Consiglio di Stato Sez. IV n. 6166 del 14 luglio 2025
Rifiuti.Abbandono e colpa del proprietario che si disinteressa del fondo
E' ravvisabile la colpa del proprietario che si disinteressi del fondo omettendo di adottare le cautele necessarie ad evitare che siano accumulati rifiuti; il requisito della colpa postulato dall’art. 192, del d.lgs. n. 152/2006, consiste oltre che nella commissione di condotte positivamente orientate all’abbandono dei rifiuti, anche nell’omissione di quei doverosi controlli che – soli – potrebbero distogliere o impedire terzi soggetti dal compiere le condotte sanzionate dalla norma, tra cui quelle di deposito incontrollato e di abbandono per le quali è causa.
Pubblicato il 14/07/2025
N. 06166/2025REG.PROV.COLL.
N. 07725/2023 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7725 del 2023, proposto dai signori Roberto Fiorillo e Marta Cerreto, rappresentati e difesi dall'avvocato Alfredo Plini, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
contro
il Comune Caserta, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lidia Gallo, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
il Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Caserta e il Ministero dell’Interno - Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
per la riforma
della sentenza n. 840 del 2023 del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania - Napoli, Sezione Quinta.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Caserta, del Ministero dell’Interno e del Comune Caserta;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con l’appello in epigrafe, i signori Roberto Fiorillo e Marta Cerreto hanno impugnato la sentenza n. 840 del 2023 del T.a.r. Napoli, con cui è stato respinto il ricorso dai medesimi proposto per l’annullamento dell’ordinanza sindacale n. 7 del 18 marzo 2022 adottata dal Sindaco del Comune di Caserta, recante l’ordine di rimozione e smaltimento dei rifiuti, nonché di pulizia del terreno di proprietà dei ricorrenti, sito nel territorio del predetto Comune e catastalmente identificato al foglio 9, particella 5292.
2. In punto di fatto, occorre premettere che il sopra menzionato terreno di proprietà dei ricorrenti e odierni appellanti è un fondo incolto che è stato percorso dal fuoco in data 24 agosto 2021 e sul quale è stato accertato l’abbandono di residui di materiali edili attualmente ricoperti in parte dalla vegetazione e, in considerazione dello stato dei luoghi, il Comune di Caserta, con l’ordinanza sopra richiamata, ha ordinato la rimozione e il successivo smaltimento dei rifiuti, nonché la pulizia del suolo con ripristino dello stato dei luoghi.
3. A fronte dell’adozione di tale provvedimento, i signori Roberto Fiorillo e Marta Cerreto hanno proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio e il T.a.r. Campania - Napoli, con la sentenza n. 840 del 2023, lo ha respinto ritenendolo infondato nel merito.
In particolare, il T.a.r. ha ritenuto di non poter accogliere la censura relativa all’esatta individuazione del terreno in questione, trattandosi di un mero e irrilevante errore di fatto nell’indicazione del riferimento catastale contenuta nella comunicazione di avvio del procedimento del 28 aprile 2021.
Ha ritenuto, poi, che, a proposito del potere esercitato in concreto dal Comune, fosse possibile l’applicazione dell’art. 50 del T.U.E.L., osservando che la circostanza che l'ordinamento abbia previsto per la rimozione dei rifiuti il rimedio tipico dell'art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006 non esclude di per sé che, ove sussistano i relativi presupposti, sia possibile fare ricorso allo strumento extra ordinem, trattandosi di uno strumento “di chiusura del sistema a tutela dell'incolumità pubblica” e, sul punto, ha richiamato l’orientamento del Consiglio di Stato secondo cui le misure di messa in sicurezza d’emergenza e i relativi poteri possono essere esercitati anche prescindendo dall’accertamento della responsabilità dell’inquinamento, posto che si tratterebbe di una verifica con tempi incompatibili con l’urgenza di garantire la sicurezza del sito (Cons. Stato, Sez. II, n. 566 del 2012; Cons. Stato, Sez. I, n. 452 del 2011; Cons. Stato, Sez. V, n. 820 del 2010).
