Elsana rispetto ai termini dell’ordinanza n. 2/02”;

disponeva “di procedere direttamente alla realizzazione d'ufficio degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale”; e comunicava “che questa Amministrazione procederà all’esecuzione d'ufficio di ogni operazione necessaria alla messa in sicurezza e bonifica dell’area menzionata, con successivo addebito delle spese alla Ditta in indirizzo”.

3. Avverso il provvedimento da ultimo indicato, l’odierna appellante promuoveva ricorso innanzi al T.A.R. della Toscana (N.R.G. 340 del 2003), chiedendone l’annullamento.

Con motivi aggiunti notificati il 2 dicembre 2003, Elsana chiedeva, altresì, l'annullamento della sopravvenuta nota del 31 ottobre 2003, con la quale l'Amministrazione comunale elencava le operazioni di bonifica già attivate e in corso di attuazione, le fasi ancora da attuare, i costi sostenuti e gli ulteriori costi futuri.

4. Costituitisi in giudizio il Comune di San Giuliano Terme, la Provincia di Pisa e l’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Toscana (A.R.P.A.T.), il Tribunale, con sentenza 13 ottobre 2010, n. 6453, dichiarava il ricorso ed i motivi aggiunti in parte inammissibili ed in parte infondati.

5. Avverso tale pronuncia, la Società Immobiliare Elsana (S.I.E.) ha interposto appello, notificato il 17 febbraio 2011 e depositato il successivo 15 marzo, sostenendo che la gravata sentenza sia inficiata per i seguenti motivi:

5.1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e 17 del D.Lgs. 5 dicembre 1997, n. 22, dell'art. 1, comma 2, del D.M. 25 ottobre 1999, n. 471. Errore nei presupposti di fatto e di diritto. Travisamento. Carenza di motivazione.

Avrebbe errato il Tribunale nel ritenere che il provvedimento dirigenziale impugnato in data 20 dicembre 2002 sia fondato sul provvedimento-ordinanza dirigenziale n. 2 del 26 marzo 2002 (per l’effetto, assumendo che le contestazioni e le censure mosse dalla Società ricorrente contro il provvedimento del 20 dicembre 2002 avrebbero dovuto essere tempestivamente proposte già avverso il provvedimento del 26 marzo), atteso che:

- se il primo di tali atti è caratterizzato dalla presa d’atto da parte dell’Amministrazione (sulla base di una nota del Servizio di Polizia provinciale) dell’esistenza “sul terreno” di una serie di rifiuti tipologicamente elencati;

- diversamente, il provvedimento dirigenziale del 20 dicembre 2002 sarebbe del tutto diverso ed autonomo, per presupposti ed oggetto, riguardando inquinamento dei terreni (con conseguente applicabilità dell’art. 17 del D.Lgs. 22/1997, concernente bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati, ovvero contaminazione dei suoli e delle falde acquifere), e non già abbandono e deposito incontrollati di rifiuti sul e nel suolo e nelle acque (con accessiva operatività dell’art. 14 del medesimo testo normativo, che impone l’obbligo della rimozione e dell’avvio al recupero o allo smaltimento).

Se, quindi, i due provvedimenti dirigenziali qui esaminati (del 26 marzo 2002 e del 20 dicembre 2002) risultano completamente differenti ed autonomi sia per gli atti presupposti, sia per il loro contenuto, sia per le normative e le procedure che richiamano (il primo di essi, avendo lo scopo di rimediare ad un abbandono di rifiuti con la rimozione di essi; il secondo, quello di fronteggiare l'inquinamento del suolo e provvedere alla sua bonifica), allora quest’ultimo atto, lungi dall’essere legato al primo da un rapporto di conseguenzialità – come erroneamente sostenuto dal T.A.R. – integra la presenza di un provvedimento affatto nuovo ed autonomo, nei confronti del quale la Società ricorrente era legittimata sollevare ogni doglianza e censura senza incorrere nella asserita decadenza per tardività o per acquiescenza.

Conseguentemente, la sentenza impugnata sarebbe erronea sotto un duplice profilo:

- in quanto ha confuso l'abbandono di rifiuti con l'inquinamento dei suoli, ritenendo che i due provvedimenti dirigenziali abbiano il medesimo oggetto;

- nell’aver ritenuto che siano stati i rifiuti insistenti su parte dell’area di proprietà S.I.E., elencati nel provvedimento del 26 marzo 2002, ad essere causa dell’inquinamento del suolo, denunciato come grave ed esteso, laddove la consistenza di tali rifiuti risulta tipologicamente e quantitativamente ridotta.

