Rifiuti inerti – EOW - dm n. 127/2024. Dichiarazione sostitutiva dpr 445/2000

di Cinzia SILVESTRI 

In occasione del Webinar del 16.10.2024 ¹ Studio Legale Ambiente ha approfondito una delle novità del nuovo Regolamento ovvero la “dichiarazione di conformità”, la dichiarazione sostitutiva (DPR n. 445/2000) che le Società sono tenute a sottoscrivere per poter essere “autorizzate” alla cessazione della qualifica del rifiuto (EOW) – art. 184-ter Dlgs. 152/2006.

Il DM n. 127/2024 è Regolamento (vigente dal 26.9.2024) dedicato ai rifiuti da costruzione, demolizione e inerti. Il Regolamento - che sostituisce/abroga il Regolamento n. 152/2022 - ha forza vincolante per i destinatari e trova radici nell’art. 184-ter Dlgs. 152/2006².

L’intento del legislatore è di agevolare la cessazione della qualifica di rifiuto ed evitare discariche/smaltimenti nel rispetto della economia circolare. L’art. 184-ter citato ed il regolamento conseguente, reagiscono alla necessità e utilità di recuperare rifiuti che diventano beni che possono a loro volta essere impiegati nuovamente. Tutto passa attraverso il recupero.

Tuttavia, il buon intento del legislatore, crea costi, adempimenti, applicazione di nuove tecnologie; costi che spesso le imprese non sono in grado di sostenere e dunque chiedono proroghe alle proprie autorizzazioni, attendono fino all’ultimo momento gli adeguamenti al Regolamento. Impedimenti oggettivi che ostacolano il cammino verso l’economia circolare.

Si aggiunge la difficoltà di trovare il giusto equilibrio tra la semplificazione e accelerazione dei processi che portano alla economia circolare, di cui EOW ³ è espressione, e il dovere di controllo attribuito alla P.A., tenuta a verificare l’esistenza dei criteri e requisiti che portano all’ End of waste – cessazione qualifica rifiuto.

Imprese e Amministrazioni viaggiano a due velocità che non si raggiungono mai, binari paralleli. I costi e le responsabilità sono tutti in capo alle società. I tempi governati dalle pubbliche amministrazioni. Le difficoltà di adeguamento portano spesso a continuare nello smaltimento laddove la progressione verso la cessazione della qualifica del rifiuto è troppo gravosa.

Si aggiunge anche la difficile comprensione della norma che richiede letture esperte, la conoscenza non solo della base tecnica ma anche delle conseguenze giuridiche di certe omissioni.

Ciò premesso è possibile valutare un primo tema.

Dichiarazione di conformità.

1. Art. 2 DM n. 127/2024

L'articolo 2 lett. i) del DM modifica la definizione di “dichiarazione di conformità”.

Il previgente testo (DM 152/2022) la dichiarazione di conformità aveva ad oggetto la dichiarazione sostitutiva del solo atto di notorietà.

Il nuovo testo invece amplia il riferimento anche alle certificazioni e richiama espressamente le norme impositive e sanzionatorie nel caso in cui la dichiarazione sia mendace.

La dichiarazione di conformità è sostitutiva (nel DM 127/32024)

1. di certificazioni e

2. dell'atto di notorietà

3. ed è rilasciata dal produttore, indicando e richiamando espressamente le norme del decreto del presidente della Repubblica n. 445/2000 gli articoli 46 e 47 e attestante, dice il nuovo DM, le caratteristiche dell'aggregato recuperato.

2. DPR n. 445/2000, alcune nozioni utili – dichiarazione mendace

Spesso chi sottoscrive i moduli che esprimono la dichiarazione di conformità non comprende esattamente le conseguenze e l’importanza di quello che sottoscrive.

Le dichiarazioni sostitutive si dividono in due parti:

1. dichiarazione sostitutive di certificazioni di cui all'articolo 46 del DPR e

2. le dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà all'articolo 47.

Quando si richiama la certificazione - ai sensi dell'articolo 46 DPR 445/2000 – si intende la riproduzione di dati che sono presenti già negli archivi, nei registri della pubblica amministrazione. S i chiede di certificare la propria data di nascita, ad esempio.

L'atto di notorietà, invece, si muove in ambito diverso, esula da dati che esistono nei registri della pubblica amministrazione e chiede, al soggetto istante, di indicare fatti, stati e qualità della persona che siano a conoscenza diretta dell'interessato. In materia urbanistica, la dichiarazione della data di realizzazione o della consistenza originaria di un immobile abusivo: non c'è nei pubblici registri ma si chiede di dichiararlo.