Nel caso di specie, inoltre, ad avviso del T.a.r., sarebbero sussistenti gli anzidetti poteri extra ordinem di cui all’art. 50 del T.U.E.L., posto che dall’esame degli atti di causa emergerebbe come il pericolo rappresentato dalla crescita incontrollata di arbusti e sterpaglie possa costituire un potenziale pericolo di incendio, come già accaduto il 24 agosto 2021, come sarebbe dimostrato dalla relazione di intervento dei Vigili del Fuoco di Caserta, depositata nel giudizio di primo grado, nell’ambito della quale è stato dato atto che “si era verificato un vasto incendio di sterpaglie in più punti, e alcuni alberi di medio fusto” e “con i mezzi a disposizione si fronteggiava l’incendio … tutelando una villa dove avevano depositato un cumulo di legna per riscaldamento di proprietà Fiorillo G. presente sul posto, ed un albergo con piscina”. Limitatamente a questo profilo, dunque, il provvedimento impugnato troverebbe fondamento nel potere extra ordinem di cui all’art. 50 del T.U.E.L., proprio in quanto non sarebbe configurabile l’ipotesi di cui all’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006, fermo restando che non potrebbe dubitarsi della persistenza della situazione di pericolo, in quanto l’area di proprietà dei ricorrenti è rimasta nella medesima condizione e, anzi, risulta ulteriormente aggravata dal predetto incendio.
Con riferimento, poi, all’ordine di rimozione dei rifiuti rinvenuti sul fondo, il giudice di primo grado ha rilevato che il comma 3 dell’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006 prevede che il potere-dovere di ordinare la rimozione e il ripristino dello stato dei luoghi sia esercitato non solo nei confronti di chi abbandona sine titulo i rifiuti stessi, ma anche del proprietario o del titolare di altro diritto reale al quale la “violazione sia imputabile a titolo di dolo o di colpa” e, nel caso di specie, il Tribunale ha ritenuto che sia in concreto configurabile la colpa dei ricorrenti e odierni appellanti poiché dal sopralluogo e dai rilievi fotografici sarebbe dimostrata la condizione di sostanziale abbandono del fondo, con la conseguenza che risulterebbe provato che “i ricorrenti non abbiano fatto nulla per impedire che il proprio terreno diventasse una discarica abusiva”, avendo, inoltre, “trascurato la pulizia del fondo consentendo di fatto, come si è visto, il proliferare di una folta vegetazione percorsa dal fuoco in data 24.8.2021”.
Sul punto, inoltre, ha osservato come le fotografie prodotte dal Comune siano idonee a dimostrare che il livello del terreno ha superato quello del muro di cinta e, in questo senso, ha richiamato anche la relazione tecnica ambientale prot. n. 19700 del 21 febbraio 2022, secondo cui: “le particelle 5292 … sono state oggetto di intervento edilizio in base alla C.E. n. 73/98, per la realizzazione di opere di contenimento al fondo agricolo, e ben evidente dai rilievi fotografici dell’epoca … sono interessati da un innalzamento della quota del terreno – con riporti che vanno al disopra del muro di contenimento posto su via Pozzo di oltre mt. 1,70 circa e su via Tiglio per circa mt. 1,00…”.
Da ultimo, il T.a.r. ha dato atto della circostanza che il fondo di proprietà dei ricorrenti risulta delimitato da un muro inidoneo al contenimento della vegetazione e dotato di un varco di ingresso realizzato in difformità rispetto al titolo edilizio, peraltro incompatibile con le difficoltà di accesso rappresentate dai ricorrenti.
