Consiglio di Stato Sez. IV n. 3862 del 18 maggio 2021
Rifiuti.Tutela ambientale e discrezionalità
In tema di tutela ambientale (cui l’ordine di rimozione dei rifiuti è naturaliter funzionale), l’Amministrazione gode di ampia discrezionalità nel divisare ampiezza e contenuto dei necessari interventi preventivi e cautelativi, dall’altro la difesa dell’ecosistema riveste un rilievo primario, di fronte al quale gli interessi privati di natura economica hanno carattere strutturalmente recessivo.
Pubblicato il 18/05/2021
N. 03862/2021REG.PROV.COLL.
N. 08906/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8906 del 2019, proposto dal Consorzio Stabile Ambiente - CSA s.c.a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Valerio Catenacci e Roberto Colagrande, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, viale Liegi, 35/B;
contro
Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti
della società Deco s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ettore Paolo Di Zio e Xavier Santiapichi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del secondo in Roma, via Antonio Bertoloni, 44;
del Fallimento della società Cirsu s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giulio Cerceo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Daniele Vagnozzi in Roma, via Giunio Bazzoni, 3;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, Sezione Prima, n. 322 del 22 giugno 2019, resa tra le parti, concernente la gestione di una discarica.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Abruzzo, della società Deco s.p.a. e del Fallimento della società Cirsu s.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Viste le note di udienza depositate dal Fallimento della società Cirsu s.p.a. e dal Consorzio Stabile Ambiente - CSA s.c.a r.l. rispettivamente in data 20 aprile 2021 e 21 aprile 2021;
Vista l’istanza di rinvio depositata dalla società Deco s.p.a. in data 21 aprile 2021;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 aprile 2021, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 25 d.l. n. 137 del 2020 convertito con l. n. 176 del 2020, il Cons. Luca Lamberti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con la sentenza indicata in epigrafe il T.a.r. per l’Abruzzo ha dichiarato in parte inammissibile, in parte infondato il ricorso proposto dall’odierna ricorrente, già aggiudicataria della concessione del servizio di gestione del Polo Tecnologico sito in Comune di Notaresco, comprensivo di una discarica intercomunale (infrastruttura di primario rilievo nel ciclo regionale dei rifiuti), avverso i seguenti provvedimenti regionali:
- la nota prot. n. 270770 del 2 ottobre 2018, con cui è stata rigettata l’istanza di sospendere in autotutela la previa ordinanza n. 2 del 28 febbraio 2018, recante l’ordine di rimozione dei rifiuti depositati presso il Polo;
- la determinazione prot. n. 026/267 del 24 ottobre 2018, con cui si è disposto di procedere all’escussione della polizza fidejussoria a suo tempo prestata dalla ricorrente;
- la determinazione prot. n. 026/273 del 24 ottobre 2018, con cui è stato stabilito il trasferimento alla società Deco s.p.a., proponente il concordato fallimentare della Cirsu s.p.a. - società a partecipazione pubblica che, a suo tempo, aveva indetto la gara per il servizio di gestione del Polo, aggiudicata alla ricorrente nel 2014, e che, poi, era stata dichiarata fallita con sentenza del Tribunale di Teramo n. 100 del 10 settembre 2015 - della titolarità delle autorizzazioni integrate ambientali (AIA) sino ad allora intestate alla medesima Cirsu.
Il T.a.r., più in particolare, ha così deciso:
- ha dichiarato la giurisdizione del Giudice ordinario, con conseguente inammissibilità in parte qua del ricorso, quanto alla domanda di annullamento della determinazione di escussione della garanzia fidejussoria, attesa la natura contrattuale della pattuizione contemplante la garanzia;
- ha dichiarato parimenti inammissibile per difetto di giurisdizione la censura afferente al “conferimento della gestione a Deco senza previa selezione concorsuale prima di aver liquidato o comunque posto a carico del nuovo concessionario le somme dovute a CSA”, giacché “l’utilità perseguita dalla ricorrente ha chiaramente ad oggetto un suo credito, quale concessionaria uscente, che ha titolo nella legge, rispetto al quale la posizione della pubblica amministrazione assume la consistenza di un’obbligazione pecuniaria il cui accertamento è devoluto al giudice ordinario”;
- ha dichiarato inammissibile la domanda di annullamento della determinazione di trasferimento alla soceità Deco della titolarità delle AIA relative alla gestione del Polo, giacché la ricorrente non avrebbe tempestivamente impugnato la pregressa scelta di affidare il servizio direttamente a Deco, senza previa gara pubblica;
- ha dichiarato inammissibile e, comunque, infondata la domanda di annullamento del provvedimento recante il rifiuto di procedere alla sospensione in autotutela dell’ordinanza n. 2/2018, che imponeva alla ricorrente la rimozione dei rifiuti giacenti presso il Polo, giacché:
a) “difettano la legittimazione e l’interesse della ricorrente ad ottenere l’annullamento del diniego di sospensione in autotutela dell’ordinanza regionale n. 2/2018. Infatti con il verbale di conciliazione del 13.6.2018, transigendo la lite pendente davanti al Tribunale di Teramo promossa ex art. 700 c.p.c. dalla Curatela fallimentare per l’adozione delle misure d’urgenza per la messa in sicurezza del sito, CSA ha assunto un’autonoma obbligazione di rimuovere i rifiuti afferenti alla sua gestione, sicché l’accoglimento delle censure avverso il diniego di sospensione dell’ordinanza n. 2/2018, di pari oggetto, non avrebbero l’effetto di esonerarla dall’eseguire detta prestazione cui si è vincolata in via autonoma per transazione”;
b) comunque, “l’addebito di inadempimento della prescrizione di cui all’ordinanza n. 2/2018 e dell’obbligazione di pari contenuto assunta con il verbale di conciliazione, è fondato e comprovato dalle stesse dichiarazioni della ricorrente”; oltretutto, la ricorrente non avrebbe comprovato che, a seguito della propria assunta parziale ottemperanza, sarebbe venuta meno la pericolosità del sito.
