Cass. Sez. III n. 5435 del 6 febbraio 2017 (Ud 25 ott 2016)
Presidente: Ramacci Estensore: Andreazza Imputato: Rizzello
Urbanistica. Principio di retroattività della legge più favorevole e successione di leggi amministrative
Il principio di retroattività della legge più favorevole non trova applicazione in riferimento alla successione di leggi amministrative che abbiamo a regolare le procedure per lo svolgimento di attività, il cui carattere criminoso dipenda dall'assenza di autorizzazioni; in detta ipotesi rimane fermo il disvalore ed il rilievo penale del fatto anteriormente commesso, sicché il relativo controllo sanzionatorio va effettuato sulla base dei divieti esistenti ai momento del fatto
RITENUTO IN FATTO
1. Rizzello Agata ha proposto ricorso avverso la sentenza della Corte d'Appello di Lecce in data 06/05/2015 di conferma, quanto all'affermazione di responsabilità, della sentenza del Tribunale di Lecce di condanna per i reati di cui agli artt. 44 lett. c) del d. P.R. n. 380 del 2001 e 181 del d.lgs. n. 42 del 2004 in relazione alla realizzazione di un fabbricato in totale difformità dal permesso di costruire in zona ricadente negli ambiti territoriali estesi di valore distinguibile C del P.u,t.t. della Regione Puglia.
2. Con un primo motivo ha lamentato la violazione di norme sostanziali laddove la sentenza impugnata ha ritenuto gravata da vincolo paesaggistico la zona sulla quale le opere abusive sono state realizzate facendo leva sulla tutela diretta proveniente dal P.u.t.t. della Regione Puglia che ha classificato la zona in ambiti territoriali estesi di valore distinguibile con divieto di lavori comportanti modificazioni del loro stato fisico. Deduce in particolare che, affinché un bene possa essere considerato assoggettato a vincolo paesaggistico, non è sufficiente che esso sia tutelato da un qualsivoglia piano ma occorre che quella tutela sia disposta da uno dei piani paesaggistici previsti dagli artt. 143 e 156 del d. Igs. n. 42 del 2004. Nella specie il P.u.t.t. non è stato elaborato in conformità alle norme del decreto né è stato adeguato alle stesse, non rientrando dunque tra i piani paesaggistici previsti dagli artt. 143 e 156 e non potendo comportare vincoli che rilevino ai fini del reato paesaggistico contestato e del reato edilizio. In ogni caso, anche a volere ritenere il contrario, un bene, per potere essere qualificato come bene paesaggistico, deve essere fatto oggetto di apposita delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d'uso mentre, nel caso del P.u.t.t., le norme assumono valore di specifiche prescrizioni d'uso soltanto nel caso delle prescrizioni di base le quali sono direttamente vincolanti a differenza degli obiettivi, indirizzi, direttive e criteri. Lamenta inoltre l'improprio richiamo effettuato dalla Corte territoriale alla sentenza n. 41078 del 2007 della Corte di cassazione, in realtà riferita a fattispecie totalmente differente. Né la Corte ha considerato la diversità, anche quanto all'efficacia, tra il piano paesaggistico previsto dal d. Igs. n. 42 del 2004, immediatamente cogente, ed il P.u.t.t. previsto dalla legge regionale Puglia n. 56 del 1980, le cui indicazioni non sono direttamente vincolanti. In definitiva l'imputata avrebbe dovuto essere assolta per la considerazione della inesistenza, nella specie, di un bene sottoposto a vincolo paesaggistico.
3. Con un secondo motivo lamenta la mancanza, contraddittorietà ed illogicità della motivazione nonché l'inosservanza della legge penale laddove la sentenza impugnata non ha tenuto conto che l'area non risulta assoggettata a vincolo paesaggistico neppure dal nuovo piano paesaggistico (P.p.t.r.) adottato a seguito della deliberazione della Giunta regionale n. 176 del 2015 e che comunque è senz'altro venuta meno l'inclusione di tale area nell'ambito territoriale esteso di tipo C posta dai giudici di merito alla base della condanna, risultando testualmente dalla delibera che "il P.p.t.r. non prevede gli ambiti territoriali estesi del P.u.t.t. i quali quindi, dalla data di approvazione del P.p.t.r., cessano di avere efficacia".
