I proprietari dei terreni non sono tenuti alla bonifica ambientale quando abbiano adottato le iniziative alla loro portata.

di Stefano DELIPERI

Due Pronunce di rilevante interesse del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna in relazione agli obblighi di bonifica dei terreni inquinati da sversamenti e abbruciamenti illeciti di rifiuti.
La sentenza T.A.R. Sardegna, Sez. I, 21 febbraio 2024, n. 116 e la sentenza T.A.R. Sardegna, Sez. I, 21 febbraio 2024, n. 117 individuano i limiti e i criteri degli obblighi di vigilanza dei proprietari di terreni in relazione alla gestione illecita di rifiuti.
Nell’area, a ridosso della strada statale n. 554, nel territorio comunale di Cagliari, presso un campo rom è andata avanti per lunghi anni una vasta attività illecita di gestione di rifiuti di varia natura e conseguenti abbruciamenti, che ha condotto a provvedimenti di sequestro preventivo (25 novembre 2016) e a un procedimento penale conclusosi con la sentenza Trib. Cagliari, Sez. II, 6 luglio - 23 settembre 2023, n. 2256.
Il Comune di Cagliari ha emanato nei confronti dei titolari dei terreni interessati specifica ordinanza sindacale ai sensi dell’art. 192 del decreto legislativo n. 152/2006 e s.m.i. per la bonifica ambientale del sito inquinato, tuttavia i Giudici amministrativi sardi sono stati di diverso avviso.
Si deve ricordare che l’art. 192 citato vieta le condotte dell’abbandono e deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo (comma 1), nonché l'immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee (comma 2), mentre al successivo comma 3 prevede che il sindaco possa adottare una ordinanza di rimozione, di avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti e di ripristino dello stato dei luoghi nei confronti del responsabile delle violazioni, nonché del proprietario e dei titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, “ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”.
Si deve rammentare anche la necessità di un approfondito accertamento delle responsabilità del titolare dei terreni, anche fondato su presunzioni, dovendo però escludere “la configurabilità di una responsabilità da posizione o oggettiva (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 7 giugno 2018, n. 3430)”.
La giurisprudenza della Corte di cassazione ha disegnato la figura del “proprietario colpevole”, segnalando che “le esigenze di tutela ambientale sottese alla norma citata rendono evidente che il riferimento a chi è titolare di diritti reali o personali di godimento va inteso in senso lato, essendo destinato a comprendere qualunque soggetto si trovi con l'area interessata in un rapporto, anche di mero fatto, tale da consentirgli - e per ciò stesso imporgli - di esercitare una funzione di protezione e custodia finalizzata ad evitare che l'area medesima possa essere adibita a discarica abusiva di rifiuti nocivi per la salvaguardia dell'ambiente; per altro verso, il requisito della colpa postulato" dall'art. 192, comma 3 del d.lgs. n. 152 del 2016 ben può consistere proprio nell'omissione degli accorgimenti e delle cautele che l'ordinaria diligenza suggerisce per realizzare un'efficace custodia e protezione dell'area, così impedendo che possano essere in essa indebitamente depositati rifiuti nocivi” (Cass. Civ., Sez. III, 9 luglio 2020, n. 14612).
D’altro canto, la giurisprudenza amministrativa ha individuato una serie di indici concreti della “colpa” del proprietario nella omessa adozione delle opportune cautele richieste dalla diligenza ordinaria, nella presenza di varchi nella recinzione, nella consapevolezza prolungata dell’abbandono di rifiuti da parte di terzi senza che vi fosse alcuna iniziativa di contrasto (T.A.R. Lombardia, Sez. III, 11 marzo 2021, n. 635).   Tuttavia, la stessa giurisprudenza amministrativa ha ritenuto che l’assenza di una recinzione possa significare automaticamente un indice di negligenza da parte del proprietario, così come non possa esser imposta – per i costi elevati di installazione e manutenzione – la realizzazione di un sistema di video-sorveglianza ovvero l’espletamento di un’azione possessoria, ma si ritiene sufficiente la segnalazione alle autorità competenti dell’avvenuta occupazione illecita dell’immobile (vds. Cons. Stato, Sez. IV, 3 dicembre 2020, n. 7657; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. III, 3 marzo 2020, n. 495).
Nella fattispecie concreta, i proprietari avevano provveduto alla denuncia presso le autorità competenti dell’occupazione illecita dei terreni, non essendo potuto rientrare in possesso per l’ostilità dei numerosi occupanti abusivi.
Successivamente all’imposizione del sequestro preventivo e alla nomina del Comune di Cagliari quale custode giudiziario, nemmeno lo stesso Comune stesso era riuscito a impedire nuovi scarichi illeciti e roghi di rifiuti. In tale periodo, poi, i proprietari nemmeno erano astrattamente in grado di avere la disponibilità dei propri terreni (T.A.R. Toscana, Sez. II, 28 gennaio 2021, n. 122).
In definitiva, il T.A.R. Sardegna afferma che, “come emerge chiaramente anche dalla giurisprudenza amministrativa consolidata …. , la responsabilità per abbandono dei rifiuti non è una responsabilità oggettiva o per colpa presunta, bensì una vera e propria responsabilità colpevole; con la rilevantissima conseguenza che la prova in ordine alla colpa del proprietario in merito all'abbandono dei rifiuti deve essere offerta dall'amministrazione e deve essere fondata su accertamenti di fatto, in contraddittorio con l'interessato, che risultino da una congrua motivazione del provvedimento, pena la sua illegittimità”.