Da tali considerazioni il T.a.r. ha desunto, dunque, la legittimità dell’ordinanza impugnata, sia con riguardo al potere extra ordinem riferito all’intervento relativo alla vegetazione, fondato sul potere di cui all’art. 50 del T.U.E.L., sia in relazione all’ordine di rimozione e smaltimento dei rifiuti, tenuto conto dell’omesso esercizio dell’attività di custodia, vigilanza e protezione dell’area di cui trattasi, con conseguente configurabilità, nella condotta dei ricorrenti, di profili di colpa per negligenza.
4. Avverso tale sentenza hanno proposto appello i signori Roberto Fiorillo e Marta Cerreto, formulando sei motivi di gravame nel cui ambito, peraltro, sono state talvolta reiterate le medesime argomentazioni.
4.1. Con il primo motivo, gli appellanti hanno adombrato un – invero imprecisato – atteggiamento ritorsivo dell’amministrazione nei loro confronti, dando atto del contenzioso con il Comune di Caserta in relazione alla realizzazione di un’isola ecologica nell’area confinante con il terreno di loro proprietà e oggetto del presente giudizio, che avrebbe ostruito l’accesso al loro terreno. Inoltre, hanno genericamente contestato la sussistenza dei presupposti di fatto su cui è fondata l’ordinanza.
4.2. Con il secondo motivo di gravame, gli appellanti hanno censurato la sentenza nella parte in cui il T.a.r. ha ritenuto che nella loro condotta fossero ravvisabili profili di colpa, sostenendo, viceversa, che i predetti profili non siano in concreto configurabili, in quanto sarebbe stato necessario che “fosse stata dimostrata almeno la corresponsabilità con gli autori dell’illecito, per avere cioè posto in essere un comportamento, omissivo o commissivo, a titolo doloso o colposo”, fermo restando che la sentenza avrebbe erroneamente dato rilievo alla circostanza che il suolo appaia delimitato da un muro inidoneo al contenimento della vegetazione, senza considerare che “l’ostruzione” del terreno sarebbe avvenuta ad opera del Comune.
4.3. Con il terzo motivo di gravame (erroneamente indicato come secondo), gli appellanti hanno dedotto che il motivo di ricorso formulato in primo grado concernente la contestazione relativa all’insussistenza dei rifiuti non sarebbe stato oggetto di specifico scrutinio da parte del T.a.r. e che vi sarebbe stato un errore nell’individuazione del terreno.
4.4. Con il quarto motivo di gravame (erroneamente indicato come terzo), gli appellanti hanno contestato la sussistenza dei presupposti per l’esercizio dei poteri ex art. 50 del T.U.E.L., dovendosi applicare l’art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006 e hanno sostenuto che la sentenza abbia integrato l’ordinanza comunale, attribuendo “d’ufficio” un profilo di colpa agli appellanti per avere subito passivamente l’abbandono dei rifiuti.
4.5. Con il quinto motivo di gravame (erroneamente indicato come quarto), gli appellanti hanno censurato la sentenza sostenendo che la mancata pulizia del terreno in questione sia imputabile soltanto al Comune e, sul punto, hanno osservato che, essendo stato inibito l’accesso al suolo di loro proprietà, essi non avrebbero comunque potuto svolgere tali attività.
4.6. Infine, con il sesto motivo di gravame (erroneamente indicato come quinto), è stata censurata la decisione del T.a.r. di non dar seguito alle istanze istruttorie formulate dai ricorrenti.
5. Si sono costituiti in giudizio, con un mero atto di costituzione formale, il Ministero dell’Interno e il Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco di Caserta, senza poi svolgere ulteriori difese.
