End of waste: le nuove regole dal 3 novembre (L. 128/19)
di Stefano MAGLIA
Sulla Gazzetta Ufficiale del 2 novembre 2019 è pubblicata la L. 128 del 2 novembre (in vigore dal giorno successivo), ovvero la legge di conversione del DL. 3 settembre 2019, n. 101, “recante disposizioni urgenti per la tutela del lavoro e per la risoluzione di crisi aziendali”, la quale, all’art. 14 bis, contiene la riforma della “cessazione della qualifica di rifiuto”, comunemente identificata come “End of waste”.
Dunque dopo soli pochi mesi (da giugno 2019) dalla sciagurata precedente “riforma” dell’art. 184 ter T.U.A. conseguente alla altrettanto sciagurata sentenza del Consiglio di Stato del febbraio 2018, il legislatore cerca di dare una risposta più convincente e “sensata” alla drammatica situazione che si è venuta a creare nel nostro Paese per ciò che concerne uno dei cardini della “circular economy”, ovvero il recupero dei rifiuti.
Rimandando alla seconda parte di questo commento per una breve analisi anche di quanto prevede in argomento la L. 117/2019 (Legge di delegazione europea 2018), incredibilmente in vigore dal giorno prima (due novembre!), proviamo a riassumere per sommi capi, alla luce di un’interpretazione letterale della norma, gli elementi essenziali della riforma operata dall’art. 14 bis.
1.
“Art. 14 bis
Cessazione della qualifica di rifiuto
1. La lettera a) del comma 1 dell'articolo 184-ter del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, è sostituita dalla seguente:
«a) la sostanza o l'oggetto sono destinati a essere utilizzati per scopi specifici».”
Commento: modificato in modo ancor più esplicativo il testo precedente della lett. a) dell’art. 184 ter che riportava “la sostanza o l’oggetto è comunemente utilizzato per scopi specifici”, rimarcando la necessità probatoria dell’effettivo utilizzo.
2.
“2. All'articolo 184-ter del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, il comma 3 e' sostituito dal seguente:
«3. In mancanza di criteri specifici adottati ai sensi del comma 2, le autorizzazioni di cui agli articoli 208, 209 e 211 e di cui al titolo III-bis della parte seconda del presente decreto, per lo svolgimento di operazioni di recupero ai sensi del presente articolo, sono rilasciate o rinnovate nel rispetto delle condizioni di cui all'articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, e sulla base di criteri dettagliati, definiti nell'ambito dei medesimi procedimenti autorizzatori, che includono:
a) materiali di rifiuto in entrata ammissibili ai fini dell'operazione di recupero;
b) processi e tecniche di trattamento consentiti;
c) criteri di qualità per i materiali di cui è cessata la qualifica di rifiuto ottenuti all'operazione di recupero in linea con le norme di prodotto applicabili, compresi i valori limite per le sostanze inquinanti, se necessario;
d) requisiti affinché i sistemi di gestione dimostrino il rispetto dei criteri relativi alla cessazione della qualifica di rifiuto, compresi il controllo della qualità, l'automonitoraggio e l'accreditamento, se del caso;
e) un requisito relativo alla dichiarazione di conformità.”
Commento: questo è il punto centrale e assolutamente condivisibile (a parte qualche evitabile strafalcione: per esempio come possono esistere “materiali di rifiuto”?). Sostanzialmente si afferma – finalmente! – che in mancanza di Regolamenti UE o Decreti nazionali “EoW” le autorità locali riprendono il potere/dovere di autorizzare caso per caso in procedura ordinaria (ex art. 208 TUA o AIA), rilasciando o rinnovando le medesime nel rispetto non solo delle condizioni generali previste dal comma 1, ma anche nel rispetto di prescrizioni che dovranno necessariamente includere i cinque punti elencati dalla lett. a) a e).
3.
“In mancanza di criteri specifici adottati ai sensi del comma 2, continuano ad applicarsi, quanto alle procedure semplificate per il recupero dei rifiuti, le disposizioni di cui al decreto del Ministro dell'ambiente 5 febbraio 1998, pubblicato nel supplemento ordinario n. 72 alla Gazzetta Ufficiale n. 88 del 16 aprile 1998, e ai regolamenti di cui ai decreti del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio 12 giugno 2002, n. 161, e 17 novembre 2005, n. 269». “
Commento: nulla di nuovo. Sostanzialmente si rammenta che con riferimento alle procedure semplificate di recupero si continuano ad applicare il DM 5 febbraio 1998 ed il DM 161/2002.