4. Con un terzo motivo lamenta la violazione degli artt. 31, 32, 34 e 44 del d.P.R. n. 380 del 2001 giacché le opere contestate non hanno portato alla realizzazione di una maggiore superficie complessiva di circa mq. 70 e una maggiore cubatura complessiva di circa mc. 178, avendo unicamente comportato un lieve incremento di superficie e volumetria e una diversa distribuzione interna dei locali sì che manca una enunciazione delle ragioni che hanno condotto a ritenere di consistenza rilevante la variazione delle opere realizzate rispetto a quelle assentite. Inoltre, affinché possa parlarsi di difformità totale occorre che si tratti di un mutamento totale delle caratteristiche dell'immobile mentre nella specie nulla di tutto ciò è accaduto avendo comportato un lieve incremento di superficie e volumetria e una diversa distribuzione interna dei locali. Sicché, in definitiva, le opere realizzate in variante rispetto al permesso di costruire n. 37 del 2006 non hanno integrato difformità totali ai sensi dell'art. 31 né variazioni essenziali ai sensi dell'art. 32, comma 3; conseguentemente avrebbe potuto venire in rilievo unicamente la fattispecie di cui all'art. 44, comma 1, lett. a) d.P.R. cit..
5. Con un quarto motivo lamenta la mancanza e illogicità della motivazione nonché violazione di legge in relazione agli artt. 133, 62 bis, 163 e 175 cod. pen.; deduce in particolare l'insussistenza della affermata gravità dell'abuso accertato essendo le opere di carattere assai modesto e non essendo l'area sottoposta a vincolo paesaggistico; la Corte ha poi omesso di considerare, quanto alle attenuanti generiche richieste, il fatto che l'imputata, nel corso di tutta la sua vita, ha tenuto una condotta inequivocabilmente caratterizzata dall'osservanza di tutti i precetti della legge penale, mentre nessuna risposta è stata data in ordine alla richiesta di concessione della non menzione della condanna ritualmente avanzata nei motivi di appello; quanto poi alla subordinazione della sospensione condizionale alla demolizione delle opere, la sentenza si è limitata ad affermare che la stessa costituisce una facoltà del giudice senza spiegare perché essa sia stata disposta nel caso di specie.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. La doglianza, formulata con il primo motivo, essenzialmente intesa ad invocare l'insussistenza dei reati contestati in ragione del mancato assoggettamento della zona su cui le opere abusive sono state realizzate a vincolo paesaggistico è infondata.
Come già chiarito, infatti, da questa Corte con pronuncia correttamente valorizzata dalla sentenza impugnata (Sez. 3, n. 41078 del 20/09/2007, dep. 06/11/2007, Simone e altri, Rv. 238098), l'art.4 della I. n. 56 del 1980 della Regione Puglia prevede, in particolare alla lett. c), che il P.u.t. (ovvero il Piano Urbanistico Territoriale della Regione) indichi le aree e/o gli ambienti da sottoporre a specifica disciplina di tutela e, al riguardo, possa anche disporre, in particolari casi, prescrizioni immediatamente operative. L'art. 8 della stessa legge prevede, poi, che, fino all'entrata in vigore del primo P.u.t., la Regione possa individuare ed organizzare il territorio mediante P.u.t. per temi (P.u.t.t.), in funzione degli interessi regionali singolarmente considerati e che, in particolare, il P.u.t.t. abbia lo stesso contenuto, segua lo stesso procedimento di formazione ed approvazione ed abbia gli stessi effetti del P.u.t.. Ne consegue allora che nella Regione Puglia il P.u.t.t. sia riconducibile alla categoria dei "piani urbanistici-territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali", quale piano territoriale stralcio relativo all'intero territorio regionale (ancorché qualificato come "tematico", in quanto destinato a disciplinare un determinato settore funzionale del complessivo assetto urbanistico della Regione e teleologicamente orientato verso l'obiettivo preminente della protezione di valori estetico- culturali), e, come tale, esso non soltanto possa indirizzare e condizionare (con direttive) l'azione pianificatoria dei soggetti pubblici, ma ben possa imporre vincoli per l'attività di utilizzazione e trasformazione del suolo e, nella parte contenente prescrizioni comportanti obblighi di carattere generale o particolare per il perseguimento coordinato del valore primario paesistico, debba ritenersi immediatamente operativo per i soggetti privati (vedasi sul punto Corte cost. n. 327 del 1990).
In altri termini, dunque, il P.u.t.t. della Regione Puglia configura un intervento di pianificazione a carattere generale (e non un intervento speciale, limitato alle sole aree vincolate), che legittimamente estende la propria efficacia a tutto il territorio regionale, anziché limitarsi soltanto ai beni ed alle aree elencate nel d.P.R. n. 616 del 1977, art. 82, comma 5 (come successivamente modificato) ovvero alle aree già sottoposte ad uno specifico vincolo paesistico, secondo le procedure originariamente previste dalla I. n.1497 del 1939. Il d. Igs. n. 42 del 2004, inoltre, non ha innovativamente affermato ma ha ribadito (tenuto conto della delega alle Regioni conferita dal d.P.R. n. 616 del 1977, art. 82) il principio secondo il quale l'individuazione dei beni paesaggistici spetta sia alle Regioni, mediante appositi atti amministrativi, leggi regionali o compilazione dei piani urbanistici territoriali, sia al Ministero dei beni culturali ed ambientali, mediante decreto ministeriale. La stessa Corte costituzionale non ha mancato di evidenziare che la protezione già stabilita dalla I. n. 431 del 1985, cui è subentrato il d.lgs. n. 42 del 2004, è pur sempre "minimale" e non esclude ne' preclude "normative regionali di maggiore o pari efficienza" (sentenza n. 151 del 1985).
Ciò posto, appare quindi corretta la motivazione della sentenza impugnata laddove la stessa ha posto in rilievo come lo stesso P.u.t.t. della Regione Puglia in effetti preveda, all'art.2.01 (relativo alle "definizioni"), comma 2, che le aree e gli immobili compresi negli ambiti territoriali estesi di valore, tra gli altri, anche solo "distinguibile", sono sottoposti a tutela diretta del piano, venendo poi aggiunto, al comma 2.1, che tali aree "non possono essere oggetto di lavori comportanti modificazioni del loro stato fisico o del loro aspetto esteriore senza che per tali lavori sia stata rilasciata l'autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 5.01". Deve aggiungersi che non mancano nel P.u.t.t., contrariamente alla prospettazione della ricorrente, segni inequivocabili della diretta sottoposizione delle aree individuate alle prescrizioni del piano laddove, tra l'altro, si prevede che i proprietari dei siti, in conformità alle previsioni e prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti, attuano il Piano attraverso progettazioni conformi alle prescrizioni dello stesso (art.1.05, comma 3) ovvero che la tutela paesaggistica degli ambiti territoriali estesi è perseguita con la pianificazione paesaggistica sottordinata così come definita dall'art. 1.05 (art.2.04).
Sicché non è tra l'altro dato comprendere il senso della distinzione operata in ricorso tra piano paesaggistico previsto dal d. Igs. n. 42 del 2004, immediatamente cogente, e P.u.t.t. previsto dalla legge regionale Puglia; né appare contestabile che il P.u.t.t. possa rientrare tra i piani paesaggistici di cui all'art. 156 del d. Igs. n. 42 del 2004, rilevanti, in forza del richiamo espressamente operato dall'art. 134 lett. c), ai fini della individuazione delle aree tutelate quali "beni paesaggistici" con conseguente integrazione del reato di cui all'art. 181 cit..
2. Il secondo motivo inerente alla circostanza che il nuovo P.p.t.r. approvato con la deliberazione della giunta regionale Puglia n. 175 del 2015 non comprenderebbe l'area interessata dalle opere di specie, il che, anche a volere ritenere che in forza del P.u.t.t. la stessa fosse invece precedentemente assoggettata a vincolo, comporterebbe retroattivamente la non configurabilità dei reati contestati, è invece inammissibile.
Questa Corte ha già infatti precisato che il principio di retroattività della legge più favorevole non trova applicazione in riferimento alla successione di leggi amministrative che abbiamo a regolare le procedure per lo svolgimento di attività, il cui carattere criminoso dipenda dall'assenza di autorizzazioni (tra le altre, Sez. 3, n. 25035 del 25/05/2011, dep. 22/06/2011, Pasinetti e altro, Rv. 250616; Sez.3, n. 18193 del 12/03/2002, dep. 14/05/2002, Pata, Rv. 221943); in particolare si è spiegato che in detta ipotesi rimane fermo il disvalore ed il rilievo penale del fatto anteriormente commesso, sicché il relativo controllo sanzionatorio va effettuato sulla base dei divieti esistenti ai momento del fatto. Sicché, a fronte di tale principio, che già rendeva la deduzione svolta in udienza sul punto inammissibile, è irrilevante la assenza di motivazione della sentenza impugnata posto che l' accoglimento della doglianza non sortirebbe alcun esito favorevole in sede di giudizio di rinvio (da ultimo, Sez.2, n. 10173 del 16/12/2014, dep. 11/03/2015, Bianchetti, Rv. 263157).
3. E' manifestamente infondato il terzo motivo diretto a sottolineare che le opere realizzate in variante rispetto al permesso di costruire n. 37 del 2006, in quanto comportanti solo un lieve incremento di superficie e volumetria e una diversa distribuzione interna dei locali, non avrebbero integrato difformità totali ai sensi dell'art. 31 né variazioni essenziali ai sensi dell'art. 32, comma 3 del d.P.R. n. 380 del 2011 con conseguente inconfigurabilità del reato edilizio.
Anche a volere ritenere sussistente l'invocata modestia delle opere, contrastata tuttavia dalla contestata avvenuta realizzazione di un aumento di volumetria di circa mc. 180, logicamente valorizzata dalla sentenza impugnata, va in ogni caso ribadito che in presenza di interventi edilizi in zona paesaggisticamente vincolata, ai fini della loro qualificazione giuridica e dell'individuazione della sanzione penale applicabile, è indifferente la distinzione tra interventi eseguiti in difformità totale o parziale ovvero in variazione essenziale, in quanto l'art. 32, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede espressamente che tutti gli interventi realizzati in zona sottoposta a vincolo paesaggistico eseguiti in difformità dal titolo abilitativo, inclusi quelli eseguiti in parziale difformità, si considerano come variazioni essenziali e, quindi, quali difformità totali (da ultimo, tra le tante, Sez. 3, n. 37169 del 06/05/2014, dep. 05/09/2014, Longo, Rv. 260181).
4. Il quarto motivo, inammissibile quanto alle doglianze in ordine alla determinazione della pena e alla esclusione delle circostanze attenuanti generiche giacché del tutto aspecifiche e comunque manifestamente infondate a fronte di motivazione che ha correttamente evidenziato la gravità dell'abuso, è invece fondato con riguardo alla lamentata mancanza di motivazione circa la conferma della subordinazione del beneficio della non menzione del beneficio della sospensione condizionale della pena alla demolizione dell'abuso; infatti, tenuto conto che dalla stessa sentenza risulta essere stato adottato il provvedimento di cui all'art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 per l'impossibilità di demolizione del manufatto abusivo per pregiudizio, diversamente, della parte conforme al permesso, la sentenza avrebbe dovuto spiegare perché l'obbligo di demolizione, adottato con la sentenza di primo grado, dovesse continuare, ciononostante, a permanere e dunque a condizionare il beneficio di cui all'art. 163 cod. pen..
5. Va pertanto preso atto, in ragione della infondatezza non manifesta del primo motivo e della fondatezza del quarto nei limiti appena considerati, della maturata prescrizione dei reati intervenuta, al più tardi, tenendosi conto della sospensione di mesi sei e giorni ventotto per effetto del rinvio disposto all'udienza del 08/10/2014 su richiesta della Difesa, in data 01/01/2016, con conseguente annullamento senza rinvio della sentenza impugnata per estinzione dei reati.
P.Q.M.
Annulla senza rinvio la sentenza impugnata per essere i reati estinti per prescrizione.
Così deciso il 25 ottobre 2016.