È giusto precisare che la dichiarazione sulla certificazione o su atto di notorietà ha valore esclusivamente interno al rapporto tra la pubblica amministrazione e privati ovvero nei procedimenti amministrativi. Queste dichiarazioni non hanno valore al di fuori di questo contesto, non hanno un valore probatorio intrinseco, ad esempio, utile in un processo amministrativo, civile. Semmai potranno valere come indizi ma certo non hanno valore di prova.

Un'altra caratteristica delle dichiarazioni sostitutive, entrambe, è di soddisfare la finalità di rendere più celere il procedimento di alleggerirlo, salvo i controlli della pubblica amministrazione.

Ebbene. La dichiarazione mendace porta un immediato effetto che è quello della caducazione della domanda, dell'istanza per la quale si chiede l'agevolazione o il procedimento amministrativo.

Bisogna precisare che le dichiarazioni sostitutive di certificazione o atto di notorietà si intendono come se fossero fatte avanti a un pubblico ufficiale; questo attiva anche il reato di cui all'articolo 483 del codice penale (che richiede però dichiarazione su atto pubblico).

L'articolo 483, è bene sottolinearlo, incrimina il privato che attesta al pubblico ufficiale fatti dai quali l'atto è destinato a provare la verità, pensiamo alla data e luogo di nascita, alla residenza, alla cittadinanza, allo stato di famiglia a qualità personali che siano a diretta conoscenza dell'interessato. Si comprende che la dichiarazione veritiera del privato scatena determinati effetti proprio grazie alla dichiarazione che viene ricevuta dal pubblico ufficiale. Si pensi ad esempio al rinnovo del passaporto. Si colpisce il fatto che la dichiarazione mendace ha attivato l’ottenimento di un provvedimento.

La novella ha ampliato le dichiarazioni verità a cui è tenuto l'istante e le relative responsabilità.

3. Art. 5 DM N. 127/2024

Il nuovo testo all'articolo 5 viene modificato nel titolo aggiungendo la responsabilità del produttore e dunque indica:

1. responsabilità del produttore

2. dichiarazione di conformità

3. le modalità di detenzione dei campioni

4. Art. 5 comma 1 DM n. 127/2024

Il vecchio testo dell'articolo 5 (DM 152/2022) era dedicato alla dichiarazione di conformità e alla modalità di detenzione dei campioni. Il primo comma descriveva le conformità precisando che il produttore del rifiuto destinato alla produzione di aggregato recuperato è responsabile

1. della corretta attribuzione dei codici dei rifiuti e

2. delle caratteristiche di pericolo dei rifiuti nonché

3. della compilazione del formulario di identificazione del rifiuto.

Il primo comma dell’art. 5 rimane invariato nel DM 127/2024, richiamando gli articoli 184,188,193 Dlgs. 152/2006, che disciplinano la responsabilità del produttore e i FIR e rinnova le responsabilità del produttore: codice rifiuti - caratteristiche pericolo - formulario.

5. Art. 5 comma 2 DM n. 127/2024 prima parte - termini

Il vecchio testo dell'articolo 5 comma 2 (DM 152/2022), indicava che il rispetto dei criteri di cui all’art. 3 è attestato dal produttore di aggregato recuperato mediante, si badi, la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà: si riferiva solo all’atto di notorietà - articolo 47 del DPR n. 445 del 2000.

La dichiarazione sostitutiva doveva essere redatta per ciascun lotto di aggregato recuperato prodotto e inviata (modulo) all'arpa e all'autorità competente.

Il nuovo testo (DM n. 127/2024) conferma che il rispetto dei criteri di cui all'articolo 3 è sempre attestato dal produttore di aggregato recuperato mediante la dichiarazione sostitutiva, attenzione,

1. di certificazioni e

2. di atto di notorietà

richiamando espressamente gli articoli 46 e 47 del DPR445 del 2000. Anche in questo caso la dichiarazione di conformità è inviata all'autorità competente e all'arpa territorialmente competente.

Il comma 2 dell'articolo 5 inserisce, con novità, termini per l’invio alle autorità della dichiarazione di conformità:

1. il termine di sei mesi dalla data di produzione del lotto di aggregato recuperato e comunque

2. prima dell'uscita dello stesso dall'impianto

L’art. 5 comma 2 inserisce termini non presenti nel precedente testo.

6. Art. 5 comma 3 DM N. 127/2024 – conservazione dichiarazione – 5 anni

L'articolo 5 comma 3 del DM 127/2024, subisce modifiche rispetto al DM n. 152/2022.

Il vecchio testo dell'articolo 5 comma 3, indicava che il produttore di aggregato recuperato conservava

1. presso l'impianto di produzione o

2. presso la propria sede legale

copia della dichiarazione di cui al comma 2, quella sostitutiva di atto di notorietà, anche in formato elettronico e mettendola a disposizione delle autorità di controllo che la richiedono. La dichiarazione sostitutiva di notorietà doveva rimanere in azienda o nella disponibilità del produttore ed essere esibita al controllo punto

Il nuovo testo dell'articolo 5 comma 3 conferma la conservazione anche in formato elettronico, della dichiarazione di conformità di cui al comma 2: a) presso l'impianto di produzione o b) presso la propria sede legale.