4.
«3-bis. Le autorità competenti al rilascio delle autorizzazioni di cui al comma 3 comunicano all'ISPRA i nuovi provvedimenti autorizzatori adottati, riesaminati o rinnovati, entro dieci giorni dalla notifica degli stessi al soggetto istante. “
Commento: una volta rilasciata l’autorizzazione la provincia/regione comunica all’ISPRA entro 10 giorni il provvedimento autorizzatorio.
5.
“3-ter. L'ISPRA o l'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente territorialmente competente delegata dal predetto Istituto controlla a campione, sentita l'autorità competente di cui al comma 3-bis, in contraddittorio con il soggetto interessato, la conformità delle modalità operative e gestionali degli impianti, ivi compresi i rifiuti in ingresso, i processi di recupero e le sostanze o oggetti in uscita, agli atti autorizzatori rilasciati nonché alle condizioni di cui al comma 1, redigendo, in caso di non conformità, apposita relazione. Il procedimento di controllo si conclude entro sessanta giorni dall'inizio della verifica. L'ISPRA o l'Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente delegata comunica entro quindici giorni gli esiti della verifica al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. Al fine di assicurare l'armonizzazione, l'efficacia e l'omogeneità dei controlli di cui al presente comma sul territorio nazionale, si applicano gli articoli 4, comma 4, e 6 della legge 28 giugno 2016, n. 132.
3-quater. Ricevuta la comunicazione di cui al comma 3-ter, il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, nei sessanta giorni successivi, adotta proprie conclusioni, motivando l'eventuale mancato recepimento degli esiti dell'istruttoria contenuti nella relazione di cui al comma 3-ter, e le trasmette all'autorità competente. L'autorità competente avvia un procedimento finalizzato all'adeguamento degli impianti, da parte del soggetto interessato, alle conclusioni di cui al presente comma, disponendo, in caso di mancato adeguamento, la revoca dell'autorizzazione e dando tempestiva comunicazione della conclusione del procedimento al Ministero medesimo. Resta salva la possibilità per l'autorità competente di adottare provvedimenti di natura cautelare.
3-quinquies. Decorsi centottanta giorni dalla comunicazione all'autorità competente, ove il procedimento di cui al comma 3-quater non risulti avviato o concluso, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare può provvedere, in via sostitutiva e previa diffida, anche mediante un commissario ad acta, all'adozione dei provvedimenti di cui al comma 3-quater. Al commissario non è dovuto alcun compenso per lo svolgimento delle funzioni attribuite ai sensi del presente comma e il medesimo commissario non ha diritto a gettoni, rimborsi di spese o altri emolumenti, comunque denominati.
3-sexies. Con cadenza annuale, l'ISPRA redige una relazione sulle verifiche e i controlli effettuati nel corso dell'anno ai sensi del comma 3-ter e la comunica al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare entro il 31 dicembre. “
Commento: Da qui inizia la “roulette russa”. A prescindere che siamo tutti ovviamente favorevoli al diritto/dovere di vigilanza su tali provvedimenti (nel punto si rimanda, tra l’altro, a quanto esplicitamente affermato anche dalla fondamentale sentenza del 28 marzo 2019 della Corte Giust. UE) e della necessità di una doverosa tracciabilità e trasparenza, leggendo queste disposizioni si rileva una indubbia ed eccessiva burocratizzazione di tale verifica, che parte – addirittura – da un controllo “a campione”. Che senso ha? Non sarebbe meglio un controllo “a tutti”, ma con tempi e modalità certe? Si pensi per esempio ad un’azienda che finalmente ottiene un’autorizzazione per un’attività al recupero di rifiuti la quale, a campione, potrebbe dover attendere oltre un anno prima di poter lavorare con certezza e “serenità”, mentre magari un suo concorrente “non a campione” se ne sta bel tranquillo. E si pensi ai dubbi che possono nascere nei confronti dell’ARPA locale che “a campione” sceglie un’azienda anziché un’altra. Sicuramente questo è il lato più oscuro e non condivisibile della riforma, probabilmente frutto della solita strategia della tensione per cui chiunque abbia a che fare coi rifiuti è un delinquente e chiunque autorizza un corrotto. Siamo sicuri che ciò darà più “serenità di giudizio” alle “autorità competenti”. Bah, ho i miei fondati dubbi….