6. Si è altresì costituito in giudizio il Comune di Caserta, facendo presente che l’amministrazione aveva previsto la collocazione di un’isola ecologica accanto al terreno dei ricorrenti e questi ultimi avevano chiesto di arretrare la piazzola di dieci o quindici metri dal confine. Tuttavia, tale richiesta è stata considerata “improponibile ed inammissibile” poiché l’isola in questione ha una profondità di appena quindici metri, con la conseguenza che l’arretramento richiesto dai ricorrenti avrebbe reso irrealizzabile il progetto approvato dall’amministrazione. A questo proposito, ha, altresì, fatto presente che sul punto risulta pendente davanti al T.a.r. Campania il procedimento R.G. n. 872-2021, nell’ambito del quale è stata adottata l’ordinanza n. 566 del 2021, che ha respinto l’istanza cautelare, poi confermata dal Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 3101 del 2021 secondo cui “anche sulla base della perizia prodotta dalla stessa parte, non può ritenersi adeguatamente provata - allo stato - la circostanza relativa all’ostruzione dell’accesso al fondo quale diretta e immediata conseguenza della realizzazione della piazzola di servizio ambientale programmata dal Comune intimato”.
Inoltre medio tempore, è stato altresì incardinato un giudizio possessorio davanti al Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, sub R.G. n. 9159/21, in quanto i ricorrenti ritenevano che fosse loro impedito l’accesso al terreno de quo. Tale giudizio, tuttavia, è stato definito con l’ordinanza n. 6488/2023, reclamata nell’ambito del procedimento R.G. n. 5387/2023, poi conclusosi con il provvedimento di rigetto n. 11160/2023.
Ferme le considerazioni che precedono, il Comune si è limitato a rendere alcune precisazioni in punto di fatto, osservando che gli ispettori ecologici, recandosi nei pressi dell’isola in costruzione, avevano contestato la presenza, sul suolo dei ricorrenti e odierni appellanti, di materiali edili, coperti in parte da folta vegetazione e per tale ragione era stata data la comunicazione di avvio del procedimento del 22 luglio 2021 per la rimozione “degli inconvenienti igienico-sanitari” rinvenuti in loco e circa un mese dopo nell’area in questione era scoppiato un incendio per il quale erano intervenuti i Vigili del Fuoco di Caserta. Conseguentemente, dopo il sopralluogo da parte dei tecnici del Comune e degli ispettori del Nucleo di Polizia ambientale in contraddittorio con i ricorrenti, è stata adottata l’impugnata ordinanza sindacale.
7. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica dell’8 maggio 2025 – reputa che l’appello sia infondato nel merito, per le ragioni che di seguito si espongono.
7.1. Il primo motivo di gravame è infondato dal momento che la questione dell’asserita ostruzione del fondo di cui si tratta da parte dell’isola ecologica – peraltro oggetto di un diverso contenzioso – non ha alcun rilievo sulla legittimità del provvedimento impugnato e, del pari, completamente privo di consistenza risulta l’adombrato atteggiamento “ritorsivo” imputato all’amministrazione comunale. Quanto alla sussistenza dei presupposti per l’adozione del provvedimento impugnato, di cui meglio si dirà nel prosieguo, è appena il caso di rilevare che il verbale del sopralluogo congiunto del 10 febbraio 2022 si limita a escludere la presenza di rifiuti speciali o pericolosi senza ulteriori precisazioni ed è dunque certamente inidoneo a dimostrare che non fosse stato abbandonato materiale di altro genere (ossia diverso dai rifiuti speciali o pericolosi).
7.2. Il secondo motivo di gravame è anch’esso infondato, poiché secondo i principi già affermati da questa Sezione è ravvisabile la colpa del proprietario che si disinteressi del fondo omettendo di adottare le cautele necessarie ad evitare che siano accumulati rifiuti; cfr. in questo senso, Cons. Stato, Sez. IV, 21 marzo 2024, n. 2746 e Cons. Stato, Sez. IV, n. 2399 del 2021, secondo cui: “il requisito della colpa postulato dall’art. 192, del d.lgs. n. 152/2006, consiste oltre che nella commissione di condotte positivamente orientate all’abbandono dei rifiuti, anche nell’omissione di quei doverosi controlli che – soli – potrebbero distogliere o impedire terzi soggetti dal compiere le condotte sanzionate dalla norma, tra cui quelle di deposito incontrollato e di abbandono per le quali è causa”.