Un orientamento giurisprudenziale ponderato, scevro di eccessivi òneri per il proprietario terriero incolpevole.

Dott. Stefano Deliperi

N. 00117/2024 REG.PROV.COLL.
N. 00605/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 605 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Gian Marco Delunas, Fabrizio Carta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesca Frau, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Cagliari - Sindaco, non costituito in giudizio;
nei confronti
Valter Sulejmanovic, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
- dell'ordinanza sindacale n. -OMISSIS- emessa “ex art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 per la rimozione e lo smaltimento di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi abbandonati nelle aree situate in Cagliari prsso ss 554 (ex campo nomadi)”;
- solo per quanto occorrer possa, della comunicazione -OMISSIS- di avvio del procedimento finalizzato all'emissione dell'ordinanza di rimozione dei rifiuti abbandonati;
- per quanto occorrer possa, della relazione istruttoria prot. -OMISSIS- redatta dal Comune, non conosciuta, citata nella diffida;
- sempre per quanto occorrer possa, degli allegati A e B alla nota comunale prot. -OMISSIS- e della nota stessa (atti non conosciuti, ma citati nell'ordinanza) nella parte in cui individuano quali responsabili e/o obbligati in solido e destinatari dell'ordinanza impugnata i ricorrenti;
- per quanto occorrer possa, di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, anche istruttorio e ancorché non conosciuto, della sequela procedimentale che ha esitato l'emissione dell'ordinanza n. -OMISSIS-;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Cagliari;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 febbraio 2024 il dott. Gabriele Serra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. I ricorrenti hanno esposto:
- di essere comproprietari di alcuni terreni siti nel comune di Cagliari, Loc. -OMISSIS-, censiti nel Catasto Terreni al fg. -OMISSIS-;
- che, nel corso del 2015 detti terreni, unitamente ad altri adiacenti e per un’ampia vasta area circostante, sono stati occupati da diversi nuclei familiari di nomadi e, con nota del 1.06.2015, il Comune di Cagliari – Corpo Polizia Municipale ha invitato i ricorrenti a recintare e bonificare detto terreno in quanto appunto sarebbe risultato occupato dai precitati nuclei familiari di nomadi;
- i ricorrenti, verificata la circostanza, ma appurata l’impossibilità di intervenire per superare l’occupazione in ragione del numero e della pericolosità sociale dei soggetti insidiatisi in loco e del fatto che il compendio occupato era ben più vasto rispetto al terreno di loro proprietà, hanno segnalato l’invasione alle autorità competenti con denuncia resa ai Carabinieri (Stazione di Monserrato) il 10.6.2015, nonché hanno presentato appena pochi giorni dopo (in data 15.6.2015 – doc. 6) un esposto querela alla Procura della Repubblica di Cagliari e tali circostanze sono anche state rappresentate al Comune in data 1 ottobre 2015;
- dalla denuncia è scaturito un procedimento penale (RNR 10477/2016) nell’ambito del quale il GIP di Cagliari, in data 25 novembre 2016, ha ordinato il sequestro preventivo delle aree occupate dal campo nomadi (tra cui anche un’ampia porzione del terreno di proprietà dei ricorrenti) e il processo si è concluso con la condanna dei nomadi occupanti le aree in quanto riconosciuti quali autori e responsabili dei reati contestati dalla Procura e l’accertamento dell’estraneità ai fatti contestati dei ricorrenti che sono stati qualificati quali persone danneggiate ed è stato riconosciuto a loro favore il risarcimento dei danni.
2. Ciò nonostante, il Comune di Cagliari, previa interlocuzione procedimentale, ha adottato l’ordinanza sindacale n. -OMISSIS- “ex art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 per la rimozione e lo smaltimento di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi abbandonati nelle aree situate in Cagliari presso ss 554 (ex campo nomadi)” individuando quali destinatari anche gli odierni ricorrenti.
3. Avverso tale atto i ricorrenti hanno dedotto:
- I Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 192 del d.lgs. 152/2006. Eccesso di potere per falsità del presupposto e per travisamento dei fatti. Insussistenza di qualsivoglia responsabilità per lo spargimento dei rifiuti in capo ai ricorrenti, in quanto è del tutto illegittima la motivazione dell’ordinanza ove afferma che sono destinatari dell’obbligo di rimozione, oltre ai responsabili di cui all’Allegato A della nota prot. -OMISSIS-, dunque i nomadi, anche i “proprietari delle aree elencati nell'allegato B della medesima nota prot. n. 146217 del 15/05/2023 di cui al punto precedente, anche qualora non siano responsabili degli illeciti (neppure a titolo di dolo o colpa)”, non essendo a tal fine pertinente il richiamo svolto dal Comune alla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, n. 3/2021.
Del tutto inconferente è poi il richiamo per cui “la rimozione dei rifiuti abbandonati rientrerebbe anche tra le misure di prevenzione (…) e, come tali, dette misure di prevenzione devono essere obbligatoriamente eseguite non solo dai soggetti responsabili, ma anche dai proprietari delle aree ai sensi dell'art. 245, comma 2, del D.Igs. n. 152/2006”, in quanto la norma riguarda le attività di bonifica di un sito inquinato, che richiede una serie di accertamenti specifici non operati nel caso di specie, e l’adozione di misure previste dall’art. 240 T.U. Ambiente;
- II Violazione dell’art. 192 del d.lgs. 152/2006 sotto ulteriore profilo. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Ingiustizia manifesta, in quanto, comunque, il Comune ha omesso di svolgere accertamenti, in contraddittorio con i soggetti interessati, prima di affermarne la loro responsabilità ai fini dell’ordine di rimozione dei rifiuti.