2. La società ha interposto appello, con cui ha contestato la sentenza di prime cure limitatamente alle questioni del trasferimento delle AIA e del rifiuto di procedere in autotutela.
La Regione Abruzzo, la Curatela del Fallimento della Cirsu e la società Deco si sono costituiti in resistenza, svolgendo difese in rito ed in merito.
Alla camera di consiglio del 28 novembre 2019 il ricorso è stato rinviato al merito su richiesta dell’appellante.
In vista della trattazione del ricorso l’appellante, la società Deco ed il Fallimento Cirsu hanno depositato memorie.
Da ultimo, la società Deco ha invitato il Collegio a valutare il differimento della trattazione, stante l’intervenuta trasformazione sociale della ricorrente in società fra professionisti, evento che farebbe dubitare della persistenza di un oggettivo interesse a ricorrere.
Alla pubblica udienza del 22 aprile 2021 il ricorso è stato introitato in decisione.
3. Il Collegio osserva, preliminarmente, che non vi è ragione di rinviare la causa.
In base alla documentazione da ultimo depositata da Deco, infatti, l’oggetto sociale della ricorrente contempla tuttora, sia pure “in via strettamente subordinata e strumentale all’attività professionale propria dei geometri”, anche la partecipazione a gare in materia di rifiuti e, in generale, lo svolgimento di attività imprenditoriale nel settore.
Inoltre, la ricorrente non ha sollecitato in alcun modo il rinvio, con ciò implicitamente dimostrando il proprio interesse alla decisione.
In termini generali, infine, la trattazione dell’affare indicato nel ruolo d’udienza costituisce, quale precipitato tecnico del principio di ragionevole durata del processo (cfr. art. 111 Cost. ed art. 2 c.p.a.), la regola generale cui deve attenersi il Giudice, cui si può derogare solo in casi eccezionali, allorché emerga l’oggettiva ed evidente opportunità di differire la decisione.
4. Venendo direttamente al merito della controversia, il Collegio osserva che la materia del contendere del presente grado è ristretta alle due questioni del rifiuto di procedere in autotutela ed alla voltura delle AIA.
4.1. Quanto alla prima questione, il Collegio premette che, per consolidato orientamento giurisprudenziale, la facoltà dell’Amministrazione di esercitare poteri di autotutela non è coercibile; specularmente, il diniego di procedere in autotutela integra, di norma, un atto meramente confermativo, privo di spessore provvedimentale e, dunque, non autonomamente impugnabile.
Nella specie, tuttavia, la Regione si è diffusa in un’articolata motivazione, estesa anche a motivi ulteriori rispetto a quelli rappresentati con l’originario atto (pure in toto richiamati), sì che il provvedimento può ritenersi suscettibile di impugnazione, in quanto veicolo autonomo, quanto meno in parte, di volontà provvedimentale.
La censura, comunque, è infondata nel merito.
In primo luogo, consta che, alla data di emanazione del provvedimento gravato, la ricorrente non aveva ottemperato, se non in minima parte, all’ordinanza di rimozione dei rifiuti n. 2/2018, nonostante fosse scaduto il relativo termine.
Non ha fondamento, sul punto, l’osservazione della ricorrente (cfr. appello, pag. 32), secondo cui, nelle more della delibazione amministrativa dell’istanza di sospensione in autotutela, non fosse tenuta alla rimozione: di contro, la richiesta di modificare in autotutela un provvedimento non ne sospende affatto, ex se, la perdurante esecutività, ove non sia intervenuto uno specifico provvedimento dell’Amministrazione ai sensi dell’art. 21-quater, comma 2, l. n. 241 del 1990.
Di converso, nel provvedimento in questa sede gravato si dà atto che, con ordinanza n. 90 del 20 aprile 2018 (non gravata), il T.a.r. aveva rigettato, per difetto di fumus, l’istanza cautelare formulata dalla ricorrente nell’ambito del ricorso da questa proposto avverso l’ordinanza n. 2/2018 (rigetto, peraltro, poi confermato dal T.a.r. con la successiva ordinanza n. 105 del 6 giugno 2019, parimenti non appellata).