7.3. Anche il terzo motivo è privo di fondamento poiché il T.a.r. ha correttamente chiarito che era stato commesso un mero errore nell’individuazione catastale del fondo (indicato, come riferito anche dagli appellanti, al foglio 9, particella 555, anziché foglio 9, particella 5292), errore, peraltro, già riconosciuto dalla stessa amministrazione. Non possono, tuttavia, sussistere dubbi circa l’esatta identificazione del fondo stesso, dal momento che gli appellanti hanno dato atto della circostanza che esso si trova in prossimità dell’isola ecologica collocata dal Comune, sicché la contestazione sul punto risulta non solo generica ma anche contraddittoria e, altresì, in totale contrasto con l’introduzione da parte degli stessi ricorrenti e odierni appellanti del procedimento per la tutela possessoria versato in atti, come si desume dall’ordinanza del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere n. 6488 del 10 luglio 2023, resa nel procedimento R.G. n. 9159 del 2021, la quale è evidentemente riferita in concreto al fondo in questione. Come già rilevato, inoltre, a differenza di quanto sostenuto dagli appellanti, il verbale del sopralluogo congiunto del 10 febbraio 2022 è inidoneo a dimostrare che non fosse stato abbandonato materiale di alcun genere sul fondo, essendo stata esclusivamente esclusa la presenza di rifiuti speciali o pericolosi.
7.4. Il quarto motivo di gravame è infondato poiché, nel caso di specie, sussistono i presupposti per l’esercizio dei poteri extra ordinem ai sensi dell’art. 50 T.U.E.L. in ragione del pericolo di incendio derivante dalla crescita incontrollata della vegetazione, come dimostrato, del resto, dal richiamo all’incendio del 24 agosto 2021 nell’ambito del provvedimento impugnato, nonché dalla relazione dei Vigili del Fuoco e dall’ordinanza n. 6488 del 10 luglio 2023 del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere.
7.5. Manifestamente infondato è il quinto motivo di gravame, in quanto è del tutto indimostrato che non sussistano altre soluzioni per l’accesso al fondo e, anzi, come rilevato dal T.a.r. in modo del tutto condivisibile, la documentazione fotografica depone in senso contrario, potendosi individuare dai rilievi fotografici altre alternative possibili, la cui esistenza trova peraltro pieno riscontro anche nella più volte citata ordinanza n. 6488 del 10 luglio 2023 del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, che ha respinto il ricorso proposto per la tutela possessoria, evidenziando, da un lato, che non era dimostrato il concreto utilizzo del varco asseritamente ostruito dall’amministrazione e, dall’altro lato, che dalla documentazione in atti emergeva la presenza di “altri varchi” per accedere al fondo.
7.6. Infine, il sesto motivo di gravame è anch’esso destituito di fondamento, considerato che l’istruttoria svolta dall’amministrazione è idonea a dimostrare la situazione di potenziale pericolo per gli incendi, come rappresentato dall’ordinanza impugnata, la quale ha espressamente menzionato l’incendio avvenuto il 24 agosto 2021 e ha dato conto dell’abbandono di materiale sul terreno, circostanze che – peraltro – trovano pieno riscontro anche nell’istruttoria svolta dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere (cfr. la già menzionata ordinanza del 10 luglio 2023), con la conseguenza che è da reputarsi ragionevole la scelta del T.a.r. di non disporre ulteriori accertamenti istruttori anche al fine di consentire la celere definizione del giudizio.
8. Dalle considerazioni che precedono discende, dunque, il rigetto dell’appello.
9. Tenuto conto delle peculiarità del caso di specie in punto di fatto e dell’errore iniziale nell’individuazione degli estremi catastali del fondo, sussistono giuste ragioni per la compensazione delle spese processuali del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese processuali del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Carbone, Presidente
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Giuseppe Rotondo, Consigliere
Emanuela Loria, Consigliere
Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore