Il riparto di competenze amministrative e questioni di legittimità costituzionale sul Decreto Ronchi. Il diritto del Comune al risarcimento nella nuova fattispecie  del danno ambientale da bonifica  (a cura di Annalisa Palomba)

 

REPUBBLICA ITALIANA

 

 

  TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

PER LA LOMBARDIA

BRESCIA

 

Registro Ordinanze:

                                                                         Registro Generale:            451/2001

 

 

nelle persone dei Signori:

 

FRANCESCO MARIUZZO  Presidente                  

RENATO RIGHI                     Cons.

ALESSANDRA FARINA       Cons., relatore           

 

ha pronunciato la seguente

 

ORDINANZA

 

nella camera di consiglio  del 15 Maggio 2001

 

Visto il ricorso 451/2001  proposto da:

CAVA TELGATA SRL

 

rappresentata e difesa da:

ALGANI ALDO

con domicilio eletto in BRESCIA

VIA V.EMAN. II,60

presso

CARZERI RUBENS

 

contro

 

COMUNE DI TORRE PALLAVICINA

rappresentato e difeso da:

BONARDI FRANCO

ed elettivamente domiciliato

 presso la Segreteria della Sezione,

 in Brescia via Malta, 12;

 

PROVINCIA DI BERGAMO

rappresentata e difesa da:

CODIGNOLA ENRICO

VAVASSORI GIORGIO

con domicilio eletto in BRESCIA

VIA ROMANINO,16

presso

CODIGNOLA ENRICO 

 

e nei confronti di

MARCONI GIUSEPPE NATALE

non costituitosi in giudizio;

 

per l'annullamento,

previa adozione di misura cautelare, dell’ord. resp. 30.1.01, n. 454 e delib. G.C. 24.2.00, n. 15, concernenti esecuzione interventi di bonifica e ripristino ambientale mediante presentazione progetto e conferimento incarico per esecuzione indagini;

 

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dalla parte ricorrente;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di:

 

COMUNE DI TORRE PALLAVICINA

PROVINCIA DI BERGAMO

 

Udito il relatore Cons. ALESSANDRA FARINA  e, uditi, altresì, i difensori delle parti;

 

Premesso il generale potere di controllo in materia di rifiuti attribuito alla Provincia ex art. 20, 1° comma lett. c Dlgs n. 22/97;

Ritenuto, peraltro, che tale potere non escluda le competenze in materia di tutela di inquinamento da rifiuti attribuite dallo stesso Dlgs n. 22/97 al Comune, specificatamente dagli artt. 14 e 17, 3° e 4° comma, nonché dagli artt. 8 e 10 D.M. 471/99;

Tenuto conto, altresì, della competenza attribuita allo stesso Comune dalla normativa regionale – L.R. 14/98 – in materia di coltivazione di cava;

Richiamati i poteri comunali di diffida ex art. 17, comma 4° nei confronti dei soggetti ritenuti responsabili di inquinamento da rifiuti, in ordine alla redazione del progetto di bonifica secondo quanto disposto dall’allegato 4 al citato D.M. 471/99;

Ritenuta, alla luce delle citate disposizioni normative, l’assenza di apprezzabili profili di fumus boni iuris;

 

Visto l’art. 21, ottavo comma, della Legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come introdotto dall’art. 3 della Legge 21.7.2000, n. 205;

P.Q.M.

 

RESPINGE        la suindicata domanda incidentale di sospensione.

 

La presente ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

 

BRESCIA,  15 Maggio 2001

 

ALESSANDRA FARINA est.

 

 

Il riparto di competenze amministrative e

questioni di legittimità costituzionale sul Decreto Ronchi.

Il diritto del Comune al risarcimento

nella nuova fattispecie  del danno ambientale da bonifica

 

 

(a cura di Annalisa Palomba)

 

Come è accaduto anche per le più recenti leggi settoriali in materia ambientale, anche nel Decreto Ronchi si è prescelta una ripartizione tra competenze della Provincia e del Comune  che perseguisse i criteri del controllo e della gestione in senso stretto del problema dell’inquinamento[1]. 

Alle Provincie, infatti, già dal 1990, con la Legge  n. 142, sono state  attribuite funzioni  amministrative che riguardino vaste zone intercomunali  o l’intero territorio provinciale in materia di difesa del suolo ed organizzazione dello smaltimento a livello Provinciale.