Attenzione: viene inserito il termine di 5 anni,ovvero un tempo di conservazione della dichiarazione ( 5 anni) dalla data di invio all'autorità competente.

E’ nato un piccolo distinguo perché se è vero che nel comma 2 - e lo ritroveremo anche altrove - il Regolamento indica separatamente l’invio all'autorità competente e all'agenzia regionale , in questo contesto, ci si è chiesto se la conservazione per un periodo di 5 anni decorre solo dalla data dell'invio alla stessa autorità (non ad esempio l'arpa competente.).

7. Art. 5 comma 4 DM N. 127/2024 – conservazione campione – 1 anno

Il quarto comma dell'articolo 5, nel testo previgente (DM 152/2022), si occupava di punto particolare affrontato anche del Consiglio di Stato nel parere del 2023.

Il comma 4 indicava che, ai fini della prova della sussistenza dei criteri di cui l'articolo 3 - che noi conosciamo - il produttore conserva per 5 anni presso l'impianto di produzione o presso la propria sede legale - un campione di aggregato recuperato. Le modalità di conservazione debbono garantire la non alterazione delle caratteristiche dell'aggregato. Il quarto comma, dunque, si occupava della conservazione del campione.

Il nuovo comma 4 dell'articolo 5 DM 127/2024, invece, si aggancia alla dichiarazione.

Dal punto di vista linguistico, ad esempio, si nota che il comma 4 espunge la parola prova dal testo e usa, diciamo così, un tono tenue meno giuridico “ai fini della dimostrazione della sussistenza dei criteri di cui all'articolo 3”.

In ogni caso il nuovo testo informa che

1. il produttore di aggregato recuperato preleva sempre questo campione da ogni lotto

2. specifica la norma UNI di riferimento (altra novità)

3. precisa le modalità di campionamento richiamando la norma UNI

4. ribadisce che tali campioni sono conservati presso l'impianto di produzione o presso la sede legale

Attenzione: il Regolamento impone il diverso termine di conservazione del campione di un anno, dall’inviodella dichiarazione di cui al comma 2 che attesta la produzione del lotto dal quale sono stati prelevati.

Il Regolamento RIDUCE IL termine di conservazione da 5 anni a 1 anno.

8. Art. 5 comma 4 – Consiglio di Stato parere 161/2024 – 13.2.2024

È utile ricordare che il Consiglio di Stato - nel parere del 2024 propedeutico al DM - si è soffermato proprio su questo problema legato al periodo transitorio.

Sono note le vicissitudini del DM 152/2022 in merito ai tempi di adeguamento, alle continue proroghe e all’intricato reticolo normativo, che si auspica non si replichi anche per il DM 127/2024.

Scrive il Consiglio di Stato di aver suggerito di escludere la ultrattività della previsione di cui all'articolo 5 comma 4 - cioè i 5 anni di conservazione, in quanto di tale regola potrebbe essere sproporzionata e foriera di disparità di trattamento tra

1. operatori già autorizzati che sono in attesa del rilascio dei titoli aggiornati o rinnovati e

2. i nuovi operatori ai quali si applicherebbe il nuovo regime con la più favorevole previsione dell'obbligo di conservazione per un solo anno.

“…Il superamento della regola di conservazione dei campioniper 5 anni deriva dalle criticità emerse in fase di consultazione pubblica connesse al gravoso impegno anche economico in termini di spazi da dedicare alla conservazione dei campioni in questione nonché in termini di gestione organizzativa e di sicurezza degli stessi senza che vi sia più nella valutazione a regime del regolare una proporzionata utilità derivante dalla conservazione per un più lungo termine e per cui è rimessa l'amministrazione l'opportunità di uniformare per tutti - sia per coloro che operano sulla base di titoli soggetti a domanda di aggiornamento sia per coloro che operano sulla base dei titoli oggetto di rinnovo - l'entrata a regime della nuova regola di conservazione per un anno per tutti…”.

La osservazione del Consiglio di stato è stata accolta nell’art. 8 del DM N. 127/2024 che prevede al comma 4:

4. Fatta salva l'immediata applicabilità dell'articolo 5, comma 4, i produttori di aggregato recuperato operano nel rispetto dei criteri contenuti nel presente regolamento, a seguito dell'ottenimento dell'aggiornamento o del rinnovo delle autorizzazioni, o del decorso dei termini di efficacia della comunicazione aggiornata.

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9. Si allega schema dell’art. 5 DM 152/2022 e DM 127/2024