5.2) Violazione e falsa applicazione degli arti. 14 e 17 del D.Lgs. 22/1997 sotto ulteriore profilo. Violazione del principio comunitario ex art. 174 (130/R) del Trattato CE. Carenza di istruttoria. Ingiustizia manifesta.

Quanto al provvedimento dirigenziale del 20 dicembre 2002, parte appellante evidenzia che l’abbandono dei rifiuti ed i fenomeni di inquinamento del terreno risalgono ad epoca anteriore rispetto alla data dell’8 novembre 1999, nella quale la Società è diventata proprietaria del terreno medesimo.

Sarebbe, per l’effetto, illegittimo individuare S.I.E. come responsabile dell'inquinamento del suolo ed addossare ad essa l’ingente spesa della relativa bonifica, con riguardo ad un fenomeno accertato e perseguibile dalle competenti Autorità in epoca molto anteriore; e ciò in quanto anche i principi di derivazione eurounitaria impongono al proprietario dell'area di provvedere soltanto nell'ipotesi in cui ne venga dimostrata la corresponsabilità con gli autori dell’inquinamento, per aver posto in essere un comportamento omissivo o commissivo, a titolo doloso o colposo.

5.3) Violazione e falsa applicazione dell'art. 17 del D.Lgs. 22/1997 sotto ulteriore profilo e degli artt. da 7 a 10 e 14 del D.M. n. 471 del 1999. Motivazione erronea, illogica ed insufficiente. Difetto di istruttoria.

Avrebbe, poi, errato il Tribunale nell’affermare la legittimità della procedura seguita dall'Amministrazione comunale, atteso che il gravato provvedimento dirigenziale, lungi da recare (come prescritto) una diffida ad adempiere, si è limitato a rappresentare che lo stesso Comune avrebbe proceduto d’ufficio, con addebito dei relativi oneri al proprietario dell’area.

5.4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 del D.Lgs. 22/1997 sotto ulteriore profilo. Carenza di istruttoria e di motivazione. Violazione dei principi del giusto procedimento e dell'art. 97 Cost.

Denuncia parte appellante che anche le successive fasi della procedura intrapresa dal Comune sarebbero viziate, dal momento che Immobiliare Elsana non è mai stata resa edotta dell’inizio e dello svolgimento delle fasi di cui al provvedimento impugnato; in ordine al quale viene, ulteriormente, denunziato il vizio della omessa motivazione, laddove i costi indicati sarebbero eccessivi, in quanto imprevedibili secondo i criteri di normalità e proporzionalità, e privi di documentata giustificazione, anche con riferimento alle tecniche utilizzate.

5.5) Violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e 17 del D.Lgs. 22/1997 sotto ulteriore profilo e dell’art. 107 del T.U.E.L. di cui al D.Lgs. 267 del 2000. Motivazione insufficiente circa la carenza di potere e la nullità assoluta dell’atto impugnato.

Da ultimo, nell’osservare come i provvedimenti comunali siano stati adottati esclusivamente dal Dirigente del Settore Governo del Territorio e Sviluppo economico del Comune, parte appellante rileva che la competenza ai fini dell’esercizio del potere de quo faccia capo, esclusivamente, al Sindaco.

Insiste conclusivamente S.I.E. per la riforma dell’appellata pronunzia, con riveniente annullamento degli atti in prime cure gravati, nonché per il risarcimento dei danni (di cui alla domanda pure in primo grado avanzata) per il prolungato mancato utilizzo dell’area.

6. Si sono costituiti in giudizio:

- in data 19 aprile 2011, il Comune di San Giuliano Terme;

- in data 27 giugno 2011, A.R.P.A.T. (Agenzia regionale per la protezione ambientale della Toscana);

- e, in data 7 ottobre 2011, la Provincia di Pisa;

sollecitando, tutti, il rigetto del proposto mezzo di tutela.

7. In vista della trattazione nel merito del ricorso, sia la parte appellante, che le Amministrazioni, come sopra costituitesi, hanno svolto difese scritte.

7.1. Le parti appellate, con memorie depositate il 2 e 6 marzo 2020, nel ribattere ai rilievi di controparte, hanno ribadito l’infondatezza delle argomentazioni sviluppate nell’atto introduttivo del giudizio, insistendo, conseguentemente, per la reiezione dell’appello.