6.
“3-septies. Al fine del rispetto dei principi di trasparenza e di pubblicità, è istituito presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare il registro nazionale per la raccolta delle autorizzazioni rilasciate e delle procedure semplificate concluse ai sensi del presente articolo. Le autorità competenti, al momento del rilascio, comunicano al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare i nuovi provvedimenti autorizzatori emessi, riesaminati e rinnovati nonché gli esiti delle procedure semplificate avviate per l'inizio di operazioni di recupero di rifiuti ai fini del presente articolo. Con decreto non avente natura regolamentare del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, sono definite le modalità di funzionamento e di organizzazione del registro di cui al presente comma. A far data dall'effettiva operatività del registro di cui al presente comma, la comunicazione di cui al comma 3-bis si intende assolta con la sola comunicazione al registro. Alle attività di cui al presente comma le amministrazioni provvedono con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.».
4. Le autorità competenti provvedono agli adempimenti di cui all'articolo 184-ter, comma 3-septies, secondo periodo, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto relativamente alle autorizzazioni rilasciate, per l'avvio di operazioni di recupero di rifiuti ai fini del citato articolo 184-ter, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. “
Commento: Senz’altro una buona cosa l’istituzione di questo “Registro nazionale”, specialmente se sarà liberamente consultabile da chiunque, con il massimo della trasparenza ed efficacia, tipo l’elenco che si può trovare sul sito dell’Albo Gestori Ambientali. Per quanto riguarda i tempi e le modalità tutto dipenderà da un DM i cui tempi – appunto – sono attualmente indecifrabili.
7.
“5. Al fine di assicurare lo svolgimento delle attività istruttorie concernenti l'adozione dei decreti di cui al comma 2 dell'articolo 184-ter del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, è istituito un gruppo di lavoro presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. A tale scopo il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare è autorizzato a individuare cinque unità di personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ad esclusione del personale docente, educativo e
amministrativo tecnico e ausiliario delle istituzioni scolastiche, di cui almeno due con competenze giuridiche e le restanti con competenze di natura tecnico-scientifica, da collocare presso l'ufficio legislativo del medesimo Ministero. Le predette unità possono essere scelte dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare tra i dipendenti pubblici in posizione di comando, distacco, fuori ruolo o analoga posizione prevista dall'ordinamento di appartenenza, ai sensi dell'articolo 17, comma 14, della legge 15 maggio 1997, n. 127. All'atto del collocamento in comando, distacco, fuori ruolo o analoga posizione è reso indisponibile, per tutta la durata del comando, distacco, fuori ruolo o analoga posizione, un numero di posti nella dotazione organica dell'amministrazione di
provenienza, equivalente dal punto di vista finanziario. In alternativa, possono essere stipulati fino a cinque contratti libero-professionali, mediante procedura selettiva per titoli e colloquio, per il reperimento di personale, anche estraneo alla pubblica amministrazione, in possesso delle competenze di cui al secondo periodo. Per le finalità di cui al presente comma e'
autorizzata la spesa di 200.000 euro annui per ciascuno degli anni dal 2020 al 2024.
6. Agli oneri di cui al comma 5, pari a 200.000 euro per ciascuno degli anni dal 2020 al 2024, si provvede mediante corrispondente riduzione delle proiezioni dello stanziamento del fondo speciale di parte corrente iscritto, ai fini del bilancio triennale 2019-2021, nell'ambito del programma "Fondi di riserva e speciali" della missione "Fondi da ripartire" dello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze per l'anno 2019, allo scopo parzialmente utilizzando l'accantonamento relativo al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare. “
Commento: Qui si ritorna ai fantomatici decreti nazionali EoW (tipo quello dei pannolini, per intenderci), con riferimento ai quali è istituito un gruppo di lavoro presso il ministero composto da 5 dipendenti pubblici che lavorerà per cinque anni per una spesa complessiva di un milione di euro. Auguri per la scelta e buon lavoro.
8.