Ai Comuni, viceversa, vengono per lo più riconosciuti poteri regolamentari e gestori sui rifiuti[2], nonché compiti di controllo in materia di bonifica, così come è stato precisato nell’ordinanza in commento.

Due aspetti meritano un qualche rilievo: il primo, attiene i profili di legittimità che sono stati sollevati con riferimento al riparto di competenze amministrative nell’ambito del Decreto Ronchi; il secondo, riguarda, d’altro canto, la valorizzazione del ruolo del Comune nel D.M. n. 471 del 1999, con riferimento alla messa in sicurezza e bonifica dei siti contaminati da rifiuti.

Sotto il primo profilo, si segnala che  il sistema del Decreto Ronchi è incentrato sulla pianificazione da parte della Regione, compresa l’elaborazione, approvazione e aggiornamento dei piani  per la bonifica di aree inquinate, giusto l’art. 19), lett. c del D.lgv. 22/1997. Alle Province, come si è visto, vengono assegnati compiti di controllo e monitoraggio, anche con riferimento agli interventi di bonifica, ai sensi dell’art. 20, c. 1, lett. b). La dottrina ha avanzato delle perplessità con riferimento a tale sistema, sia sotto l’aspetto dell’opportunità, che quello della legittimità costituzionale[3].

L’aspetto dell’opportunità riguarda la commistione tra competenze amministrative e tecnico scientifiche: è stato rilevato come non si possa pretendere che i Comuni siano dotati di capacità tecniche alla luce della specifica capacità dei siti contaminati ed, inoltre, i raccordi con le Agenzie Regionali per l’Ambiente in fase di prelievo, campionamento e perimetrazione dei siti contaminati sono ancora in uno stato di avvio e sperimentazione[4]

Dal punto di vista della legittimità costituzionale, invece, si ricorda che sono state sottoposte al vaglio della Corte Costituzionale alcune questioni.

In ordine alla prima questione, si ricorda la censura inerente la restrizione delle competenze regionali con riferimento, sia all’art. 117 Cost., sia all’art. 97 Cost., in ragione della incoerente ed inefficiente organizzazione del settore, uniformando all’eccesso, una disciplina che andrebbe adeguate alle specifiche esigenze delle singole Regioni.

Non solo, con precipuo riferimento alla c.d. variante implicite di cui all.’art. 17 del D.glv. 22/1997,  è stata censurata la carenza di qualsivoglia forma di controllo e di intervento da parte della Regione su dette varianti, specie se si considera il contrasto che tale compagine crea in relazione alla competenza regionale in materia di piani di bonifica ed anagrafe dei siti contaminati[5].

Da ultimo, si consideri che alle Regioni non è dato partecipare agli interventi di bonifica di interesse nazionale, carenza che è parsa incomprensibile, posto che comunque la bonifica interessa il territorio di più Regioni. Si era già ritenuto come tale prassi, senza introdurre l’apposito istituto della conferenza Stato-Regioni, vada ad indebolire la figura regionale, ciò in contraddizione con l’attuale e più recente decentramento amministrativo[6].  

A corollario della disciplina sulle competenze nel Decreto Ronchi, merita un approfondimento anche un altro aspetto: il nuovo danno ambientale da bonifica riconosciuti ai Comuni.

Vale in primo luogo osservare che la giurisprudenza, soprattutto la più recente, è dell’avviso di  riconoscere ai Comuni il risarcimento per danno ambientale.

In particolare, si legge nelle pronunce della Corte di Cassazione che il danno all’ambiente va riconosciuto ai Comuni non già in forza dell’art. 18 della L. 349 del 1986, che ha meramente natura ricognitiva, ma in ragione dell’art. 2043 del codice civile  Va, infatti, distinto, il danno ai singoli beni di proprietà privata o pubblica, che trovano la loro tutela nelle regole ordinarie ed il danno all’ambiente, considerato quale bene materiale in sé, ontologicamente diverso dai singoli beni che ne formano il substrato ed oggetto di specifica tutela da parte dell’ordinamento, indipendentemente dall’incidente del fatto illecito sui singoli beni o valori che ne sono componenti[7].

Con riferimento alla legittimazione degli enti locali per danno ambientale, si è parlato di  i) diritto soggettivo pubblico all'integrità del territorio[8], ii) interesse della collettività, la cui lesione comporta un danno pubblico ambientale[9], iii) danno pubblico di natura patrimoniale, per gli immediati impegni di spesa sul bilancio degli enti pubblici che comporta[10],  iv) danno morale[11], con intenti sanzionatori più che reintegratori e riparatori.

