Cons. Stato Sez. V n. 1503 del 15 marzo 2010
Rifiuti. Bonifiche e spese
Anche se, con riferimento alle spese di bonifica di un fondo, il proprietario è obbligato entro i limiti di valore del bene, tale criterio non può certo predicarsi per il soggetto titolare di diritti reali che la normativa primaria individua come responsabile della gestione territoriale nel suo complesso, qual è il Comune ex articolo 4 della legge 28 febbraio 1985, n. 47. Rispetto a quest’ultimo valgono evidentemente gli oneri complessivi riferibili alla realizzazione del piano di bonifica, tutte le volte che lo stesso non sia assistito da specifico finanziamento.
N. 01503/2010 REG.DEC.
N. 06286/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
DECISIONE
Sul ricorso numero di registro generale 6286 del 2009, proposto da:
Comune di Firenze, rappresentato e difeso dagli avv. Maria Athena Lorizio, Sergio Peruzzi, con domicilio eletto presso Maria Athena Lorizio in Roma, via Germanico N. 96;
contro
Regione Toscana, rappresentato e difeso dagli avv. Lucia Bora, Fabio Ciari, con domicilio eletto presso Giovanni Pasquale Mosca in Roma, corso Italia, 102; Siro Ninci;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. TOSCANA - FIRENZE: SEZIONE II n. 00006/2009, resa tra le parti, concernente RIMOZIONE E SMALTIMENTO RIFIUTI TOSSICI E NOCIVI E DI BONIFICA DELL'AREA INTERESSATA.
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Toscana;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2010 il Cons. Filoreto D'Agostino e uditi per le parti gli avvocati l'avv.ssa Lorizio e l'avv. Mosca, su delega dell'avv.ssa Bora;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Per molti anni e prima del 1986, su area di proprietà del signor Siro Ninci, il signor Silvano Morandi, titolare di omonima ditta, aveva svolto attività di recupero e parziale lavorazione dei diluenti esausti derivanti dal ciclo lavorativo delle carrozzerie situate sul territorio comunale e provinciale fiorentino, privo delle autorizzazioni previste dall’allora vigente D.P.R. n. 915 del 1982;
Nel 1986, in seguito ad accertamenti svolti dalla Polizia giudiziaria e all’esito di analisi di laboratorio dell’Unità operativa di chimica ambientale, con riferimento al materiale stoccato nell’area, si enunciava la necessità della rimozione dei prodotti tossici e nocivi e si precisava che vi erano materiali consistenti “nella distillazione di solventi” ed altri rifiuti sparsi sul terreno;
Il Comune di Firenze con ordinanza sindacale n. 2660 del 12 novembre 1986 disponeva che la ditta Morandi intervenisse con urgenza per sostituire i contenitori dei diluenti esausti, in attesa delle ulteriori analisi sui campioni prelevati i cui esiti avrebbero certamente condotto (si anticipava in quel provvedimento) a disporre la bonifica dell’area.
Nel settembre dell’anno successivo la USL 10/C comunicava alla Pretura di Firenze l’intervenuta cessazione dell’attività da parte del Signor Morandi e, nel contempo, la permanenza dei rifiuti nell’area, chiarendosi che non era stata “eseguita la rimozione dei rifiuti da parte della ditta autorizzata al trasporto dei rifiuti tossici e nocivi”.
Tale situazione non mutava nei mesi successivi di talché, nel gennaio 1989, la USL 10/C reiterava le informazioni alla Pretura di Firenze circa la presenza di rifiuti nell’area.
Con ordinanza n. 210 del 27 gennaio 1989 il Sindaco del Comune di Firenze intimava al Signor Morandi di provvedere “alla cessione a ditta autorizzata di tutti i rifiuti tossici e nocivi (…) giacenti presso l’area dell’azienda di cui è titolare o comunque ad effettuare lo smaltimento dei suddetti rifiuti in ottemperanza alla normativa vigente, nonché a provvedere ad una successiva idonea bonifica dell’area in questione”, demandando alla USL 10/C di Firenze il compito di accertare la corretta esecuzione di quanto disposto;
Nell’inottemperanza del disposto contenuto della predetta ordinanza sindacale, il Sindaco del Comune di Firenze emanava una successiva ordinanza, n. 781 del 7 marzo 1989, reiterando l’intimazione.