“7. Entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti di cui all'articolo 184-ter, comma 2, del decreto legislativo n. 152 del 2006, i titolari delle autorizzazioni di cui agli articoli 208, 209 e 211 e di cui al titolo III-bis della parte seconda del predetto decreto legislativo, rilasciate o rinnovate successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, nonche' coloro che svolgono attivita' di recupero in base ad una procedura semplificata avviata successivamente alla predetta data di entrata in vigore, presentano alle autorità competenti istanza di aggiornamento alle disposizioni definite dai decreti predetti. La mancata presentazione dell'istanza di aggiornamento, nel termine indicato dal periodo precedente, determina la sospensione dell'attivita' oggetto di autorizzazione o di procedura semplificata. “
Commento: Se e quando verranno emanati i “DM EoW”, entro 6 mesi i titolari delle autorizzazioni ordinarie dovranno presentare alle autorità competenti istanza di aggiornamento, pena la sospensione dell’autorizzazione. Ok, ma entro quando l’autorità competente dovrà rispondere all’”istanza”?
9.
“8. Le autorizzazioni di cui agli articoli 208, 209 e 211 e di cui al titolo III-bis della parte seconda del decreto legislativo n. 152 del 2006, in essere alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto o per le quali è in corso un procedimento di rinnovo o che risultano scadute ma per le quali è presentata un'istanza di rinnovo entro centoventi giorni dalla predetta data di entrata in vigore, sono fatte salve e sono rinnovate nel rispetto delle disposizioni di cui all'articolo 184-ter, comma 3, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152. In ogni caso si applicano gli obblighi di aggiornamento di cui al comma 7, nei termini e con le modalità ivi previste. “
Commento: Finalmente una parola chiara sulle autorizzazioni attualmente in essere: per fortuna “sono fatte salve”. E ci mancava altro?!
10.
“9. Gli obblighi di comunicazione di cui al comma 3-bis dell'articolo 184-ter del decreto legislativo n. 152 del 2006 si applicano anche alle autorizzazioni gia' rilasciate alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. Le autorita' competenti effettuano i prescritti adempimenti, nei confronti dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), nel termine di centoventi giorni dalla predetta data di entrata in vigore. “
Commento: Ovviamente tutti gli obblighi di “comunicazione” si applicano anche alle autorizzazioni in essere, i cui titolari dovranno ottemperare entro i primi giorni di marzo 2020. Segnatelo in agenda!
11.
“10. Dall'attuazione del presente articolo, ad eccezione di quanto previsto ai commi 5 e 6, non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Le amministrazioni pubbliche interessate provvedono con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.».”
Commento: A parte quel milione di cui al punto 7….
A completamento di questa disamina “letterale”, segnaliamo in conclusione anche quanto dispone in argomento la nuova legge di delegazione europea.
Per uno strano intreccio temporale, dal 2 novembre è entrata in vigore anche la L. 4 ottobre 2019, n. 117 (Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea - Legge di delegazione europea 2018) che contiene – tra l’altro – alcune importantissime novità, con particolare riferimento alle direttive “Circular Economy”.
Com’è tipico di qualsiasi legge delega, anche questa obbliga il Governo ad emanare – entro i quattro mesi antecedenti a quello di recepimento indicato in ciascuna delle direttive richiamate nell’allegato A, oppure entro il 2 febbraio 2020 in caso di direttive i cui termini sono già scaduti – decreti legislativi di recepimento di numerose direttive europee, la maggior parte delle quali in campo ambientale.
Attenzione: questa legge di delegazione stabilisce dunque i principi che “dovranno” essere contenuti nei successi D.L.vi e pertanto – attualmente – non possiedono ancora un valore “precettivo”, ma un mero valore “interpretativo”, peraltro di carattere primario.
Il primo articolo in questione è l’11, relativo a organismi nocivi per le piante, a disposizioni su alimenti e mangimi, nonché alla salute degli animali e all’adeguamento della normativa nazionale in materia di sementi e piante da frutto. Anche l’art. 12 si occupa di alimenti, mangimi e salute degli animali, con particolare riferimento ai relativi controlli.
L’art. 13 delega il Governo a recepire la Dir. (UE) 2018/410, in tema di riduzione delle emissioni, promuovendo investimenti a favore delle basse emissioni di carbonio, con particolare riferimento al trasporto aereo.
Con l’art. 14 si inizia ad occuparsi delle prima direttiva UE “Circular Economy”, ovvero la n. 849/2018, di modifica delle dir. 2000/53/CE (veicoli fuori uso, cui è dedicato il comma 1, lett. a); dir. 2006/66/CE (pile e accumulatori, v. comma 1, lett. b) e dir. 2012/19/UE (rifiuti di apparecchiature elettriche ed elettroniche – RAEE, v. comma 1, lett. c). Con particolare riferimento ai RAEE, si segnala – tra l’altro – la volontà di favorire l’«uno contro zero» anche da parte dei distributori che non vendono AEE e di disciplinare il fine vita dei pannelli fotovoltaici.
L’art. 15 reca i principi e i criteri direttivi per l’attuazione della dir. UE 2018/850, relativa alle discariche. Si segnalano, in particolare, la lett. a (riforma dei criteri di ammissibilità dei rifiuti in discarica) e la lett. b (che prevede una nuova disciplina organica in materia di utilizzazione dei fanghi con modifica del D.L.vo n. 99/92).
L’art. 16 è probabilmente il più rilevante, contenendo i principi ed i criteri direttivi per recepire la dir. UE 2018/851 (sui rifiuti) e la dir. 2018/852 (sugli imballaggi) entro il 5 aprile 2020, ovvero tre mesi prima del previsto termine di recepimento (5 luglio 2020).
Mentre la lett. a) tratta dell’importante riforma della responsabilità estesa del produttore del prodotto, la lett b) si occupa dell’estensione del sistema di tracciabilità informatica dei rifiuti, con particolare riferimento ai FIR e MUD (al n. 2), alla semplificazione amministrativa a carico delle imprese (n. 4), all’acquisizione dei dati relativi alle autorizzazioni nel registro elettronico nazionale (n. 5, tema ripreso anche alla lett. e, n. 2), nonché alla revisione del sistema sanzionatorio.
La lett. c) tratta delle riforma delle definizioni e classificazioni, nonché della modifica della disciplina dell’assimilazione dei rifiuti speciali agli urbani.
La lett. d), poi, ipotizza una razionalizzazione del sistema tariffario dei rifiuti, mentre la lett. e) – di assoluto rilievo anche per le immediate ripercussioni “interpretative” – tratta di End of waste, ovvero della disciplina della cessazione della qualifica di rifiuto, in attuazione delle disposizioni dell’art. 6 della Dir. 2008/98/CE, come modificato dalla dir. UE 2018/851.
In tal senso sono riportati due principi di grande importanza: al punto 1) si dispone che “tutte le autorizzazioni in essere alla data di entrata in vigore del D.L.vo” che attuerà tale “lettera, siano fatte salve e possano essere rinnovate, unitamente alle autorizzazioni per le quali sia stata presentata l’istanza di rinnovo alla stessa data, nelle more dell’adozione dei decreti” (e, quindi, a prescindere dall’adozione di tali decreti!!!) e “nel rispetto dei criteri generali di cui all’art. 184-ter” del T.U.A.
È di tutta evidenza lo straordinario rilievo di tale puntualizzazione che purtroppo – per ora – ha solo un valore interpretativo, ma di importanza assoluta, che dovrà essere rispettato da subito (anche perché assolutamente in linea con la fondamentale sentenza della Corte di Giustizia UE del 28 marzo 2019) in ogni sede (si veda in proposito anche quanto prevede la lett. m al punto. 5.3, ove – tra le competenze dello Stato – segnala la predisposizione di mere “linee guida sui contenuti minimi delle autorizzazioni rilasciate ai sensi degli artt. 208, 215 e 216 del D.L.vo 152/06”!); al punto 2), invece, si prevede l’istituzione di un registro nazionale deputato alla raccolta delle autorizzazioni.
Mentre poi la lett. f) prevede misure per “promuovere il mercato dei prodotti e materiali riciclati e lo scambio di beni riutilizzabili” (sottoprodotti?), la lett. g) – e anche l’h) – tratta di rifiuti organici, compost e digestione anaerobica, la lett. i) si occupa della “prevenzione della formazione di rifiuti”, sottolineando che le “attività di riutilizzo” devono essere considerate come attività non soggette ad alcuna autorizzazione e la lett. l) tende al riordino dell’elenco dei rifiuti e delle caratteristiche di pericolo, adeguandosi – tra l’altro – al Reg. UE n. 1357/14 ed alla Decis. UE n. 955/14.
Da ultimo le lett. m) e n) trattano, rispettivamente, di razionalizzazione complessiva del sistema delle funzioni tra Stato ed enti territoriali (semplificando i procedimenti autorizzatori e normativi) e di disciplinare la raccolta di particolari tipologie di rifiuti, con particolare riferimento ai “rifiuti di costruzione e di demolizione”.
(tratto da TuttoAmbiente.it)