La circostanza ha rilievo nella specie, giacché, come noto, lo scrutinio di legittimità si opera in base alla situazione di fatto e di diritto esistente al tempo dell’effusione provvedimentale.
Inoltre, non consta con la necessaria evidenza (vedasi anzi, in senso contrario, i verbali di sopralluogo in atti) che i rifiuti rimasti non fossero pericolosi e che potessero permanere in situ senza alcun possibile pregiudizio per l’ambiente, per l’incolumità pubblica e per la stessa salute umana.
Infine, da un lato, in tema di tutela ambientale (cui l’ordine di rimozione dei rifiuti è naturaliter funzionale), l’Amministrazione gode di ampia discrezionalità nel divisare ampiezza e contenuto dei necessari interventi preventivi e cautelativi, dall’altro la difesa dell’ecosistema riveste un rilievo primario, di fronte al quale gli interessi privati di natura economica hanno carattere strutturalmente recessivo.
4.2. Quanto alla seconda questione, il Collegio premette che lo scrutinio di legittimità della determinazione prot. n. 026/273 del 24 ottobre 2018 deve essere operato in base alla coeva situazione di fatto e di diritto.
Ciò posto, emerge dagli atti che la ricorrente non ha un concreto, oggettivo ed attuale interesse a contestare la voltura a favore della società Deco delle AIA relative alla gestione del Polo disposta con la determinazione in parola, in considerazione dei seguenti profili.
Anzitutto, il concordato fallimentare della società Cirsu proposto dalla società Deco, omologato dal Tribunale di Teramo con decreto in data 28 luglio 2017, integralmente confermato dalla Corte d’Appello con decreto n. 376 del 16 aprile 2018, menzionava esplicitamente, fra gli asset da trasferire alla medesima Deco, anche la titolarità delle AIA: non ha, dunque, rilievo la successiva negazione dell’omologazione del concordato stesso da parte della Cassazione con l’ordinanza n. 2948 del 4 novembre 2020 (disposta, peraltro, per profili inerenti alla titolarità della facoltà di voto in capo ad alcuni creditori aventi veste sociale e collegati alla proponente).
Inoltre, all’epoca dell’emanazione del provvedimento de quo la ricorrente non era più nel possesso del Polo, che aveva già rimesso alla Curatela fallimentare in data 19 giugno 2018, e, oltretutto, non era neppure più concessionaria del relativo servizio di gestione sin dal 2017 (così ha espressamente statuito, a definizione di un contenzioso radicato dall’odierna appellante relativo all’articolata vicenda della gestione del Polo, la sentenza del T.a.r. per l’Abruzzo n. 291 del 12 luglio 2018, passata in giudicato e, dunque, idonea a fare stato ad ogni effetto nei confronti della ricorrente stessa).
Sotto altra prospettiva, la ricorrente non è mai stata, in passato, titolare delle AIA, sì che non può predicare alcun legittimo affidamento, né invocare una sorta di pretesa di insistenza.
Infine, è opportuno osservare che, con la determinazione de qua, l’Amministrazione, a seguito ed in dipendenza del concordato all’epoca omologato dal Tribunale e dalla Corte di Appello ed in considerazione della necessità di evitare una soluzione di continuità nell’operatività del Polo, ha disposto il subentro nella titolarità delle AIA della società Deco (peraltro con espresso obbligo di ritrasferimento a favore di Cirsu, in caso di successivo annullamento del decreto di omologa del concordato) quale mero custode e gestore pro tempore, non quale nuovo concessionario, di talché non vi è ragione di lamentare l’assenza di un previo procedimento di evidenza pubblica (cfr., da ultimo, la memoria depositata dalla ricorrente in data 22 marzo 2021, pag. 2).
5. Pertanto, per le considerazioni così sinteticamente esposte (in omaggio al dovere processuale di cui all’art. 3, comma 2, c.p.a.), l’appello va respinto con l’onere delle spese, liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta ai sensi di cui in motivazione.
Condanna il Consorzio Stabile Ambiente - CSA s.c.a r.l. a rifondere alla Regione Abruzzo le spese del presente grado di giudizio, liquidate in complessivi € 5.000,00 (euro cinquemila/00), oltre oneri accessori come per legge, ove dovuti.
Condanna il Consorzio Stabile Ambiente - CSA s.c.a r.l. a rifondere alla società Deco s.p.a. le spese del presente grado di giudizio, liquidate in complessivi € 5.000,00 (euro cinquemila/00), oltre oneri accessori come per legge.
Condanna il Consorzio Stabile Ambiente - CSA s.c.a r.l. a rifondere al Fallimento della società Cirsu s.p.a. le spese del presente grado di giudizio, liquidate in complessivi € 5.000,00 (euro cinquemila/00), oltre oneri accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso nella camera di consiglio del giorno 22 aprile 2021, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 25 d.l. n. 137 del 2020 convertito con l. n. 176 del 2020 con l'intervento dei magistrati:
Roberto Giovagnoli, Presidente
Luca Lamberti, Consigliere, Estensore
Alessandro Verrico, Consigliere
Silvia Martino, Consigliere
Giuseppe Rotondo, Consigliere