Dalla relazione istruttoria, peraltro del marzo 2022, emerge inoltre che a seguito del sequestro preventivo, nel corso del 2016 il Comune è stato individuato come “custode giudiziale delle aree incaricato di realizzare le necessarie attività di ripristino e bonifica”, avendone quindi la piena disponibilità, ma ciò nonostante, come si legge nella stessa relazione, il Comune stesso non è riuscito ad impedire ulteriori attività illecite sulle aree (in particolare roghi appiccati nel 2020 e presenza di rifiuti nel 2021).
- III Violazione del principio di buona fede e correttezza nell’agire dell’amministrazione. Violazione dell’art. 1 della L. 241 del 1990.
3. Resiste in giudizio il Comune di Cagliari, che ha richiesto il rigetto del ricorso siccome infondato.
4. Con ordinanza cautelare n. 220 del 6.9.2023 è stata disposta la sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato, in quanto si è “ritenuta prima facie fondata nel merito la censura di insussistenza del presupposto soggettivo di cui all’art. 192 D. Lgs. n. 152 del 2006, atteso che l’abbandono dei rifiuti oggetto dell’ordinanza sindacale non risulta nel caso in esame imputabile ai proprietari dell’area a titolo di dolo o colpa, non potendosi ragionevolmente prevedere l’occupazione delle aree da parte di un gruppo di nomadi, ed avendo essi prontamente attivato le Autorità competenti non appena avuto notizia dell’accaduto”, nonché si sono “ritenute del pari prima facie fondate, salvi i necessari approfondimenti in sede di merito, le censure contenute in ricorso in ordine alla parte del provvedimento relativa alle misure di prevenzione e all’art. 245 comma 2 del D. Lgs. n. 156/2006, riguardanti il diverso ed eventuale procedimento di bonifica, di competenza della Provincia”.
5. All’udienza pubblica del 24.01.2024, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.
6. Il ricorso è fondato e deve essere accolto.
In diritto, vale ricordare che l’art. 192 del Codice dell’Ambiente, nel vietare le condotte di abbandono e deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo (comma 1), nonché l'immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee (comma 2), al successivo comma 3 prevede che il Sindaco possa adottare una ordinanza di rimozione, di avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed di ripristino dello stato dei luoghi nei confronti del responsabile delle violazioni, nonché del proprietario e dei titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, “ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”.
Con riferimento, per quanto qui rileva, ai soggetti passivi destinatari dell’ordinanza, in linea generale, la giurisprudenza amministrativa richiede un serio accertamento della responsabilità del proprietario, ancorché questo possa essere fondato su presunzioni e nei limiti dell'esigibilità, dovendosi escludere, anche alla luce del diritto europeo, la configurabilità di una responsabilità da posizione o oggettiva (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 7 giugno 2018, n. 3430).
Peraltro, la giurisprudenza della Corte di Cassazione, spesso richiamata anche dalla giurisprudenza amministrativa, descrive la posizione del proprietario colpevole nel senso che “le esigenze di tutela ambientale sottese alla norma citata rendono evidente che il riferimento a chi è titolare di diritti reali o personali di godimento va inteso in senso lato, essendo destinato a comprendere qualunque soggetto si trovi con l'area interessata in un rapporto, anche di mero fatto, tale da consentirgli - e per ciò stesso imporgli - di esercitare una funzione di protezione e custodia finalizzata ad evitare che l'area medesima possa essere adibita a discarica abusiva di rifiuti nocivi per la salvaguardia dell'ambiente; per altro verso, il requisito della colpa postulato" dall'art. 192, comma 3 del d.lgs. n. 152 del 2016 ben può consistere proprio nell'omissione degli accorgimenti e delle cautele che l'ordinaria diligenza suggerisce per realizzare un'efficace custodia e protezione dell'area, così impedendo che possano essere in essa indebitamente depositati rifiuti nocivi” (Cass. Civ., Sez. III, 9 luglio 2020, n. 14612).
Applicando tali coordinate ermeneutiche, recente giurisprudenza amministrativa ha, ad esempio, valorizzato quali indici concreti della colpa del proprietario, per omessa adozione delle cautele per custodia e protezione richieste dalla diligenza ordinaria, la non ampiezza eccessiva della proprietà da proteggere, l'oggettiva presenza di varchi nel perimetro, la conoscenza/consapevolezza protratta per anni del deposito incontrollato di rifiuti da parte di estranei senza che fosse esperita alcuna iniziativa volta a riprendere pieno possesso dell'edificio e/o ad impedire la protrazione dell'illecito abbandono di rifiuti (T.A.R. Lombardia, Sez. III, 11 marzo 2021, n. 635).
