Consiglio di Stato Sez. IV n. 6658 del 30 ottobre 2020
Rifiuti.Obblighi di bonifica
Il proprietario di un sito contaminato, in quanto dominus gravato da obblighi di custodia, è tenuto a porre in essere le misure di prevenzione, tra cui rientrano le MISE. La bonifica di un sito tuttora inquinato può essere ordinata anche a carico di una società non direttamente responsabile dell’inquinamento, ma che sia subentrata a quella responsabile per effetto di operazioni societarie avvenute pure nel regime previgente alla riforma del diritto societario, e ciò quand’anche le condotte inquinanti siano state poste in essere in epoca antecedente all’introduzione, nell’ordinamento giuridico, dell’istituto della bonifica
Pubblicato il 30/10/2020
N. 06658/2020REG.PROV.COLL.
N. 02231/2020 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2231 del 2020, proposto dalla società Eni Rewind s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Grassi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Barberini, n. 12;
contro
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
nei confronti
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Salute, Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale, Istituto Superiore di Sanità, Enea - Agenzia Nazionale Nuove Tecnologie Energia e Sviluppo Economico Sostenibile, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Regione Autonoma della Sardegna, Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Sardegna – Arpas, Provincia di Sassari, Comune di Porto Torres, Comune di Sassari, Agenzia per la Tutela della Salute Sardegna - Ats, Autorità di Sistema Portuale del Mare di Sardegna (già Autorità Portuale di Olbia, Golfo Aranci e Porto Torres), Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto, Capitaneria di Porto di Porto Torres, Consorzio Industriale Provinciale di Sassari – Cips (già Consorzio per lo Sviluppo Industriale di Sassari - Porto Torres - Alghero), Sogesid s.p.a., Versalis s.p.a. (già Polimeri Europa s.p.a.), non costituiti in giudizio;
Inail - Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andreina Amato, Vito Zammataro e Renata Tomba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, Sezione Seconda, n. 656 del 22 luglio 2019, resa tra le parti, concernente l’imposizione di misure di messa in sicurezza di emergenza relative ad un sito industriale inquinato.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dello Sviluppo Economico, del Ministero della Salute, dell’Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale, dell’Istituto Superiore di Sanità, dell’Enea - Agenzia Nazionale Nuove Tecnologie Energia e Sviluppo Economico Sostenibile, dell’Inail - Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista l’istanza di passaggio in decisione formulata da Eni Rewind s.p.a. in data 25 settembre 2020;
Vista l’istanza di passaggio in decisione formulata da Inail in data 28 settembre 2020;
Vista l’istanza di passaggio in decisione formulata congiuntamente da Eni Rewind s.p.a. e da tutte le Amministrazioni costituite in data 28 settembre 2020;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 ottobre 2020, in cui nessuno è comparso, il Cons. Luca Lamberti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con la sentenza indicata in epigrafe il T.a.r. per la Sardegna:
- ha riunito tre distinti ricorsi proposti dalla società Syndial s.p.a., proprietaria di un’area industriale in Porto Torres già ricompresa in un Sito di Interesse Nazionale, allibrati rispettivamente al n. 5 del 2011, al n. 182 del 2011 ed al n. 43 del 2012;
- ha respinto l’eccezione di irricevibilità svolta dalle resistenti Amministrazioni, dichiarando viceversa ricevibili i ricorsi n. 182 del 2011 e n. 43 del 2012, non risultando in atti la prova che la società ricorrente fosse venuta a conoscenza dei provvedimenti gravati in epoca antecedente rispetto alla relativa comunicazione formale;
- ha dichiarato il ricorso n. 5 del 2011, con cui veniva impugnata la nota ministeriale del 26 ottobre 2010, inammissibile per difetto di interesse, stante la natura non provvedimentale della nota;
- ha dichiarato il ricorso n. 182 del 2011, con cui veniva impugnato il decreto direttoriale n. 986 del 10 dicembre 2010, improcedibile, perché il provvedimento impugnato sarebbe stato superato dal successivo, gravato con il ricorso n. 43 del 2012;
- ha dichiarato il ricorso n. 43 del 2012, con cui veniva impugnato il decreto direttoriale n. 1878 del 24 ottobre 2011 recante l’approvazione delle prescrizioni indicate nella conferenza di servizi del 14 ottobre 2011, infondato nel merito.