7.2. S.I.E. (cfr. memoria depositata il 5 marzo 2020), ha ribadito le svolte argomentazioni difensive, insistendo nelle già prese conclusioni; ed ha, con successiva memoria depositata il 16 marzo 2020, replicato alle considerazioni rassegnate dal Comune di San Giuliano Terme con memoria depositata il 6 marzo 2020.

7.3 Memoria di replica, con la quale vengono confutate le argomentazioni come esposte dalla parte appellante è stata, da ultimo, depositata in atti a cura dell’Amministrazione comunale di San Giuliano Terme in data 16 marzo 2020.

8. L’appello viene trattenuto per la decisione alla pubblica udienza del 29 settembre 2020.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di appello, S.I.E. ha contestato la sentenza del T.A.R. Toscana n. 6453 del 2010, assumendo l’erroneità della dichiarata inammissibilità dell’impugnativa, dinanzi ad esso proposta, del provvedimento dirigenziale del 20 dicembre 2002, attesa la non tempestiva impugnazione del (e/o l’intervenuta acquiescenza rispetto al) provvedimento (ritenuto) presupposto del 26 marzo 2002.

Secondo la tesi di parte, verrebbero, diversamente, in considerazione due provvedimenti autonomi, caratterizzati da presupposti anche normativi diversi; ovvero:

- per il provvedimento dirigenziale del 26 marzo 2002 n. 2, l’abbandono/rimozione di rifiuti ai sensi dell’art. 14 del D.Lgs. 22/1997;

- per il provvedimento dirigenziale del 20 dicembre 2002, l’inquinamento del sito/bonifica ex art. 17 dello stesso Decreto.

La sentenza appellata, per l’effetto, avrebbe confuso le diverse fattispecie dell’abbandono dei rifiuti e dell’inquinamento dei suoli, erroneamente assumendo che i provvedimenti abbiano il medesimo oggetto.

1.1 In punto di fatto, se è ben vero che il primo dei provvedimenti di cui sopra reca ordine di procedere “alla rimozione, all’avvio al recupero o allo smaltimento dei rifiuti presenti nell’area sopra identificata e ripristino dello stato originario del terreno”, ai sensi dell’art. 14 del D.Lgs. 22/1997, è parimenti vero che lo stesso indica, quale oggetto, “Ordinanza per bonifica di un sito inquinato a Madonna dell’Acqua”.

Esso, inoltre, richiama la nota in data 19 marzo 2002, prot. n. 35467 del Servizio Polizia Provinciale di Pisa, con la quale:

- accertata, in data 14 marzo 2002 “in agro nel Comune di S. Giuliano Terme e precisamente in Loc. Madonna Dell’Acqua, questa P.G. … la realizzazione di un ingente abbandono incontrollato di rifiuti tale da configurare la realizzazione una discarica a cielo aperto nei terreni costituiti dalle particelle catastali 145 e 127 UTE Pisa, risultate di proprietà della S.I.E. Società Immobiliare Elsana s.r.l.”;

- veniva rilevata una “situazione di non indifferente impatto ambientale, aggravata dalla presenza di falde acquifere superficiali, oltre ai siti interessati da:

- sversamento di sostanza resinosa a terra;

- rifiuti speciali miscelati con eternit che non si esclude appartenga al tipo CER 170601 ovvero contenente amianto;

- residui di attività di smaltimento per combustione a cielo aperto, di materiale plastico ed altri”.

Che venisse in considerazione, quanto all’area de qua e per effetto del primo provvedimento adottato dall’Autorità comunale, una situazione di inquinamento per la quale si erano resi necessari interventi (non già di mera rimozione dei rifiuti, ma) di bonifica ambientale, emerge, del resto, anche dalla nota con la quale la stessa S.I.E. (in data 17 luglio 2002) ha chiesto il dissequestro del sito, rappresentando che “è interesse della società procedere alla bonifica dell’area e che intende provvedervi come prescritto nell’ordinanza 26.03.2002 del Dirigente del Servizio Ambiente del Comune di San Giuliano Terme”.

Conseguenza di tale accertato stato dei luoghi, è stata, appunto, l’adozione della prima delle ordinanze gravate in prime cure (adottata, come si è visto, il 26 marzo 2002), recante adozione dei provvedimenti – di cui al D.M. 25 ottobre 1999, n. 471 (artt. 3, 4, 5, 6, 7, 8 e 9) – preordinati alla bonifica ed al ripristino ambientale di proprietà dell’appellante.