In conclusione, il danno ambientale è il risultato della lesione di un bene immateriale con riflessi patrimoniali ed ha natura pubblica. Le più recenti sentenze, dunque,  giustificano la legittimazione degli enti locali per danno ambientale, perché più da vicino rappresentano i diritti dei cittadini componenti la comunità stessa, assumono la veste di danneggiati direttamente ed indirettamente in forza dell'ius gestionis dell'assetto ecologico del territorio[12].

La sanzione risarcitoria è considerata conseguenza della situazione giuridica tutelata.  Ne discende che se il bene ambiente è danno alla collettività e comunità nel proprio ambito territoriale ed agli interessi all’equilibrio ecologico, biologico e sociologico del territorio e se anche per il privato cittadino il danno ambientale potrebbe essere ingiusto nei limiti in cui il assume rilevanza, rimanendo comunque ferma la tutela del cittadino che ha subito nocumento dal danno ambientale, implicita è dunque la rilevanza del rapporto tra il soggetto ed il bene risultante dallo stato dei luoghi, sicché la specificità dell’insediamento abitativo, dell’habitat naturale non può non avere rilevanza in tema di legittimazione processuale.

Riconosciuto il risarcimento per danno ambientale ai Comuni, si è posto più attualmente il problema dell’esistenza e della legittimazione degli enti locali minori per danni ambientali da bonifica.

Un’autorevole dottrina aveva da tempo riconosciuto il danno ambientale se ed in quanto l’illecito degrado dell’ambiente  si trasforma per l’ente in ulteriori spese, quali la bonifica del territorio degradato. Si tratta di spese di disinquinamento che investono anche la sfera di potestà amministrativa dei Comuni, preposti al governo e corretto assetto del territorio, compresa l’attivazione per le opere di ripristino ambientale[13].

Per quanto riguarda il danno da bonifica in senso stretto, viceversa, la dottrina si è mostrata cauta.

Da una prima lettura dell’art. 17, la dottrina non ha visto una correlazione immediata tra superamento dei limiti di accettabilità e diritto del Comune al risarcimento del danno in giudizio. Questa tesi si è fondata sull’assunto che l’art. 17 del Decreto Ronchi non apparterrebbe storicamente  al sistema della responsabilità civile, storicamente fondato sulla necessità di riparare una lesione, ma si colloca fra gli strumenti di controllo del diritto pubblico[14]. Piuttosto l’art. 17 del D.lgv. 22/1997 può essere visto come  una forma di controllo del ripristino dello stato dei luoghi.

Questo orientamento pare oggi essere stato superato dall’integrazione dell’art. 18 della L. 349 del 1986, ad opera dei commi 1 e 2 dell’art. 114 della Legge 388/2000, c.d. finanziaria per il 2001[15].  

I nuovi commi 9 bis e 9 ter dell’art. 18 della L. 349 del 1986 hanno  previsto un meccanismo ulteriore di risarcimento del danno ambientale, con la previsione della liquidazione, in seguito a condanna, del responsabile per i danni da bonifica, ulteriori rispetto al danno ambientale.

In prima battuta, si è ritenuto che, posta la non perfetta coincidenza tra i concetti di ripristino dello stato dei luoghi e decontaminazione dei siti inquinati da rifiuti, si realizzerebbe un meccanismo finanziario, in base alla connessione logico-giuridica tra danno ambientale di cui all’art. 18 della L. 349 del 1986 ed art. 17 del D.lgv. 22/1997, che consentirebbe di finanziare l’attività di bonifica dei siti contaminati. Non si capisce bene se, tale fondo destinato alla bonifica, già previsto dalla L. 426 del 1998, vada poi a coprire le spese connesse a quel determinato sito o piuttosto costituisca un superfondo, come nel caso del CERCLA Act del 1980 adottati negli Stati Uniti, che vada in generale a finanziarie gli interventi di bonifica, quando non è possibile rintracciare il responsabile o questi è insolvibile.

Il sito inquinato, od il pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti tabellari di cui al D.M. 471 del 1999, costituirebbero una nozione anticipata di danno ambientale, danno che residuerebbe dalla valutazione del più generico art. 18 della L. 349 del 1986, non con riferimento all’ambiente in sé o alla salute pubblica,  bensì concentrato al solo sito contaminato ed alle spese di bonifica, al criterio del costo-fattura del ripristino[16].

Si crea, in tal modo, una terza via del risarcimento, ancorata a nuovi e più realistici parametri di risarcimento.