2. Eni Rewind s.p.a. (già Syndial s.p.a.) ha impugnato la sentenza nella sola parte in cui è stato rigettato il ricorso n. 43 del 2012.
2.1. Si sono costituiti in resistenza, a ministero dell’Avvocatura dello Stato, il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dello Sviluppo Economico, il Ministero della Salute, l’Istituto Superiore per la Protezione e Ricerca Ambientale, l’Istituto Superiore di Sanità, l’Enea - Agenzia Nazionale Nuove Tecnologie Energia e Sviluppo Economico Sostenibile.
2.2. Si è altresì costituito, a ministero di propri avvocati, l’Inail - Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro, che ha riproposto l’eccezione di difetto di legittimazione passiva, non esaminata dal Giudice di prime cure.
3. Il ricorso è stato discusso, previo scambio di memorie conclusionali, all’udienza pubblica del 1 ottobre 2020.
4. La presente controversia attiene a provvedimenti ministeriali relativi al Sito di Interesse Nazionale di Porto Torres, in cui insistono stabilimenti industriali trasferiti ad Eni con provvedimenti legislativi agli inizi degli anni Ottanta del secolo scorso.
4.1. Il presente giudizio, in particolare, attiene alle misure imposte all’odierna appellante con decreto direttoriale n. 1878 del 24 ottobre 2011, consistenti:
- nell’esecuzione di interventi di messa in sicurezza d’emergenza (cd. “MISE”) mediante scavo e smaltimento del terreno contaminato in corrispondenza del sondaggio C2.SS.0948, sito in area “Deposito Palte Fosfatiche”;
- nell’esecuzione di un potenziamento degli interventi di MISE della falda sottostante al Sito, al fine, tra l’altro, di evitare la propagazione della contaminazione a valle, verso il mare.
4.2. La società odierna appellante ha, in proposito, riproposto in questa sede le seguenti censure, già svolte in prime cure:
a) la tipologia di idrocarburi pesanti rilevati nei terreni profondi in corrispondenza del sondaggio C2.SS.0948 non sarebbe ricompresa nell’Allegato di riferimento per le sostanze molto tossiche, cancerogene e persistenti; in ogni caso, non risulterebbero superate le CSR stabilite per il Sito; inoltre, l’accesso al terreno sarebbe già allo stato interdetto ai lavoratori, ciò che sarebbe di per sé sufficiente a contenere il rischio; infine, sarebbe in via di approvazione il progetto di bonifica del terreno “Deposito Palte fosfatiche”, comprensivo della rimozione della contaminazione da idrocarburi in corrispondenza del punto C2.SS.0948;
b) le attività di MISE de quibus anticiperebbero “surrettiziamente” gli interventi di bonifica “in presenza di un inquinamento non conseguente a fatti o eventi incidentali recenti, ma prodotto di un accumulo verificatosi nel tempo e già affrontato con misure di MISE” e, comunque, sarebbero superflue, alla luce appunto delle “opere di MISE realizzate in corrispondenza del fronte mare nell’area industriale di Porto Torres (barriera idraulica e trincea drenante)”, che già garantirebbero “il totale contenimento della falda all’interno del sito”; oltretutto, siffatte opere sarebbero “state convertite in sistemi di bonifica in virtù dell’approvazione, con d.m. n. 167 del 28 ottobre 2011, del POB di falda del 2010 e, con d.m. n. 382 del 31 agosto 2017, della successiva variante del 2017”;
c) gli interventi de quibus sarebbero stati imposti ad Eni “in quanto mera proprietaria delle aree in questione, ma in assenza di qualsivoglia indagine sulle responsabilità per le contaminazioni rilevate e sui relativi nessi causali”, giacché da un lato il provvedimento della Provincia di Sassari del 30 agosto 2011 si riferirebbe soltanto all’inquinamento dell’area “Darsena Servizi” ubicata nello specchio acqueo antistante lo stabilimento, dall’altro il successivo provvedimento provinciale del 2018 attribuirebbe ad Eni la responsabilità “della contaminazione delle acque sotterranee sottostante diverse altre porzioni del sito di Porto Torres, tra cui non figura (né viene menzionata) l’area Darsena”; oltretutto, entrambi questi provvedimenti sarebbero stati impugnati.
4.3. Con la sentenza impugnata il T.a.r. aveva respinto tali censure in virtù delle seguenti considerazioni:
a) il terreno “Deposito Palte fosfatiche” sarebbe situato al di fuori dall’area compresa dal Piano Operativo di Bonifica a suo tempo presentato e, pertanto, ad esso non potrebbero applicarsi i limiti di CSR fissati in base all’analisi sito-specifica ivi indicata, bensì quelli (ben più bassi) fissati dalla normativa generale;
b) le prescrizioni di potenziamento degli interventi di MISE sarebbero giustificate dall’incipiente pericolo di inquinamento della falda, riscontrato da una campagna di monitoraggi;
c) la Provincia, Ente ex lege competente ai sensi dell’art. 244 d.lgs. n. 152 del 2006, avrebbe individuato in Eni il responsabile dell’inquinamento dell’area “Darsena Servizi” nel 2011 e, poi, della falda acquifera sottostante al Sito di Interesse Nazionale nel 2018; i relativi provvedimenti, benché impugnati, sarebbero comunque efficaci.
4.4. Le Amministrazioni resistenti, ritualmente costituitesi, hanno sostenuto la correttezza della decisione di prime cure, anche alla luce delle seguenti considerazioni:
a) il procedimento di bonifica non sarebbe ancora concluso e, dunque, eventuali maggiori esigenze di tutela che siano accertate nelle more sarebbero legittimamente fronteggiate con l’imposizione di MISE; di converso, l’interdizione dell’accesso ai lavoratori non sarebbe una misura sufficiente; infine, “la qualità ambientale del sito, con superamenti accertati notevolmente superiori ai valori tabellari dell’allegato 5 al titolo V, parte IV del D.Lgs. 152/06, legittimano interventi in via d’urgenza che, alla luce dell’iter procedimentale descritto all’art. 242, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006 non necessariamente presuppongono l’avvenuto superamento delle CSR”;
b) gli interventi di MISE impugnati sarebbero nel frattempo confluiti negli obblighi di bonifica, con conseguente sopravvenuta carenza di interesse alla coltivazione della censura; comunque, la rilevata insufficienza delle precedenti MISE, evidenziata da una campagna di monitoraggi, giustificherebbe l’imposizione delle ulteriori misure qui impugnate;
c) all’epoca dell’emanazione delle prescrizioni impugnate (novembre 2011) la Provincia si sarebbe già espressa circa la responsabilità di Eni per la contaminazione dell’area “Darsena Servizi” (agosto 2011) ed il relativo provvedimento sarebbe citato nei verbali della conferenza di servizi; inoltre, il potenziamento degli interventi di MISE servirebbe proprio ad attenuare la contaminazione dell’area “Darsena”, posta a valle idrogeologico rispetto alle zone del Sito interessate dalla misura; infine, l’attivazione delle MISE competerebbe al proprietario, anche se non responsabile (si cita, in proposito, la pronuncia della Quinta Sezione di questo Consiglio n. 1759 del 12 marzo 2020).