In merito agli strumenti di protezione dell'area che il proprietario deve adottare per scongiurare il pericolo di abbandono, da parte di terzi, di rifiuti sull'area, la giurisprudenza ha però escluso che l'omessa recinzione del suolo costituisca, ex se, un indice di negligenza nella vigilanza sul fondo da parte del proprietario, essendo oltre tutto le recinzioni scarsamente dissuasive in determinati contesti, argomentando altresì come, ai sensi dell'art. 841 c.c., la recinzione dell'area costituisca una facoltà del proprietario, la cui scelta di non avvalersene non può costituire di per sé fatto colposo ovvero la scelta di implementarla onere ai sensi dell'ordinaria diligenza. Nello stesso senso, si esclude che costituisca onere da assolvere l'implementazione di un sistema di video-sorveglianza, stanti gli alti costi di acquisto e manutenzione, nonché, in presenza di una illecita occupazione, non costituisce onere del proprietario la dimostrazione di aver proposto azione possessoria davanti al giudice civile, essendo sufficiente, al contrario, che egli segnali all'autorità amministrativa l'occupazione da parte dei terzi (Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 3 dicembre 2020, n. 7657; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. III, 3 marzo 2020, n. 495).
7. Al lume di tali considerazioni, deve ritenersi che, nel caso di specie, ai proprietari ricorrenti non possa essere considerato soggettivamente imputabile l’abbandono dei rifiuti.
In senso contrario, depongono gli elementi istruttori pacificamente acquisiti e sopra già riportati e, in particolare, quelli seguenti.
In primo luogo, i ricorrenti, a seguito dell’occupazione del terreno da parte dei nomadi, come loro comunicato dal Comune in data 1.6.2015 (doc. 4), non hanno potuto autonomamente operare la liberazione del terreno, stante la circostanza, dagli stessi riferita nella denuncia alla Procura della Repubblica, circa il numero elevato degli occupanti e la loro reazione con violenza e minaccia al tentativo dei ricorrenti di ottenere la restituzione bonaria del terreno (doc. 6 p. 3).
La circostanza fattuale così descritta e allegata dai ricorrenti anche nel ricorso, già di per sé altamente verosimile, non è stata specificamente contestata dal Comune e deve dunque considerarsi provata ex art. 64, comma 2 c.p.a.
In secondo luogo, a cagione di tale situazione, i ricorrenti si sono prontamente attivati, dapprima con una denuncia resa ai Carabinieri della Stazione di Monserrato il 10.6.2015 (doc. 5), nonché hanno presentato in data 15.6.2015 la citata denuncia querela alla Procura della Repubblica di Cagliari (doc. 6).
Tali circostanze sono anche state rappresentate al Comune in data 1 ottobre 2015 (doc. 7).
Infine, dalla denuncia è scaturito un procedimento penale (RNR 10477/2016) nell’ambito del quale il GIP di Cagliari in data 25 novembre 2016 ha ordinato il sequestro preventivo delle aree occupate dal campo nomadi (tra cui anche un’ampia porzione del terreno di proprietà dei ricorrenti) (doc. 8) e il processo si è concluso con la condanna dei nomadi occupanti le aree in quanto riconosciuti quali autori e responsabili dei reati contestati dalla Procura, accertando l’estraneità ai fatti contestati dei ricorrenti che sono stati qualificati quali persone danneggiate ed è stato riconosciuto a loro favore il risarcimento dei danni (doc. 16).
Orbene, ad avviso del Collegio, tali elementi fattuali provati nel presente giudizio, devono essere considerati sufficienti per escludere una responsabilità colposa omissiva, nei limiti ricostruiti dalla sopra riportata giurisprudenza, dei proprietari ricorrenti, i quali hanno posto in essere tutte le condotte che l’ordinaria diligenza imponeva in capo agli stessi non appena avuto notizia dell’occupazione.
Peraltro deve rilevarsi che, come detto, in data 25 novembre 2016 l’area è stata sottoposta a sequestro preventivo da parte del Giudice penale, potendo allora trovare applicazione l’ulteriore assunto giurisprudenziale per cui la colpa del proprietario deve essere esclusa laddove il proprietario non abbia la disponibilità dell’area in quanto sia stata sottoposta a sequestro penale (T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. II, 28 gennaio 2021, n. 122).
Nel caso che occupa poi, è lo stesso Comune di Cagliari ad essere stato nominato custode giudiziario in seno al procedimento penale.
E, quanto al periodo antecedente il decreto di sequestro, si è sopra già esaminato il compendio di azioni poste in essere dai ricorrenti per cercare di far fronte alla segnalazione ricevuta circa l’occupazione dei propri terreni con possibile deposito dei rifiuti, come dimostra anche l’esito del processo penale.
Non è dunque sufficiente per il Comune limitarsi a richiamare la circostanza inerente all’omessa recinzione, nonché all’omessa attivazione del procedimento civile, nelle forme dell’azione di spoglio ex art. 1168 ss. c.c. e art. 703 ss. c.p.c., per procurarsi il titolo esecutivo da mettere in esecuzione, poiché la necessità di tali azioni al fine di escludere la responsabilità del proprietario è già stata esclusa dalla sopra riportata giurisprudenza, soprattutto quando, come nel caso di specie, è emersa addirittura la maggior difficoltà di ottenere lo sgombero dell’area da parte dei nomadi con i ben più incisivi strumenti stimolati dai ricorrenti e comportanti l’intervento della forza pubblica.
In altre parole, alla luce degli elementi fattuali acquisiti in giudizio, non può ritenersi che la presenza di una recinzione o l’eventuale avvio di un’azione civile avrebbe consentito di evitare il verificarsi dell’evento, con ciò escludendosi la sussistenza del profilo di responsabilità colposa in capo ai ricorrenti, sotto il profilo della c.d. causalità della colpa sub specie di comportamento alternativo lecito.
E d’altronde, come emerge chiaramente anche dalla giurisprudenza amministrativa consolidata e che si è sin qui richiamata, la responsabilità per abbandono dei rifiuti non è una responsabilità oggettiva o per colpa presunta, bensì una vera e propria responsabilità colpevole; con la rilevantissima conseguenza che la prova in ordine alla colpa del proprietario in merito all'abbandono dei rifiuti deve essere offerta dall'amministrazione e deve essere fondata su accertamenti di fatto, in contraddittorio con l'interessato, che risultino da una congrua motivazione del provvedimento, pena la sua illegittimità.
8. Quanto infine all’inciso motivazionale per cui la rimozione dei rifiuti abbandonati sarebbe comunque da porre a carico dei proprietari quale misura di prevenzione ex art. 245, comma 2 del Codice dell’Ambiente, lo stesso è del pari illegittimo.
Invero, il richiamo confonde due istituti tra loro distinti ed autonomi, quali quello della rimozione dei rifiuti e quello della bonifica dei suoli: le discipline previste dall'art. 192 e dagli artt. 239 e ss. del Codice dell'Ambiente rispondono infatti a presupposti ben diversi, dovendosi ricordare che “l'assenza di materiale inquinante è circostanza del tutto ininfluente ai fini dell'emanazione dell'ordine di rimozione di rifiuti ai sensi dell'art. 192 t.u. ambientale. Quest'ultimo risulta infatti legittimamente emanato al ricorrere del presupposto consistente nell'esistenza di un deposito incontrollato di rifiuti, a prescindere dalla loro potenzialità inquinante. Tale ulteriore presupposto fonda infatti il diverso provvedimento consistente nell'ordine di bonifica dei terreni contaminati ex artt. 244 e 245 d.lgs. n. 152/2006” (Cons. Stato, Sez. V, 26 novembre 2013, n. 5609).
Come è intuibile, il provvedimento impugnato non svolge – né potrebbe svolgere – alcuna motivazione in merito all’effettivo inquinamento dei suoli, ciò anche poiché, come ricordato già in sede cautelare, il Comune non è l’ente competente allo svolgimento del procedimento di bonifica dei suoli, il quale è di competenza della Provincia.
9. In conclusione, il ricorso è fondato e deve essere accolto e, per l’effetto, devono essere annullati gli atti impugnati.
Le spese del giudizio, stante la particolarità e complessità, anche fattuale, della vicenda sottesa alla controversia, possono essere integralmente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti del giudizio.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 7 febbraio 2024 con l'intervento dei magistrati:
Marco Buricelli, Presidente
Gabriele Serra, Primo Referendario, Estensore
Roberto Montixi, Referendario
 

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE
Gabriele Serra

Marco Buricelli
 

IL SEGRETARIO
depositata il 21 febbraio 2024

N. 00116/2024 REG.PROV.COLL.
N. 00532/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 532 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Gian Marco Delunas, Fabrizio Carta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesca Frau, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Cagliari - Sindaco, non costituito in giudizio;
nei confronti
Valter Sulejmanovic, non costituito in giudizio;
per l'annullamento
- dell''ordinanza sindacale n. -OMISSIS- emessa “ex art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 per la rimozione e lo smaltimento di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi abbandonati nelle aree situate in Cagliari presso ss 554 (ex campo nomadi)”;
- solo per quanto occorrer possa, della comunicazione prot. -OMISSIS- di avvio del procedimento finalizzato all''emissione dell''ordinanza di rimozione dei rifiuti abbandonati;
- per quanto occorrer possa, della relazione istruttoria prot. -OMISSIS-, redatta dal Comune, non conosciuta, citata nella diffida;
- sempre per quanto occorrer possa, degli allegati A e B alla nota comunale prot. -OMISSIS- e della nota stessa (atti non conosciuti, ma citati nell''ordinanza) nella parte in cui individuano quali responsabili e/o obbligati in solido e destinatari dell''ordinanza impugnata i ricorrenti;
- per quanto occorrer possa, di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, anche istruttorio e ancorché non conosciuto, della sequela procedimentale che ha esitato l’emissione dell’ordinanza n. -OMISSIS-;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Cagliari;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 febbraio 2024 il dott. Gabriele Serra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. I ricorrenti hanno esposto:
- di essere comproprietari di alcuni terreni siti nel comune di Cagliari, Loc. -OMISSIS-, censiti nel Catasto Terreni al fg. -OMISSIS-;
- che, nel corso del 2015 detti terreni, unitamente ad altri adiacenti e per un’ampia vasta area circostante, sono stati occupati da diversi nuclei familiari di nomadi e, con nota del 1.06.2015, il Comune di Cagliari – Corpo Polizia Municipale ha invitato i ricorrenti a recintare e bonificare detto terreno in quanto appunto sarebbe risultato occupato dai precitati nuclei familiari di nomadi;
- i ricorrenti, verificata la circostanza, ma appurata l’impossibilità di intervenire per superare l’occupazione in ragione del numero e della pericolosità sociale dei soggetti insidiatisi in loco e del fatto che il compendio occupato era ben più vasto rispetto al terreno di loro proprietà, hanno segnalato l’invasione alle autorità competenti con denuncia resa ai Carabinieri (Stazione di Monserrato) il 10.6.2015, nonché hanno presentato appena pochi giorni dopo (in data 15.6.2015 – doc. 6) un esposto querela alla Procura della Repubblica di Cagliari e tali circostanze sono anche state rappresentate al Comune in data 1 ottobre 2015;
- dalla denuncia è scaturito un procedimento penale (RNR 10477/2016) nell’ambito del quale il GIP di Cagliari, in data 25 novembre 2016, ha ordinato il sequestro preventivo delle aree occupate dal campo nomadi (tra cui anche un’ampia porzione del terreno di proprietà dei ricorrenti) e il processo si è concluso con la condanna dei nomadi occupanti le aree in quanto riconosciuti quali autori e responsabili dei reati contestati dalla Procura e l’accertamento dell’estraneità ai fatti contestati dei ricorrenti che sono stati qualificati quali persone danneggiate ed è stato riconosciuto a loro favore il risarcimento dei danni.
2. Ciò nonostante, il Comune di Cagliari, previa interlocuzione procedimentale, ha adottato l’ordinanza sindacale n. -OMISSIS- “ex art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 per la rimozione e lo smaltimento di rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi abbandonati nelle aree situate in Cagliari presso ss 554 (ex campo nomadi)” individuando quali destinatari anche gli odierni ricorrenti.
3. Avverso tale atto i ricorrenti hanno dedotto:
- I Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 192 del d.lgs. 152/2006. Eccesso di potere per falsità del presupposto e per travisamento dei fatti. Insussistenza di qualsivoglia responsabilità per lo spargimento dei rifiuti in capo ai ricorrenti, in quanto è del tutto illegittima la motivazione dell’ordinanza ove afferma che sono destinatari dell’obbligo di rimozione, oltre ai responsabili di cui all’Allegato A della nota prot. 146127 del 15.5.2023, dunque i nomadi, anche i “proprietari delle aree elencati nell'allegato B della medesima nota prot. n. 146217 del 15/05/2023 di cui al punto precedente, anche qualora non siano responsabili degli illeciti (neppure a titolo di dolo o colpa)”, non essendo a tal fine pertinente il richiamo svolto dal Comune alla sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, n. 3/2021.
Del tutto inconferente è poi il richiamo per cui “la rimozione dei rifiuti abbandonati rientrerebbe anche tra le misure di prevenzione (…) e, come tali, dette misure di prevenzione devono essere obbligatoriamente eseguite non solo dai soggetti responsabili, ma anche dai proprietari delle aree ai sensi dell'art. 245, comma 2, del D.Igs. n. 152/2006”, in quanto la norma riguarda le attività di bonifica di un sito inquinato, che richiede una serie di accertamenti specifici non operati nel caso di specie, e l’adozione di misure previste dall’art. 240 T.U. Ambiente;
- II Violazione dell’art. 192 del d.lgs. 152/2006 sotto ulteriore profilo. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Ingiustizia manifesta, in quanto, comunque, il Comune ha omesso di svolgere accertamenti, in contraddittorio con i soggetti interessati, prima di affermarne la loro responsabilità ai fini dell’ordine di rimozione dei rifiuti.
Dalla relazione istruttoria, peraltro del marzo 2022, emerge inoltre che a seguito del sequestro preventivo, nel corso del 2016 il Comune è stato individuato come “custode giudiziale delle aree incaricato di realizzare le necessarie attività di ripristino e bonifica”, avendone quindi la piena disponibilità, ma ciò nonostante, come si legge nella stessa relazione, il Comune stesso non è riuscito ad impedire ulteriori attività illecite sulle aree (in particolare roghi appiccati nel 2020 e presenza di rifiuti nel 2021).
- III Violazione del principio di buona fede e correttezza nell’agire dell’amministrazione. Violazione dell’art. 1 della L. 241 del 1990.
3. Resiste in giudizio il Comune di Cagliari, che ha richiesto il rigetto del ricorso siccome infondato.
4. Con ordinanza cautelare n. 220 del 6.9.2023 è stata disposta la sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato, in quanto si è “ritenuta prima facie fondata nel merito la censura di insussistenza del presupposto soggettivo di cui all’art. 192 D. Lgs. n. 152 del 2006, atteso che l’abbandono dei rifiuti oggetto dell’ordinanza sindacale non risulta nel caso in esame imputabile ai proprietari dell’area a titolo di dolo o colpa, non potendosi ragionevolmente prevedere l’occupazione delle aree da parte di un gruppo di nomadi, ed avendo essi prontamente attivato le Autorità competenti non appena avuto notizia dell’accaduto”, nonché si sono “ritenute del pari prima facie fondate, salvi i necessari approfondimenti in sede di merito, le censure contenute in ricorso in ordine alla parte del provvedimento relativa alle misure di prevenzione e all’art. 245 comma 2 del D. Lgs. n. 156/2006, riguardanti il diverso ed eventuale procedimento di bonifica, di competenza della Provincia”.
5. All’udienza pubblica del 24.01.2024, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.
6. Il ricorso è fondato e deve essere accolto.
In diritto, vale ricordare che l’art. 192 del Codice dell’Ambiente, nel vietare le condotte di abbandono e deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo (comma 1), nonché l'immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee (comma 2), al successivo comma 3 prevede che il Sindaco possa adottare una ordinanza di rimozione, di avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed di ripristino dello stato dei luoghi nei confronti del responsabile delle violazioni, nonché del proprietario e dei titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, “ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”.
Con riferimento, per quanto qui rileva, ai soggetti passivi destinatari dell’ordinanza, in linea generale, la giurisprudenza amministrativa richiede un serio accertamento della responsabilità del proprietario, ancorché questo possa essere fondato su presunzioni e nei limiti dell'esigibilità, dovendosi escludere, anche alla luce del diritto europeo, la configurabilità di una responsabilità da posizione o oggettiva (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 7 giugno 2018, n. 3430).
Peraltro, la giurisprudenza della Corte di Cassazione, spesso richiamata anche dalla giurisprudenza amministrativa, descrive la posizione del proprietario colpevole nel senso che “le esigenze di tutela ambientale sottese alla norma citata rendono evidente che il riferimento a chi è titolare di diritti reali o personali di godimento va inteso in senso lato, essendo destinato a comprendere qualunque soggetto si trovi con l'area interessata in un rapporto, anche di mero fatto, tale da consentirgli - e per ciò stesso imporgli - di esercitare una funzione di protezione e custodia finalizzata ad evitare che l'area medesima possa essere adibita a discarica abusiva di rifiuti nocivi per la salvaguardia dell'ambiente; per altro verso, il requisito della colpa postulato" dall'art. 192, comma 3 del d.lgs. n. 152 del 2016 ben può consistere proprio nell'omissione degli accorgimenti e delle cautele che l'ordinaria diligenza suggerisce per realizzare un'efficace custodia e protezione dell'area, così impedendo che possano essere in essa indebitamente depositati rifiuti nocivi” (Cass. Civ., Sez. III, 9 luglio 2020, n. 14612).
Applicando tali coordinate ermeneutiche, recente giurisprudenza amministrativa ha, ad esempio, valorizzato quali indici concreti della colpa del proprietario, per omessa adozione delle cautele per custodia e protezione richieste dalla diligenza ordinaria, la non ampiezza eccessiva della proprietà da proteggere, l'oggettiva presenza di varchi nel perimetro, la conoscenza/consapevolezza protratta per anni del deposito incontrollato di rifiuti da parte di estranei senza che fosse esperita alcuna iniziativa volta a riprendere pieno possesso dell'edificio e/o ad impedire la protrazione dell'illecito abbandono di rifiuti (T.A.R. Lombardia, Sez. III, 11 marzo 2021, n. 635).
In merito agli strumenti di protezione dell'area che il proprietario deve adottare per scongiurare il pericolo di abbandono, da parte di terzi, di rifiuti sull'area, la giurisprudenza ha però escluso che l'omessa recinzione del suolo costituisca, ex se, un indice di negligenza nella vigilanza sul fondo da parte del proprietario, essendo oltre tutto le recinzioni scarsamente dissuasive in determinati contesti, argomentando altresì come, ai sensi dell'art. 841 c.c., la recinzione dell'area costituisca una facoltà del proprietario, la cui scelta di non avvalersene non può costituire di per sé fatto colposo ovvero la scelta di implementarla onere ai sensi dell'ordinaria diligenza. Nello stesso senso, si esclude che costituisca onere da assolvere l'implementazione di un sistema di video-sorveglianza, stanti gli alti costi di acquisto e manutenzione, nonché, in presenza di una illecita occupazione, non costituisce onere del proprietario la dimostrazione di aver proposto azione possessoria davanti al giudice civile, essendo sufficiente, al contrario, che egli segnali all'autorità amministrativa l'occupazione da parte dei terzi (Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 3 dicembre 2020, n. 7657; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. III, 3 marzo 2020, n. 495).
7. Al lume di tali considerazioni, deve ritenersi che, nel caso di specie, ai proprietari ricorrenti non possa essere considerato soggettivamente imputabile l’abbandono dei rifiuti.
In senso contrario, depongono gli elementi istruttori pacificamente acquisiti e sopra già riportati e, in particolare, quelli seguenti.
In primo luogo, i ricorrenti, a seguito dell’occupazione del terreno da parte dei nomadi, come loro comunicato dal Comune in data 1.6.2015 (doc. 4), non hanno potuto autonomamente operare la liberazione del terreno, stante la circostanza, dagli stessi riferita nella denuncia alla Procura della Repubblica, circa il numero elevato degli occupanti e la loro reazione con violenza e minaccia al tentativo dei ricorrenti di ottenere la restituzione bonaria del terreno (doc. 6 p. 3).
La circostanza fattuale così descritta e allegata dai ricorrenti anche nel ricorso, già di per sé altamente verosimile, non è stata specificamente contestata dal Comune e deve dunque considerarsi provata ex art. 64, comma 2 c.p.a.
In secondo luogo, a cagione di tale situazione, i ricorrenti si sono prontamente attivati, dapprima con una denuncia resa ai Carabinieri della Stazione di Monserrato il 10.6.2015 (doc. 5), nonché hanno presentato in data 15.6.2015 la citata denuncia querela alla Procura della Repubblica di Cagliari (doc. 6).
Tali circostanze sono anche state rappresentate al Comune in data 1 ottobre 2015 (doc. 7).
Infine, dalla denuncia è scaturito un procedimento penale (RNR 10477/2016) nell’ambito del quale il GIP di Cagliari in data 25 novembre 2016 ha ordinato il sequestro preventivo delle aree occupate dal campo nomadi (tra cui anche un’ampia porzione del terreno di proprietà dei ricorrenti) (doc. 8) e il processo si è concluso con la condanna dei nomadi occupanti le aree in quanto riconosciuti quali autori e responsabili dei reati contestati dalla Procura, accertando l’estraneità ai fatti contestati dei ricorrenti che sono stati qualificati quali persone danneggiate ed è stato riconosciuto a loro favore il risarcimento dei danni (doc. 16).
Orbene, ad avviso del Collegio, tali elementi fattuali provati nel presente giudizio, devono essere considerati sufficienti per escludere una responsabilità colposa omissiva, nei limiti ricostruiti dalla sopra riportata giurisprudenza, dei proprietari ricorrenti, i quali hanno posto in essere tutte le condotte che l’ordinaria diligenza imponeva in capo agli stessi non appena avuto notizia dell’occupazione.
Peraltro deve rilevarsi che, come detto, in data 25 novembre 2016 l’area è stata sottoposta a sequestro preventivo da parte del Giudice penale, potendo allora trovare applicazione l’ulteriore assunto giurisprudenziale per cui la colpa del proprietario deve essere esclusa laddove il proprietario non abbia la disponibilità dell’area in quanto sia stata sottoposta a sequestro penale (T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. II, 28 gennaio 2021, n. 122).
Peraltro, nel caso che occupa, è lo stesso Comune di Cagliari ad essere stato nominato custode giudiziario in seno al procedimento penale.
E, quanto al periodo antecedente il decreto di sequestro, si è sopra già esaminato il compendio di azioni poste in essere dai ricorrenti per cercare di far fronte alla segnalazione ricevuta circa l’occupazione dei propri terreni con possibile deposito dei rifiuti, come dimostra anche l’esito del processo penale.
Non è dunque sufficiente per il Comune limitarsi a richiamare la circostanza inerente all’omessa recinzione, nonché all’omessa attivazione del procedimento civile, nelle forme dell’azione di spoglio ex art. 1168 ss. c.c. e art. 703 ss. c.p.c., per procurarsi il titolo esecutivo da mettere in esecuzione, poiché la necessità di tali azioni al fine di escludere la responsabilità del proprietario è già stata esclusa dalla sopra riportata giurisprudenza, soprattutto quando, come nel caso di specie, è emersa addirittura la maggior difficoltà di ottenere lo sgombero dell’area da parte dei nomadi con i ben più incisivi strumenti stimolati dai ricorrenti e comportanti l’intervento della forza pubblica.
In altre parole, alla luce degli elementi fattuali acquisiti in giudizio, non può ritenersi che la presenza di una recinzione o l’eventuale avvio di un’azione civile avrebbe consentito di evitare il verificarsi dell’evento, con ciò escludendosi la sussistenza del profilo di responsabilità colposa in capo ai ricorrenti, sotto il profilo della c.d. causalità della colpa sub specie di comportamento alternativo lecito.
E d’altronde, come emerge chiaramente anche dalla giurisprudenza amministrativa consolidata e che si è sin qui richiamata, la responsabilità per abbandono dei rifiuti non è una responsabilità oggettiva o per colpa presunta, bensì una vera e propria responsabilità colpevole; con la rilevantissima conseguenza che la prova in ordine alla colpa del proprietario in merito all'abbandono dei rifiuti deve essere offerta dall'amministrazione e deve essere fondata su accertamenti di fatto, in contraddittorio con l'interessato, che risultino da una congrua motivazione del provvedimento, pena la sua illegittimità.
8. Quanto infine all’inciso motivazionale per cui la rimozione dei rifiuti abbandonati sarebbe comunque da porre a carico dei proprietari quale misura di prevenzione ex art. 245, comma 2 del Codice dell’Ambiente, lo stesso è del pari illegittimo.
Invero, il richiamo confonde due istituti tra loro distinti ed autonomi, quali quello della rimozione dei rifiuti e quello della bonifica dei suoli: le discipline previste dall'art. 192 e dagli artt. 239 e ss. del Codice dell'Ambiente rispondono infatti a presupposti ben diversi, dovendosi ricordare che “l'assenza di materiale inquinante è circostanza del tutto ininfluente ai fini dell'emanazione dell'ordine di rimozione di rifiuti ai sensi dell'art. 192 t.u. ambientale. Quest'ultimo risulta infatti legittimamente emanato al ricorrere del presupposto consistente nell'esistenza di un deposito incontrollato di rifiuti, a prescindere dalla loro potenzialità inquinante. Tale ulteriore presupposto fonda infatti il diverso provvedimento consistente nell'ordine di bonifica dei terreni contaminati ex artt. 244 e 245 d.lgs. n. 152/2006” (Cons. Stato, Sez. V, 26 novembre 2013, n. 5609).
Come è intuibile, il provvedimento impugnato non svolge – né potrebbe svolgere – alcuna motivazione in merito all’effettivo inquinamento dei suoli, ciò anche poiché, come ricordato già in sede cautelare, il Comune non è l’ente competente allo svolgimento del procedimento di bonifica dei suoli, il quale è di competenza della Provincia.
9. In conclusione, il ricorso è fondato e deve essere accolto e, per l’effetto, devono essere annullati gli atti impugnati.
Le spese del giudizio, stante la particolarità e complessità, anche fattuale, della vicenda sottesa alla controversia, possono essere integralmente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti del giudizio.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 7 febbraio 2024 con l'intervento dei magistrati:
Marco Buricelli, Presidente
Gabriele Serra, Primo Referendario, Estensore
Roberto Montixi, Referendario

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE
Gabriele Serra

Marco Buricelli

IL SEGRETARIO
depositata il 21 febbraio 2024