1.2 Tali interventi – anche a seguito della rimozione temporanea dei sigilli apposti all’area da parte dell’Autorità giudiziaria per i soli fini di messa in sicurezza del sito e conseguente presentazione del piano di bonifica dei luoghi e smaltimento dei rifiuti giacenti ed immessi nel suolo – non sono stati posti in essere (e, comunque, completati) a cura di S.I.E.

È quanto, invero inequivocabilmente, emerge:

- dalla nota in data 4 ottobre 2002 del Servizio di Polizia Provinciale, nella quale si dava atto, a seguito di accesso in loco, che in pari data “si sono svolte le operazioni di ripulitura del terreno superficiale”; e che, “durante tali operazioni, sono venuti alla luce rifiuti di vario genere semisotterrati sotto modesti strati di terra e vegetazione”;

- dalla successiva nota della medesima Polizia Provinciale, in data 18 ottobre 2002, nella quale veniva evidenziato che “i lavori di rimozione rifiuti dal parte della SIE Immobiliare Elsana risultano iniziati in data 02.10.02 ovvero decorsi oltre 60 gg. dal 29.07.02, data in cui questa P.G. ha realizzato opportuno provvedimento all’A.G. e precisamente una rimozione temporanea di sigilli per fini di bonifica dell’area interessata alla discarica”;

- dalla nota A.R.P.A.T., in data 10 ottobre, nella quale si rappresenta che “le operazioni di bonifica e ripristino ambientale ordinate ... con provvedimento n. 2 del 26/3/02 della ditta SIE Immobiliare Elsana s.r.l., sono iniziate in data 2/10/02 e pertanto avrebbero dovuto concludersi in data 2/12/02 (60 giorni imposti nello stesso provvedimento); la ditta in questione ha iniziato tali operazioni comunque in ritardo rispetto a quanto previsto”;

- dalle note della stessa S.I.E. in data 29 novembre 2002 e 2 dicembre 2002, indirizzate entrambi al Comune di San Giuliano Terme, con le quali veniva rinnovata la “richiesta di proroga di gg. 120 in relazione al provvedimento di Codesto Comune”.

1.3 La seconda delle avversate ordinanze, a fronte di quanto rappresentato al precedente punto, viene ad assumere carattere derivato rispetto alla prima; involgendo, essa, le conseguenze scaturenti dalla prolungata inottemperanza dall’appellante prestata all’ordine di bonifica e ripristino ambientale già somministrato con il ripetuto provvedimento del 26 marzo 2002, giusta quanto disposto dall’art. 17 del D.Lgs. 22 del 1997.

A tale riguardo, l’ordinanza in data 20 dicembre 2002:

- nel dare atto dell’“estrema urgenza dei provvedimenti da adottare ai fini della messa in sicurezza dell’area”, con riveniente insussistenza dei “presupposti per la concessione alla Società Elsana Srl della proroga dei termini contenuti nell’Ordinanza sopra citata”;

- e, conseguentemente, ritenuto di “procedere, ai sensi dell’art. 17 commi 9,10,11 del D.Lgs 22/1997, alla realizzazione d’ufficio degli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale, secondo le modalità di cui agli artt. 10 e 11 del D.M. 471/99”;

ha disposto “l’esecuzione d’ufficio di ogni operazione necessaria alla messa in sicurezza e bonifica dell’area menzionata, con successivo addebito delle spese alla Ditta”.

1.4 Il rapporto di derivatività, sotto il profilo causale, intercorrente fra le due avversate ordinanze (in quanto la seconda, nel disporre l’intervento d’ufficio dell’Amministrazione comunale, trae univoco fondamento nell’inottemperato ordine di ripristino ambientale, di cui al precedente provvedimento del 26 marzo 2002) induce a confermare quanto, sul punto, deciso dal giudice e di prime cure; il quale, come riportato, ha rilevato – quale profilo ostativo alla delibazione delle doglianze articolate avverso l’ordinanza del 20 dicembre 2002 – la mancata tempestiva sollecitazione del sindacato giurisdizionale rispetto al precedente (e presupposto) provvedimento, con riveniente l’inoppugnabilità di quest’ultimo.

2. Con il secondo motivo di appello, S.I.E. ha argomentato l’erroneità della pronunzia di prime cure, laddove, con riferimento al provvedimento del Comune di San Giuliano Terme in data 20 dicembre 2002, la medesima è stata individuata quale responsabile dell’inquinamento del terreno; in proposito, sostenendo l’appellante che “sia l’abbandono dei rifiuti, sia i fenomeni di inquinamento del terreno risalgono sicuramente ad anni ben anteriori alla data dell’8 novembre 1999 nella quale la Società ricorrente è divenuta proprietaria del terreno medesimo. … Appare pertanto, oltreché illegittimo, veramente ingiusto individuarlo come responsabile dell’inquinamento del suolo, addossando ad esso l’ingente spesa della relativa bonifica, con riguardo ad un fenomeno accertato e perseguibile dalle competenti Autorità in anni molto anteriori presumibilmente circa dieci anni prima dell’acquisto dell’area da parte della Società ricorrente…”.

2.1 Va, preliminarmente, osservato come fosse certamente a conoscenza di S.I.E., alla data dell’acquisto del compendio immobiliare, l’esistenza di una situazione presentante criticità sotto il profilo ambientale; ulteriormente osservandosi come, in capo alla stessa società, sia, con omogenea certezza, predicabile la consapevolezza dell’immanenza dell’obbligo di procedere ai necessari interventi di ripristino.

Infatti:

- se il decreto 23 dicembre 1998 del Tribunale di Brescia - Giudice Delegato del fallimento della Ecosider s.r.l., evidenziava che “dalla perizia redatta dal geom. Fiorenzo Caini … risulta che sul piazzale distinto con il mappale 127 vi è un cumulo di rifiuti costituiti in prevalenza da rottami di ferro, di vetro e di plastica ritenuti inquinanti alla cui rimozione dovrà provvedere l’acquirente a propria cura e spese con rinuncia ad ogni rivalsa nei confronti della procedura fallimentare, alla quale non può essere opposta alcune eccezione di sorta e con manleva verso la Curatela per ogni pretesa e/o richiesta da parte di terzi, compresa la pubblica amministrazione, per la esistenza, anche pregressa, di tali rifiuti”;

- a seguito della vendita all’incanto, S.I.E. è divenuta proprietaria del suddetto terreno con decreto di trasferimento del Giudice Delegato del fallimento del Tribunale di Brescia in data 8 novembre 1999; alle condizioni, quindi, come sopra fissate nel richiamato decreto del 23 dicembre 1998 del Tribunale di Brescia – Giudice Delegato del fallimento della Ecosider s.r.l. (fra le quali, appunto, quella di procedere a propria cura e spese alla rimozione dei rifiuti).

2.2 Ciò premesso, va osservato come il D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (recante il Codice dell’ambiente), abbia confermato la scelta (già presente nella pregressa disciplina della materia, contenuta nel citato art. 17 del D.Lgs. 22 del 1997) riguardante l’allocazione del titolo di responsabilità e delle conseguenze sul piano degli oneri di riparazione del danno, nel senso della responsabilità solo patrimoniale del proprietario non responsabile, salvi gli oneri relativi agli interventi di urgenza e salva la facoltà di eseguire spontaneamente gli interventi di bonifica ambientale.

Come in giurisprudenza acquisito, non è configurabile (in via automatica, come responsabilità oggettiva o per fatto altrui) una responsabilità in capo al proprietario dell’area inquinata e da bonificare per il solo fatto di rivestire tale qualità, ove non si dimostri che questi abbia provocato, o contribuito a provocare, il danno ambientale: dimostrandosi necessario che l’autorità competente accerti il nesso causale tra l'azione d’uno o più agenti individuabili ed il danno ambientale concreto e quantificabile, onde sia possibile imporre loro misure di riparazione, a prescindere dal tipo d’inquinamento di cui trattasi (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 21 marzo 2017, n. 1260).

In altri termini, la mera qualità di proprietario del suolo non determina, di per sé sola, alcuna responsabilità conseguente al ritrovamento di rifiuti e il loro smaltimento nell’area di appartenenza: ai fini della configurabilità degli obblighi di rimozione e smaltimento, rivelandosi insufficiente la (sola) titolarità del diritto reale o di godimento sulle aree interessate dall’abbandono dei rifiuti, atteso che il legislatore richiede la sussistenza dell’elemento psicologico, e la necessità dell’accertamento della responsabilità soggettiva, in contraddittorio con i soggetti interessati, da parte degli organi preposti al controllo (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 9 maggio 2018, n. 2786).

2.3 Dalle disposizioni contenute nel D.Lgs. n. 152/2006 (così come da quelle, previgenti ed operanti quanto alla dedotta vicenda, di cui al D.Lgs. n. 22 del 1997) possono ricavarsi le seguenti regole:

- gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento;

- ove il responsabile non sia individuabile o non provveda (e non provveda spontaneamente il proprietario del sito o altro soggetto interessato), gli interventi che risultino necessari sono adottati dalla P.A. competente;

- le spese sostenute per effettuare tali interventi potranno essere recuperate, sulla base di un motivato provvedimento (che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile, ovvero quella di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità), agendo piuttosto in rivalsa verso il proprietario, che risponderà nei limiti del valore di mercato del sito a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi;

- a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato di un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare.

La scelta del Legislatore nazionale, desumibile dall’applicazione delle richiamate regole, è stata adottata in applicazione, nel nostro ordinamento, del principio comunitario “chi inquina paga”, ormai confluito in una specifica disposizione (art. 191) del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, nel quale rientra come uno degli obiettivi principali sui quali si basa l’azione europea in materia ambientale ed in attuazione della direttiva 2004/35/CE.

2.4 Il vigente sistema normativo, come precedentemente sottolineato, riproduce lo schema dispositivo già contenuto nell’art. 17 del D.Lgs. n. 22 del 1997; ed è stato sottoposto a critica da una parte della dottrina e della giurisprudenza amministrativa, che vi ha ravvisato dei possibili profili di incompatibilità con i principi comunitari di precauzione, di prevenzione e di correzione prioritaria, alla fonte, dei danni causati all’ambiente.

Di tali considerazioni critiche rispetto all’impianto normativo recato dal Codice dell’ambiente, si è fatta carico l’Adunanza plenaria di questo Consiglio; che, con ordinanza 25 settembre 2013 n. 21, ha rimesso alla Corte di Giustizia UE la seguente questione interpretativa:

- “se i princìpi dell’Unione europea in materia ambientale sanciti dall’art. 191, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e dalla direttiva 2004/35/U.E. del 21 aprile 2004 (articoli 1 ed 8 n. 3; 13° e 24° considerando) – in particolare, il principio per cui “chi inquina, paga”, il principio di precauzione, il principio dell’azione preventiva, il principio, della correzione prioritaria, alla fonte, dei danni causati all’ambiente – ostino ad una normativa nazionale, quale quella delineata dagli articoli 244, 245 e 253 del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, che, in caso di accertata contaminazione di un sito e d’impossibilità d’individuare il soggetto responsabile della contaminazione o di ottenere da quest’ultimo gli interventi di riparazione, non consenta all’autorità amministrativa d’imporre l’esecuzione delle misure di sicurezza d’emergenza e bonifica al proprietario non responsabile dell’inquinamento, prevedendo, a carico di quest’ultimo, soltanto una responsabilità patrimoniale limitata al valore del sito dopo l’esecuzione degli interventi di bonifica”.

Con sentenza del 4 marzo 2015 (resa nella causa C-534/13), la Corte di Lussemburgo ha confermato il proprio orientamento (già espresso nella sentenza 9 marzo 2010, C-378/08), non diverso da quello preponderante emerso nell’ordinamento italiano e richiamato dalla stessa ordinanza di rinvio dell’Adunanza plenaria, secondo cui “la direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, deve essere interpretata nel senso che non osta a una normativa nazionale (…) la quale, nell’ipotesi in cui sia impossibile individuare il responsabile della contaminazione di un sito o ottenere da quest’ultimo le misure di riparazione, non consente all’autorità competente di imporre l’esecuzione delle misure di prevenzione e di riparazione al proprietario di tale sito, non responsabile della contaminazione, il quale è tenuto soltanto al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall’autorità competente nel limite del valore di mercato del sito, determinato dopo l’esecuzione di tali interventi”.

2.5 Per quanto la sentenza della Corte di Giustizia appena citata si riferisse alla legittimità “comunitaria” delle citate disposizioni del Codice dell’ambiente, nondimeno i principi ivi espressi sono utili a chiarire, attraverso il principio dell’interpretazione conforme, i contenuti dell’art. 17 del citato D.Lgs. 22 del 1997, applicabile ratione temporis alla fattispecie in oggetto, ed ispirato allo stesso principio comunitario del “chi inquina paga”.

Del resto, la stessa sentenza della Corte di Lussemburgo ha ricordato come il diritto dell’Unione non sia di ostacolo ad una normativa nazionale che non consenta di imporre misure riparatorie al proprietario del sito non responsabile dell’inquinamento, di tal che la pronuncia non riguarda soltanto le disposizioni particolari del Codice dell’ambiente applicabili in quel giudizio (che vengono utilizzate in quanto poste a base della controversia davanti al giudice a quo), ma si riferisce evidentemente a tutte le disposizioni nazionali, antecedenti o susseguenti a quelle scrutinate, che siano ispirate al medesimo criterio di riparto della responsabilità e degli oneri consequenziali tra il proprietario del sito inquinato ed il responsabile dell’inquinamento.

2.6 Se, nel caso di specie, non è dato ascrivere alla società appellante la responsabilità dell’inquinamento del sito (risalente, come detto, ad epoca nella quale quest’ultima non vantava diritti dominicali sull’area, come indicato nel sopra citato provvedimento del Giudice delegato), la stessa società:

- se non è tenuta (ma è meramente facoltizzata) ad eseguire la caratterizzazione dell’area;

- è tuttavia, in qualità di proprietaria dell’area, responsabile sul piano patrimoniale; ed a tale titolo è tenuta, ove occorra, al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall’autorità competente nel limite del valore di mercato del sito determinato dopo l’esecuzione di tali interventi, secondo quanto desumibile dal contenuto del citato art. 17 del D.Lgs. 22 del 1997.

2.7 Quanto sopra esposto conduce ad escludere che la determinazione in prime cure avversata sia illegittima, per come dalla parte appellante sostenuto.

In essa, come osservato, viene stabilito che l’Amministrazione avrebbe provveduto d’ufficio (ed in via sostitutiva) alla bonifica dell’area, con conseguente addebito degli oneri a tal fine incontrati.

3. Anche il terzo ed il quarto e quinto motivo di appello non si prestano a favorevole considerazione.

3.1 Con il terzo motivo, S.I.E. argomenta il difetto di motivazione della nota comunale del dicembre 2002: la quale, a dire dell’appellante, riprodurrebbe solo in parte il contenuto della nota A.R.P.A.T., non recando alcuna data suscettibile di consentire di risalire al periodo delle indagini svolte dall'Agenzia.

Se, come correttamente affermato dalla difesa comunale (cfr. memoria depositata in data 6 marzo 2020), l’espresso riferimento agli estremi di protocollo consentono al destinatario della nota di risalire, con immediatezza, alla nota A.R.P.A.T. ed alla relativa data, va ulteriormente soggiunto come oggetto di richiamo sia anche il verbale della Polizia Provinciale in data 16 dicembre 2002, notificato alla ricorrente precedentemente alla notifica della determinazione del successivo giorno 20.

La esaustività motivazionale, quantunque espressa per relationem, impone di disattendere le critiche nei confronti della determinazione di che trattasi mosse.

3.2 Quanto alle doglianze articolate con il quarto motivo di appello, riguardanti l’iter procedimentale previsto per gli interventi di bonifica dei siti inquinati (con affermata violazione dell’art. 17 del D.Lgs 22 del 1997, in quanto il Comune non avrebbe provveduto a diffidare il responsabile dell’inquinamento ad intervenire), si osserva che:

- a fronte di una prima nota della Provincia di Pisa – Servizio Polizia Provinciale – denunciante lo stato di degrado ambientale dell’area in questione, il Comune ordinava, in data 26 marzo 2002, la bonifica del sito inquinato a Madonna dell’Acqua, previo dissequestro del medesimo da parte dell’Autorità Giudiziaria;

- da una successiva nota A.R.P.A.T. emergevano le inadempienze della Ditta proprietaria a cui era già stata ordinata la bonifica, con conseguente privazione in capo alla ditta appellante, ad opera della Polizia Provinciale, della disponibilità del sito, ai sensi dell'art. 17, comma 9, del D.Lgs. 22 del 1997, al fine dell'esecuzione d'ufficio della bonifica.

Conformemente a quanto stabilito dal comma 3 dello stesso art. 17, l’Amministrazione comunale, come si è ripetutamente rilevato, comunicava l’intendimento di procedere ad esecuzione d’ufficio.

Non si dimostra, per l’effetto, condivisibile l’argomentazione con la quale parte ricorrente assume di essere stata “assoggettata” ad una esecuzione affatto indeterminata; in proposito, dovendosi soggiungere come lo stesso Comune, con nota in data 31 ottobre 2003 (impugnata con motivi aggiunti), abbia congruamente esplicitato le fasi dell'attuazione dell'ordine di messa in sicurezza e bonifica contenuto nel verbale della Polizia Provinciale, evidenziando che il piano di caratterizzazione e di bonifica era ancora in fase di redazione, e specificando, altresì, i costi fino ad allora sostenuti.