Successivamente alla condanna in sede penale del signor Morandi, nel settembre 1989 l’assessore all’Igiene pubblica ed urbana del Comune di Firenze avviava le azioni necessarie per lo smaltimento in danno.
Silvano Morandi comunicava al Comune di Firenze l’impossibilità materiale ed economica a provvedere alla disposta bonifica dell’area.
La USL 10/C reiterava, con diverse note tra il 1990 ed il 1992 , le proprie preoccupazioni sia al Comune sia alla Regione Toscana sul grave pericolo derivante dall’inquinamento dell’area.
Interveniva quindi, con provvedimento del 16 novembre 1992, l’espropriazione da parte del Comune del terreno di proprietà ove si era svolta l’attività di stoccaggio dei rifiuti.
La Regione Toscana, con deliberazione consiliare n. 167 del 23 aprile 1993, approvava il Piano di bonifica regionale delle aree inquinate e ricomprendeva nel piano l’area dell’ex ditta Morandi considerando l’intervento con priorità a medio termine.
Il responsabile del Servizio competente del Dipartimento ambiente della Regione Toscana, nel gennaio 1995, invitava Silvano Morandi, Siro Ninci ed il Comune di Firenze ad elaborare un progetto di bonifica secondo i criteri dettati nella suindicata delibera consiliare n. 167 del 1993;
Il Comune di Firenze provvedeva a proporre una piano preliminare di smaltimento, ad autorizzare l’Azienda Fiorentinambiente ad effettuare la prima fase conoscitiva dell’area da bonificare, richiedendo poi l’attivazione del fondo regionale di rotazione previsto dalla legge regionale n. 29 del 1993;
La Regione Toscana, con ordinanza presidenziale n. 2 del 1° aprile 1996 disponeva che l’intervento di bonifica dovesse intervenire con urgenza ponendolo a carico dei Signori Morandi e Ninci nonché del Comune di Firenze e chiarendo che in caso di inottemperanza l’intervento sarebbe avvenuto a cura della Regione.
Con provvedimento del 19 dicembre 1996 veniva nominato il commissario straordinario per la bonifica dell’area c.d. ex Morandi e la bonifica veniva completata nel 1999.
Il Comune di Firenze impugnava avanti il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, con due distinti ricorsi ed in via principale, il provvedimento con il quale la Regione aveva nominato un commissario straordinario per la bonifica delle sopra identificate aree inquinate nonché il provvedimento con il quale si disponeva il recupero degli oneri sostenuti dalla Regione per l’adempimento dell’incombente.
Con la pronuncia in epigrafe il Giudice adito ha riunito i ricorsi e li ha rigettati.
La pronuncia è stata impugnata dal Comune di Firenze, che deduce due articolati motivi d’appello.
Si è costituita la Regione che ha chiesto la conferma della sentenza del Giudice territoriale.
La causa è stata discussa all’udienza del 26 gennaio 2010, ed il collegio se ne è riservata la decisione.
DIRITTO
L’appello non è fondato.
La questione sottoposta all’esame della Sezione concerne la legittimità della diffida, disposta dalla Regione Toscana nei confronti dei proprietari di area inquinata (tra i quali ultimo in ordine di tempo il Comune di Firenze), di procedere a loro spese agli interventi di messa in sicurezza tramite la rimozione e lo smaltimento a norma della legge sui rifiuti, e della successiva nomina di un Commissario straordinario per l’esecuzione delle operazioni di bonifica, con l’addebito ai soggetti responsabili dell’onere economico dell’intervento.
Il Comune di Firenze osserva che l’intervento in questione precede l’entrata in vigore del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, mentre la sentenza propende per una applicabilità dei principi recati in quel testo anche alla fattispecie in esame, per la quale l’appellante reclama invece l’assoggettamento alla disciplina della legge regionale 12 maggio 1993, n. 29, vigente all’epoca dei fatti.
La lettura degli atti impugnati convince che la disciplina applicabile è quella indicata dal Comune appellante, ma da tale assunto non discende affatto l’erroneità sostanziale della pronuncia impugnata, che ha utilizzato con una certa larghezza lo strumento degli obiter dicta, ben potendo le affermazioni ivi contenute essere valutate alla stregua delle previsioni della legge della regione Toscana 12 maggio 1993, n. 29.
Secondo quest’ultima, infatti, non diversamente da quanto previsto sia dalla legislazione antecedente risalente al 1982 sia dal decreto legislativo n. 22 del 1997, “le spese della bonifica sono a carico in solido del soggetto che ha provocato l'inquinamento, del proprietario e dell'usufruttuario del fondo, nonché del titolare di diritti personali di godimento sul fondo stesso.” (art. 6, c. 1, l.r. n. 29/1993).
Ora è indubbio che tra i soggetti proprietari vi fosse, ultimo in ordine di tempo a cagione di una vicenda espropriativa conclusasi nel 1992, il Comune di Firenze, che aveva, in epoca antecedente, disposto per la bonifica dell’area, come succintamente richiamato in narrativa.
Nel caso di specie peraltro il Comune appellante viene chiamato alla refusione dell’intervento per un duplice ordine di responsabilità.
Se è pur vero che il proprietario è obbligato entro i limiti di valore del bene, tale criterio non può certo predicarsi per il soggetto titolare di diritti reali che la normativa primaria individua come responsabile della gestione territoriale nel suo complesso, qual è il Comune ex articolo 4 della legge 28 febbraio 1985, n. 47.
Rispetto a quest’ultimo valgono evidentemente gli oneri complessivi riferibili alla realizzazione del piano di bonifica, tutte le volte che lo stesso non sia assistito da specifico finanziamento.
Anche sotto questo riguardo soccorre la citata legge regionale n. 29 del 1993: l’articolo 4, comma 2 bis, e 2 ter, di quel testo normativo così dispone: “ 2-bis L'importo della fidejussione è pari all'importo delle spese previste per la realizzazione dell'intervento di bonifica approvato.
2-ter. Le Province, i Comuni, le Comunità Montane, i loro consorzi ed aziende rilasciando idonea fidejussione a favore della Regione Toscana a garanzia dell'esecuzione dell'intervento per gli importi che nel provvedimento di approvazione del progetto non risultano, dalle certificazioni di cui all'art. 53 L. 142 del 1990, finanziati ed imputati a specifico capitolo di bilancio dell'ente.”
La disposizione si spiega con la semplice ragione che tali soggetti sono, ognuno per le rispettive competenze, tenuti “all’esecuzione dell’intervento” in virtù non già di titolo proprietario bensì per le attribuzioni specifiche di enti territoriali e delle collegate strutture ordinamentali (consorzi ed aziende per i profili più squisitamente operativi).
Nel caso di specie, peraltro, la doverosità dell’intervento era ben conosciuta al Comune di Firenze in epoca antecedente il trasferimento della proprietà dell’area per espropriazione e comunque il piano di bonifica regionale lo aveva inserito tra quelli dovuti.
Ne consegue la piena legittimità delle deliberazioni regionali che si limitano a constatare la mancata attivazione da parte dell’Amministrazione comunale in ordine alla su esposta vicenda, pur nella provata consapevolezza dell’inquinamento del sito e dell’esistenza di precisi doveri di impegno attuativo per l’eliminazione del pericolo per la salute della comunità di riferimento.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione quinta – definitivamente pronunziando sul ricorso meglio indicato in epigrafe, respinge l’appello.
Condanna l’appellante alle spese del giudizio che, comprensive di diritti ed onorari, liquida in complessivi 5.000,00 euro.(cinquemila)
Spese
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 gennaio 2010 con l'intervento dei Signori:
Stenio Riccio, Presidente
Gianpiero Paolo Cirillo, Consigliere
Filoreto D'Agostino, Consigliere, Estensore
Marco Lipari, Consigliere
Roberto Chieppa, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Il Segretario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/03/2010