4.5. Eni, in replica, ha sostenuto tra l’altro che:
a) l’area “Deposito palte fosfatiche” sarebbe stata, a suo tempo, ricompresa nel piano di caratterizzazione del Sito;
b) le misure di MISE già in essere sarebbero sufficienti ad arginare la contaminazione delle aree poste a valle idrogeologico, come in tesi dimostrato da una relazione tecnica di parte frattanto versata in atti;
c) i provvedimenti provinciali del 2011 e del 2018 non sarebbero idonei a giustificare l’imposizione delle misure gravate; peraltro, il provvedimento provinciale del 2018 sarebbe successivo agli atti impugnati e, comunque, l’imposizione di obblighi di risanamento ambientale ad un soggetto, come Eni, non direttamente responsabile della contaminazione sarebbe contrario alla Costituzione, con conseguente formulazione di questione di legittimità costituzionale:
- sia “delle norme sulle bonifiche – sia quelle introdotte dal d.lgs. n. 22 del 1997, sia quelle contenute nella Parte IV del d.lgs. n. 152 del 2006 - per la parte in cui tali norme consentono di attivare il procedimento di bonifica nei confronti di un soggetto che abbia acquisito ex lege un compendio aziendale che solo successivamente, ed in relazione all’intervento legislativo sopravvenuto, diventi soggetto ad un’azione di risanamento ambientale, la cui responsabilità sia da collegare con le attività svolte prima del trasferimento ex lege (cioè attribuibile a responsabilità pregresse dell’azienda trasferita)”: in tal modo, infatti, “si introduce di fatto una responsabilità da posizione totalmente svincolata dall’accertamento del nesso di causa fra inquinamento e attività del soggetto a cui si richiede il risanamento ambientale”;
- sia delle “stesse disposizioni normative – art. 4 della legge n. 784 del 1980 e art. 1 del d.l. n. 721 del 1981 – che hanno previsto il trasferimento ex lege dei beni ex-SIR, nella parte in cui tali disposizioni hanno accollato ad un’impresa l’acquisto di un compendio aziendale, che successivamente si scopra essere inquinato per responsabilità di altri soggetti, imponendo coattivamente ad un soggetto imprenditoriale un onere non previsto e non prevedibile secondo l’ordinaria diligenza”: in tal modo, infatti, si impone “un accollo forzoso del debito altrui … in contrasto con i fondamentali principi di razionalità normativa e di tutela dell’impresa stabiliti dagli artt. 3 e 41 Cost., nonché con il principio dell’affidamento (egualmente tutelato dalle citate norme costituzionali)”.
5. Il Collegio osserva che le prospettazioni di Eni sono infondate.
6. Preliminarmente, il Collegio:
- rileva il difetto di legittimazione passiva di Inail, che non ha emanato i provvedimenti impugnati;
- osserva che nessuna parte ha sollecitato il differimento della trattazione del presente giudizio per consentire la previa definizione del ricorso allibrato al n. 1926 del 2020, relativo all’impugnazione della sentenza del T.a.r. per la Sardegna n. 643 del 15 luglio 2019 (a sua volta inerente all’ordinanza provinciale del 20 agosto 2011, con cui Eni era stata ritenuta responsabile dell’inquinamento dell’area “Darsena Servizi”) e che pertanto, in ossequio tanto al principio – di valenza costituzionale – di ragionevole durata del processo, quanto al carattere ex lege esecutivo delle sentenze del T.a.r., non vi è ragione di differire ex officio la decisione del presente giudizio; analoghe argomentazioni debbono, a fortiori, essere svolte con riferimento al ricorso n. 510 del 2018 pendente avanti il T.a.r. per la Sardegna, avente ad oggetto il provvedimento provinciale del 2018 che ha individuato in Eni il responsabile dell’inquinamento della falda acquifera sottostante al Sito;
- osserva che le Amministrazioni resistenti non hanno gravato la pronuncia del T.a.r. nella parte in cui ha rigettato l’eccezione di tardività del ricorso di prime cure, che deve quindi ritenersi, sul punto, definitiva.