4. Merita, invece, accoglimento il quinto motivo di appello, dedotto con riferimento all’affermata competenza del Sindaco (e non già del Dirigente) ai fini dell’emanazione dei provvedimenti di cui all'art. 14 del D.Lgs. 22 del 1997.

La questione della competenza ad adottare l’ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati e ripristino dello stato dei luoghi ex art. 192, comma 3, del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 è stata già affrontata e risolta nel senso dell’appartenenza al Sindaco (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 14 marzo 2019, n. 1684, che ha specificato che l’incompetenza del “Responsabile del settore” sussiste anche in caso di delega a suo favore adottata dal dirigente del settore; nonché Cons. Stato: Sez. V, 8 luglio 2019, n. 4781 e Sez. IV, 21 gennaio 2019, n. 509).

E’ stato, in proposito, affermato che l’art. 192, comma 3, del citato Decreto n. 152, nel prevedere espressamente la competenza del Sindaco, è norma speciale sopravvenuta rispetto all’art. 107 (Funzioni e responsabilità della dirigenza), comma 5, del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), per il quale “a decorrere dalla data di entrata in vigore del presente testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I del titolo III l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, salvo quanto previsto dall’articolo 50, comma 3 e dall’articolo 54” e su di essa prevalente (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 12 aprile 2018, n. 2195; Sez. V, 11 gennaio 2016, n. 57; ma già Sez. V, 25 agosto 2008, n. 4061).

A conferma dell’illustrato orientamento, anche questa Sezione (sentenza 24 ottobre 2019, n. 7239) ha ritenuto di dare ad esso continuità; ribadendo come, in applicazione del principio di specialità, debba affermarsi “la competenza del Sindaco ad emanare le ordinanze in materia di rimozione di rifiuti, ex art. 14 d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, anche successivamente all’entrata in vigore del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (T.U. Enti locali) e fino all’entrata in vigore del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (Codice dell’ambiente), che ha ribadito tale competenza (Cons. Stato, sez. V, 6 settembre 2017, n. 4230)”; osservando, ulteriormente, come tale indirizzo emerga anche dalla sentenza della Sezione V, 26 settembre 2013 n. 4773, nella quale viene affermato che “l’art. 14 del decreto Ronchi conferma la corretta individuazione nell’organo di vertice dell’amministrazione comunale quale soggetto competente ad adottare il provvedimento impugnato”.

Se, infatti:

- il codice dell’Ambiente, alla Parte Quarta, riproduce nella sostanza, salvo adattamenti e integrazioni per coordinamento con normative sopraggiunte, il decreto Ronchi, di cui dispone conseguentemente l’abrogazione;

- e, in particolare, l’art. 192 riproduce l’art. 14 del decreto Ronchi pressoché testualmente, ribadendo la competenza del Sindaco a emanare l’ordinanza per la rimozione dei rifiuti;

deve ribadirsi, sulla base dell’orientamento giurisprudenziale del quale si è dato precedentemente conto (si confronti, in termini, anche Cons. Stato, Sez. V, 22 aprile 2017 n. 4449) che la volontà del legislatore vada ricostruita nel senso di affermare la competenza del Sindaco ad emanare le ordinanze in materia di rimozione di rifiuti, ex art. 14 del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (decreto Ronchi), anche successivamente all’entrata in vigore del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (T.U.E.L.) e fino all’entrata in vigore del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (codice ambientale), che ha ribadito tale competenza.

Ne consegue che l’ordinanza impugnata, ancorché emanata dopo l’entrata in vigore del T.U.E.L., avrebbe dovuto essere emanata dal Sindaco e non dal Dirigente.

5. L’appello va quindi accolto limitatamente a quanto osservato al precedente punto 4.; e conseguentemente, in riforma della sentenza appellata, va annullato il provvedimento dirigenziale in data 20 dicembre 2002, in ragione della constatata incompetenza dell’organo emanante.

Rileva conclusivamente il Collegio la presenza, in ragione della natura della controversia, di giusti motivi per compensare fra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione; e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, nei limiti di cui sopra accoglie il ricorso di primo grado, con conseguente annullamento del provvedimento dirigenziale del Comune di San Giuliano Terme in data 20 dicembre 2002.

Compensa integralmente tra le parti le spese e gli onorari del doppio grado giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2020 con l'intervento dei magistrati:

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Roberto Politi, Consigliere, Estensore