7. Quanto al merito:
a) il terreno denominato “deposito palte fosfatiche” non era ab origine inserito nel Piano Operativo di Bonifica presentato da Eni: ne consegue da un lato che ne è irrilevante la considerazione nell’ambito dell’iniziale (e propedeutico) piano di caratterizzazione, dall’altro che non possono applicarsi a tale terreno i valori soglia di contaminazione sito-specifici, individuati in relazione, appunto, alle sole aree effettivamente ricomprese nel Piano di Bonifica; di converso, la successiva inclusione del terreno nel progetto di bonifica allo stato, a quanto consta, in via di approvazione testimonia, a maggior ragione, il carattere sensibile della zona e la correttezza dell’imposizione delle MISE per cui è causa; più in generale, gli idrocarburi pesanti – che nel terreno de quo hanno un valore di concentrazione assai superiore ai limiti tabellari fissati ex lege – hanno, in quanto tali, una notoria potenzialità contaminante, sì che del tutto legittimamente sono stati considerati come fonte di inquinamento; infine, il divieto di accesso ai lavoratori è una misura ictu oculi inidonea a contenere il rischio;
b) l’imposizione di ulteriori interventi di MISE è conseguita agli esiti di una campagna di monitoraggi, che hanno riscontrato l’insufficienza delle misure di MISE sino ad allora in essere; anche in questo caso, la successiva inclusione delle misure de quibus negli obblighi di bonifica dimostra, ex post, la delicatezza della questione e l’urgenza di intervenire;
c) gli interventi di MISE erano funzionali a tutelare l’area a valle idrogeologico, rappresentata dalla “Darsena Servizi”, che, con provvedimento della Provincia, Ente ex lege competente, era già stata giudicata contaminata a causa dell’operato proprio di Eni.
8. Quanto, infine, alla questione di legittimità costituzionale da ultimo sollevata da Eni, il Collegio ne ravvisa la manifesta infondatezza, posto che:
- il proprietario di un sito contaminato, in quanto dominus gravato da obblighi di custodia, è tenuto a porre in essere le misure di prevenzione, tra cui rientrano le MISE (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 12 marzo 2020, n. 1759);
- la bonifica di un sito tuttora inquinato può essere ordinata anche a carico di una società non direttamente responsabile dell’inquinamento, ma che sia subentrata a quella responsabile per effetto di operazioni societarie avvenute pure nel regime previgente alla riforma del diritto societario, e ciò quand’anche le condotte inquinanti siano state poste in essere in epoca antecedente all’introduzione, nell’ordinamento giuridico, dell’istituto della bonifica (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 22 ottobre 2019, n. 10);
- la scelta normativa di porre in capo ad Eni - allora, peraltro, Ente non societario ad integrale controllo e finanziamento pubblico - gli assetti produttivi di una società privata in difficoltà finanziaria deve essere letta non con gli attuali criteri valutativi, bensì nell’assai diverso contesto del diritto pubblico dell’economia dei primi anni Ottanta del secolo scorso.
9. Per le esposte ragioni, peraltro, il ricorso va integralmente respinto.
10. Le spese del grado, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello n. 2231 del 2020, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di legittimazione passiva di Inail - Istituto Nazionale per l’Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro e, per il resto, lo rigetta.
Condanna Eni Rewind s.p.a. a rifondere al Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare le spese del presente grado di giudizio, liquidate in complessivi € 10.000,00 (euro diecimila/00).
Spese compensate con le altre parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 ottobre 2020 con l'intervento dei magistrati:
Oberdan Forlenza, Presidente FF
Luca Lamberti, Consigliere, Estensore
Daniela Di Carlo, Consigliere
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Alessandro Verrico, Consigliere
